论文总字数：10573字

摘 要

:我国现行公务员权利救济制度主要有四种救济方式，这些救济方式也日益暴露出立法纷杂笼统，救济范围狭窄，缺乏司法保障等问题，学界对于公务员救济制度主要存在两种理论认识。根据国外公务员权利救济制度的相关规定及启示，结合我国国情，相应的在完善立法、构建司法保障方面提出一些适合我国公务员权利救济的建议，以完善我国公务员权利救济制度。

关键词：公务员权利；行政救济；司法救济

Inspection and Improvement of civil servant"s rights relief

Wang Yuqi

（School of Law Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223001）

Abstract: China"s current civil servant rights relief system mainly includes four kinds of remedies such as review, appeal, accusation and arbitration. These remedies also increasingly expose the problems of common legislation, narrow scope of relief, and lack of judicial guarantee. There are two theoretical understandings in the academic world. Theoretical understanding. According to the relevant regulations and enlightenment of foreign civil servants" rights relief system, corresponding suggestions on improving the legislation and constructing judicial guarantees to provide civil servant rights relief for China"s national conditions are to ensure the development of the civil servant"s rights relief system.

Key words:Civil servant rights; administrative relief; judicial relief

目 录

一、我国公务员救济制度现状及分析 1

二、公务员救济制度的相关理论 3

（一）特别权力关系理论 3

（二）内部行政行为理论 4

三、国外公务员救济制度的规定与启示 5

（一）英美法系公务员救济制度 5

（二）大陆法系公务员救济制度 5

（三）国外公务员救济制度对我国的启示 6

四、完善我国公务员救济机制的建议 6

（一）加强立法改进 6

（二）完善行政救济 7

（三）建立司法救济 7

结语 9

参 考 文 献 10

致 谢 11

公务员作为国家进行行政管理活动的主要组织者和承担者，对社会的整体运行和发展有着不可替代的作用。基于其特殊的身份，公务员拥有相当多的权利，但救济总是伴随在权利左右^[1]。公务员救济，是指当公务员权利受到侵害时，请求特定国家机关予以保护的制度。但是在现实生活中，我们往往只注重了公务员作为国家官员的这一个身份，却忽视了公务员本身首先作为我国公民，作为一个“人”的身份所应享有的基本人权，忘记了保障公务员的权利救济问题。随着法治国家的建设，基于公务员的特殊身份与保障人权原则，重视并进行权利救济具有十分重要的意义。因此，我们应该加紧对于公务员权利进行救济，为公务员正当行使权利提供保障，促进我国行政系统良好运行。

一、我国公务员救济制度现状及分析

我国公务员的救济制度历经了一个从无到有到进一步完善发展的过程。从1993年颁布的《公务员暂行条例》一直到2018年对我国《公务员法》的最新修订，伴随着法治国家建设，对于公务员权利救济愈加重视，其逐步被纳入各个法律法规所规定的范围内，并着力解决实践中的显要问题，建设具有中国特色的公务员救济制度。这些救济方式似乎是为公务员提供了申辩维权的机会，在一定程度上保障了公务员权利，为解决纠纷提供法律依据，使行政系统良好运行。但在具体实践中却不然，我国公务员救济制度规定初始发展时间晚且速度缓慢加之法律的滞后性和局限性，在注重程序公正和保障人权的现在，我国现行公务员救济制度日益暴露出诸多问题^[2]，大多数情况下由于法律规定的不完善与不全面，公务员往往无法得到良好的救济。下面以一案例为引具体分析阐述我国现行公务员救济制度的现状及其存在的不足之处。

案例：再审申请人余锡忠诉南京市浦口区人民政府要求确认干部编制、待遇案。在本案中，余锡忠诉称其父原系街道办事处干部一直在区政府任职并按照规定办理退休手续，但浦口区两级政府忽略其父在政府任职的历史和身份，认定其父为企业职工性质，请求人民法院判决其父为政府在编干部，享受大集体待遇。再审法院经处理认为余锡忠的请求属于国家行政机关与其工作人员间发生的人事管理争议，属于内部行政行为，根据行政诉讼法的规定，不属于人民法院受案范围，应向做出处理决定的机关、同级主管部门进行申诉，因此根据《行政诉讼法》、《公务员法》的规定判决驳回申请。具体分析如下：

