我国长期护理保险制度与政策规划：基于国际经验的探索研究

论文总字数：8684字

摘 要

本文基于国际经验的探索研究了我国长期护理保险制度与政策规划。本文运用了文献分析法和案例研究法，对长期护理保险制度的相关文献进行了梳理和研究，奠定本文的研究基础；本文根据青岛，长春和南通实践长期护理保险制度的现状分析了我国地方实施长期护理保险制度存在的问题，并提出了可行的建议和评价。我国政府要缩小地方差异，建议统一独立的长期护理保险制度，拓宽筹资渠道，确定长期护理保险的保障范围。

关键词: 长期护理保险制度；国际经验；政策规划；实施现状

Long-Term Nursing Insurance System and Policy Planning in China -- Based on International Experience

Abstract: Based on international experience, this paper explores the long-term nursing insurance system and policy planning in China. The author uses literature analysis and case study method to comb and study the related literature of long-term care insurance system, and lay the foundation for the study. The author also analyzes the existing problems of the long-term nursing insurance system in China according to the status of the long-term nursing insurance system in Qingdao and Changchun, and puts forward the problems in the implementation of the long-term nursing insurance system in China. Feasible suggestions and evaluations. In order to narrow the local differences, our government should unify the independent long-term nursing insurance system, broaden the fund-raising channels and determine the scope of long-term care insurance.

Key words: long-term nursing insurance system; International experience; policy planning; implementation status

1 绪论

从人口学的角度来看，我国老龄化人口越来越多，而我国的社会养老保障制度尚不够完善，这就导致了长期护理保险制度与政策规划的快速发展。老年人所面临的压力不仅来自于年老后各方面机能的退化，还面临着高昂的养老护理费用压力。尤其是当今社会已经呈现明显的老龄化趋势，各个国家的老年长期护理问题都日益突出，医疗费用严重膨胀，这些都成为社会保障领域学者们热切关注的话题。目前发达国家的独居老人人数也已经达到近40%。所以说，政府必须发挥职能，制定一些政策措施来规划解决老年人长期护理的问题。

1.1我国长期护理保险的需求分析

经济学的理论指出，消费者根据自身的需求选择所需的产品或服务，消费者的购买行为也要基于一定的时间和价格等因素的考虑。长期护理保险并非普通的商品或服务，它是抽象的无形的产品，消费者缴纳一定数额的保费之后即可拥有。因此，从需求角度分析长期护理保险，含义是指消费者缴纳固定数额的保费，愿意长期购买此类产品的数量。

1.1.1人口老龄化趋势加剧长期护理保险需求

我国的老龄人口数目逐年攀升，已经发展到国际上最为突出的老龄化社会阶段。老年人的生活自理能力逐渐削弱，尤其是65岁以上的老人失能化现象是很普遍的。人口老龄化的速度越来越快意味着我国的老年人数量越来越多，伴随着这种趋势，我国老年人长期护理的需求也越来越旺盛。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，截止到2017年下半年，我国的失能老人数量攀升至4063万人，占老年人口比例的18%。为了保证老龄化人口长期护理的问题能够得到有效的解决，国家要进一步加快此类机制的建设进程，维护社会的稳定。

1.1.2家庭结构的变化促使长期护理保险需求日益增长

一方面，社会的快速发展改变了很多人心目中传统的养老观念，单纯依赖子女养老的观念不再流行，很多人会选择青壮年时期就为养老做储备，购买保险。另一方面，越来越多的家庭都是独生子女的结构，这一模式让很多老龄化人口的养老风险提升，很多时候单子女家庭的子女都不在老人身边。有很多子女成年后离开父母独自生活，从客观角度上来说不具备长期为父母养老的条件。这些因素的变化让长期护理保险需求日益增长，老年人可以依赖长期护理保险来解决养老的难题，既减轻养老费用，又获得他人的照顾。

1.2 我国长期护理保险的供给分析

从经济学的角度出发，在一定的时期或价格条件下，生产者为消费者提供商品或服务的行为总和就是供给的概念。从供给上看，我国长期护理保险所能为消费者提供的产品或服务的数量也取决于消费者对保费的认可度。消费者对保费的认可度越高，长期护理保险的供给就越高。

产品和服务是长期护理保险制度都需要考量的问题。但是目前我国的该项制度仍然还在发展阶段，地区之间差异也比较大，有些甚至没有。受到西方发达国家在长期护理保险领域建设的影响，我国的很多保险机构也开始注重对长期护理保险产品和服务的开发。随着我国老龄化社会矛盾的激化，一些地区也开始成为试建设长期护理保险的试点。

1.2.1商业性长期护理保险产品

受到发达国家和地区对长期护理保险制度的探索和实践的影响，我国也开始尝试开发商业性的长期护理保险产品，拓宽服务。老人们可以按照自己的需求和经济状况来选择购买合适的产品或服务。从整体发展状况而言，我国商业性长期护理保险的成长速度慢，在产品的开发和管理上存在漏洞，服务存在不足，通常投保人需要等待较长的时间才能获得理赔，且程序繁琐，受到很多投保人的不满。

1.2.2社会性长期护理保险产品

社会性的长期护理保险产品是由政府发挥职能的结果。根据现有的法律法规，政府作为筹资主体，把所有公民纳入保障体系中，对公民来说，这种保障体系不划分公民的健康水平和收入水平，公民的缴纳金额平等透明，不存在商业保险条件下的逆向风险。从整体发展状况而言，我国目前还没有建设起针对于老龄人口的社会性长期护理保险制度，个别地区作为试点，发展情况还在探索中。相较于我国推出的其他社会性保险制度，长期护理保险制度不可避免地存在漏洞：第一，我国的法律未规定长期护理保险可以成为独立的社保体系。其次，社会性长期护理保险产品的筹资渠道目前没有更合适的渠道，流于单一的形式。我国未来的长期护理保险制度的建立必然要经历坎坷和曲折。

2 各国长期护理保障制度的主要模式

2.1理论层面的典型模式

从理论层面来分析，各国长期护理保障制度的主要模式，可以分为以下四种:

2.1.1政府财政筹资的方式

依靠政府财政筹资的方式，长期护理保险制度的筹资渠道就相对单一化。政府需要建立一系列的相关部门，以合理的渠道筹措更多的资金来满足制度建立的需求。中央政府划拨财政资金支持机构的运转，对于地区经济发展不平衡，导致筹资能力不平衡的现象，政府也予以财政支持。该模式下的制度保障的对象既面向全民又面向低收入人群。全民为保障对象的国家有芬兰和丹麦。美国和日本对低收入人群展开制度保障，美国为此还专门设立了医疗援助计划，日本也有相应的老年保健计划来保障低收入人群的长期护理。这些国家建设的长期护理保障制度，服务内容广泛而完善，可以直接为老年人提供居家服务，甚至囊括了交通协助等特殊服务。在这些国家中，居民长期护理保险所支付的保额为GDP做了重大贡献。但是，这一方式下的长期护理保障制度本质上属于社会性保障，政府负担很重，所以，在服务供给上难免不足。这类发达国家在社会保障方面的发展历史悠久，在制度建设上会给居民很多福利。

2.1.2社会保险筹资的方式

这种筹资方式下的长期护理服务保险制度必须具有独立的社会保险融资渠道。社会保险筹资方式使用最多的国家仍然是发达国家，这些国家服务范围广泛，长期护理服务费用所占GDP比例很高。在这些国家中，医疗保障制度是社会提供的福利制度，这些国家也把长期护理保险制度和医疗保障制度并行，作为社会福利的一部分提供给国民。在这些国家中，居民参加长期护理保险具有强制性，国家以居民的养老金和工资税作为筹资方式。已退休的老人缴纳的基数以养老金收入为主。在这类发达国家中，国家鼓励私营的资本参与长期护理保险的服务供给，护理服务可以直接购买，因此服务的效率很高。

2.1.3私营保险筹资的方式

私营保险筹资的方式就是指，消费者购买的是由私营的资本提供的长期护理保险服务产品。采用这种方式的国家没有建立全面的公立保障制度，国民可依照自己的需要和收入水平购买相关的保险服务和产品。这类保险制度发展起来的速度是很快的。在美国，这种保险筹资的方式很普遍，占到30%的市场份额。但是该方式下的长期护理保险也有一定的弊端，低收入人群消费无力。美国当地的很多民众主要是通过医疗援助或政府的福利获得长期护理服务的。