1、立法方面。在本案中，法院判决依据的是《公务员法》和《行政诉讼法》，也即是我国目前关于公务员救济制度的相关规定，具体为：《公务员法》第九十五条、第九十六条、第九十七条、九十八条。而这些相关条文中的规定大多进行的是原则性规定，即公务员认为国家行政机关及其领导人员所做出的涉及本人权益的相关人事处理决定侵犯其合法权利的，可申请复核、申诉。而这些条文规定的相对笼统，且分散在各个法律法规中，没有具体明确何种权利救济由何种法律进行专门规范，也没有具体明确何类权利的救济由哪个部门负责，整体规定不具有详细性，相关法律界定也并不清晰，在司法实践中灵活性低。因此，我国关于公务员权利救济的规定是零散固化的，仍未有一部专门性法典进行系统规范，在立法方面仍需进一步完善。

2、救济途径与范围方面。首先，救济途径单一。本案以该行为为内部行政行为，无法进行行政诉讼为由判决驳回当事人余锡忠的申请。根据我国《公务员法》及相关法律规定，国家行政机关大部分的“人事处理决定”一般都为内部人事管理中的具体人事处理决定，对于此种人事处理决定不可提起行政诉讼，其他相关法律法规也仅规定聘任制公务员有仲裁和诉讼的权利，当公务员其他权利受到侵害时也不能提起行政复议和行政诉讼，仅能通过行政手段来寻求救济。因此，虽然我国《公务员法》中规定了上述四种救济方式，但实际上仍是行政系统内部的救济，公务员可寻求救济的途径单一。其次，救济范围狭窄。在本案中，余锡忠诉求确认其父的公务员干部身份，但根据我国《行政诉讼法》第十三条之规定，任免行政机关内部工作人员，不属人民法院管辖，因此法院判决驳回余锡忠的申请。我国《公务员法》采用列举法与概括法相结合的规定来规范我国公务员的复核、申诉制度，以此来维护公务员的权益。根据相关法律法规规定，公务员可对国家行政机关做出的人事处理决定提出质疑，但依归现实生活时，这种采用列举法与概括法相结合的方式仍具有局限性，社会无时无刻不在发展变化，行为方式、决定类别、社会关系等不尽相同，并无法全面囊括，如《公务员法》第九十五条列举的八种可申诉情形中并不包括抽象行政行为，其他权利如奖励评定、职务升降、待遇问题也不包含在内，救济范围狭窄。此外，本案中存在还一个不可忽视的问题是，关于内部具体行政行为和外部抽象行政行为的划分，对于此，我国目前仍未有一个明确的界定，在具体实践中往往造成部门之间的权责不明，造成各部门不作为，乱作为等乱象，难以保障公务员的权利救济。

1. 司法保障方面。根据我国《人事争议处理规定》第十六条之规定，仅聘任制公务员享有请求仲裁委员会进行仲裁的权利，除此之外并没有其他规定公务员可以请求人民法院寻求权利救济的情况。因此，在司法实践中，类似上述案例因不是聘任制公务员，诉求到法院而被驳回诉讼的情况数不胜数，这些司法实践中的案例都是由于缺乏司法救济规定而无法通过诉讼进行解决，使得公务员申请权利救济的诉求无法得到满足。另外，救济程序缺乏公正性与中立性，处理结果无法使人完全信服，权威性不高。根据我国《公务员法》的规定，我国公务员救济的处理机关是原机关及其上级机关、同级主管部门和监察机关。虽然这在一定程度上确保了监督权的实现，但本质上仍未脱离行政系统内部，机关上下级间关系密切，难免不会出现“自己做自己的法官”、“先入为主”的现象，不具有独立性，难以确保真正的公平公正。且公务员权利救济程序皆为行政机关一方进行处理，没有听证、回避等予以保证程序的公正性与公开透明性，这难以达到程序正义的基本要求^[3]。另外，我国行政法一直偏向于行政管理的范畴，公务员与国家行政机关间形成隶属关系，处于被管理者与管理者的不平等地位关系。这种管理主义思想过分强调对于公务员的监督约束，而大大忽视了公务员权利。因此，在现实中，我国现有的缺乏司法救济的状况难以有效保障公务员合法权益，也有悖于保障人权原则，难以发挥救济制度的立法目的。长此以往，我们的救济事项有限，又缺乏救济机关系统的整体全面性做后盾，这将极不利于对于我国公务员救济制度的发展。

二、公务员救济制度的相关理论

（一）特别权力关系理论

特别权力关系理论起源于德国，主张公务员的绝对服从，而后延伸到其他方面，成为当时关乎公务员与国家之间关系的主流权威学说。随后被其他各个地区引进，为建设完善行政法制度尤其是行政行为的司法保障产生了重要影响。

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