2.1.4依托医疗保障计划筹资的模式

这一模式下的长期护理保险服务并入了医疗保障服务中，没有单独的筹资渠道。按照服务内容的划分，这类长期护理服务仅被分为医疗和非医疗性两种服务。

2.2实践中的模式

从实践的角度而言，很多地区和国家探索和建设长期护理保险服务制度不会采取单一化的筹资模式。政府必须发动多方的力量来共同创建强有力的筹资体系。目前主要的实践模式有以下几点：一，以英国为代表的常用的医保体系和长期护理保险制度相结合的模式。这类国家的卫生服务制度完善，在长期护理服务保险制度中，医疗类的保障由医疗机构筹资，生活类的保障由独立计划筹资。二，全民化的家庭收入关联制度和全民化的医疗保险制度组合。和并行模式相似之处在于，医疗护理服务由全民医疗保险制度供给，生活护理保障制度与家庭收入联结，配合医疗护理服务。居民获得待遇的前提是通过评估，待遇程度则根据居民的家庭收入而定。在澳大利亚，这种模式非常盛行，受助人群所获得的补偿依照个人收入进行调整。三，家庭调查救助模式和医保模式相结合的模式。长期护理保险对老年人的服务主要体现在医疗保障服务和生活保障服务两个方面。这两种模式可以基本上满足这两项服务。但是，获得救助的前提是通过资产审核，这也是源于一个国家的资源是有限的，对于低收入人群或失能人群，可以保证其在有限资源下的长期护理服务实现。

3 我国地方长期护理保险制度的规划探索

3.1政策规划现状

3.1.1青岛市的长期医疗护理保险的规划

相较于其他地方，青岛市在我国长期护理保险制度的规划探索上起步较早，是我国比较典型的试点之一。青岛市政府针对长期护理保险制度制定了严格的政策规划条例——《关于青岛市实施长期护理保险制度的规划政策》。政策指出：青岛市的长期护理保险制度要把护理和医疗二者适度分离，医疗和养老二者适度结合。在模式的规划上，政府给出了四种规划模式，分别是医院专户、护理院护理、居家护理、社区巡护，四种方式各有特点。政策规定了医院专户的模式主要针对的群体是失能老人。护理的医疗资源要由地方的二级和三级医院提供，每床每日收费170元。护理院护理的主要对象是濒临死亡的临终老人。由地方护理院和社区提供护理资源，每床每日收费65元。居家护理的主要对象是居家老人。该模式主要以家庭资源为依托，配合社区医疗机构对居家老人提供护理服务。社区巡护的主要对象是居住在农村的老人。由乡镇的卫生院、室提供护理资源，直接进入百姓家中为其提供护理服务。护理对象每年需要缴纳1600元的费用，每人可以享受每周至少两次的护理服务。以上政策明确地规定了长期护理保险制度的模式和实施策略，有利于进一步实施实践探索。

3.1.2长春市的长期医疗护理保险的规划

长春市政府对于长期护理保险制度制定的政策规划内容是：实施长期护理保险制度的主要对象是失能老人。长春市政府推出了《长春市用于长期医疗护理保险的长期照护基金政策》，政策规定，各级医护机构或养老机构要利用长期照护基金，给予失能老人适度的照料服务和医护补偿服务。政策也明确指出了保障的范围和保障的对象。投保人必须是自愿接受长期护理服务的对象，保障范围必须是定点的医护机构。政策明确规定了筹资的方式有两种。一种是一次性划拨补助款项，资金来源于基本医疗保险的历年结余部分的10%，这一部分资金主要用于长期照护的启动。另一种则来源于个人账户上的基本医疗保险金，职工医保按照记入个人账户的0.3个百分点从统筹基金和0.2个百分点从个人账户中分别划转； 居民医保按每人每年30元标准从居民医保基金中提取。政府的财务部门要视情况而进行适度补贴。用于医疗照护的资金要单独进行管理，不得使用多个账户筹资和监管。

3.1.3南通市的长期医疗护理保险的规划

为了进一步减缓人口老龄化趋势对社会形成的压力，解决失能老人和高龄老人对长期护理的服务需求，江苏省于2014年发布了《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》。根据江苏省政府关于长期护理养老服务工作的政策精神，南通市于2015年年初发布了《关于建立基本照护保险制度的意见》，于2016年正式实施基本照护保险制度的政策。

南通市基本照护制度规定，对于照护保险和医疗保险实施分开管理，独立管理的制度。照护保险基金的筹集确定标准主要参考上一年的居民可支配收入的3%，金额暂定为100元/人/年，其中，需要个人支付30%，医保统筹基金承担30%，政府补贴40%。以后的缴纳比例根据居民可支配收入的增长状况适时调整。照护保险基金要进行独立的核算，专款专用，并且接受社会的监督。政策规定可以享受照护保险的对象是因年龄或疾病伤残导致的失能老人群体，且在接受6个月以上的治疗后仍然处于失能标准下，需要专业的长期照护人员才能够生活。保险基金需要支付符合规定的床位费、照护服务费、护理设备使用费、护理耗材等照护费用。

3.2地方政策规划存在的问题

3.2.1名称及做法的不统一，造成制度的碎片化

通过对青岛、长春和南通市的长期护理保险制度的政策规划状况可以看出，三地对长期护理保险制度的名称和做法存在很大区别。青岛称之为长期医疗护理，长春称之为医疗照护，南通市称之为基本照护。名称不统一将会直接导致实践的不统一，各个地区对长期护理保险有着各自的理解，制度必然是碎片式发展，不利于我国建立和完善一个统一有效的长期护理保险制度。

3.2.2基金来源的不合理，导致制度缺乏独立性

青岛、长春两地长期护理保险制度的政策规划所倡导的筹资渠道主要都来自于医疗保险基金，而南通市的长期护理筹资渠道主要来自于个人支付和政府补贴，医保基金和个人支付承担的份额是一样的。长期以来，基本医保对于建立独立的长期护理保险制度没有促进作用。目前，我国的长期护理保险制度应该着重于开发独立的产品和服务，可是大多数地区的做法是将其演化为医疗或养老服务的变体，这导致筹资渠道过于狭窄。我国的法律也有明文规定，保险产品和服务所用的资金必须是专款专用，利用医保金来筹资发展长期护理保险服务，是不合法律规定的。筹资机制直接影响着制度发挥的可持续性和有效性。作为一个独立的制度，长期护理保险必须找到独立的筹资渠道。而且长期依赖基本医疗保险基金势必造成医保基金的巨大压力，也不利于医保效益的发挥。

3.2.3保障范围的偏差，误导制度的合理定位

青岛、长春和南通市的长期护理保险服务的政策规划偏向于医疗护理服务，没有很好地在实践中区分开长期护理和医疗护理的保障范围，也容易模糊长期护理和养老的保障范畴。保障范围产生偏差就会造成制度定位的不合理现象，需要各地在实践中进一步区分开。

3.3评价

青岛市、长春市和南通市作为我国实施长期护理保险制度的试点先驱，虽然在政策规划上存在着一些不成熟的地方，但是也取得了一些成果，为其他城市做出了表率，也借鉴了发达国家的相关制度。总体而言，目前我国地方的长期护理保险制度还需要克服困难，迎接挑战，解决制度碎片化现象、筹资渠道单一、制度保障范围模糊等问题。在建设统一完善的长期护理保险制度上，我国政府要进一步做好政策上的统筹规划，缩小地区间的差异，任重而道远。

4 讨论

我国的“十三五”规划更加重视基层社会保障制度的建设进程，政府也明确指出长期护理保险的服务建设进程要逐步跟上时代变化发展的步伐。本文也梳理了国际社会对长期护理保险服务制度建设的探索成果，并根据我国的供需背景分析了建设长期护理保险制度的必要性。本文列举分析了青岛市、长春市和南通市政府发布的关于长期护理保险制度的政策规划， 分析了其中存在的一些问题，然后主要围绕着制度碎片化、筹资渠道单一化和保障范围模糊化三个问题提出了一些可行的对策，对试点实施状况做出简单的评价。从政策目标上看，各级政府的目的都是为了解决失能老人的长期护理问题，通过各地区的实际情况制定了相关的照护政策，政策的实施也需要政府、个人和社会共同扶持进步。建立长期护理服务制度是社会、家庭和政府三方共同的责任。各地区的经济发展状况和发展模式不同，政策的设计需要根据各地提供服务的能力来实施。政府要建立科学的长期护理体系制度，必须进一步提升服务的能力，加强对长期护理人员的服务培训，实施专业持证上岗的服务标准，对于专业的长期护理服务人员，政府要保障其待遇，提升其工作荣誉感，对特殊照护服务人员提供相应的收入补贴，从而更好地稳定专业的服务团队。此外，政府要进一步制定出科学的长期护理服务标准，建立建设相关的服务机构，鼓励这类服务机构整合社会资源，培养一批专业的高素质服务人员，从而更好地辅助政策的实施，提升各个地区长期护理服务的能力，从而更好地解决失能老人、高龄化老人长期护理的问题。希望通过本文的研究，能够进一步丰富我国相关领域的理论成果，促进我国长期护理保险制度的发展。

参考文献

[1]戴卫东. 长期护理保险:中国养老保障的理性选择[J]. 人口学刊,2016,38(02):72-81.

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