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摘 要

在我国耕地占补平衡制度该制度关系到国计民生，事关坚守住我国18亿亩耕地红线的重要底线，本应是遵循着“占多少，补多少”的原则，不仅要在数量上补充相当的耕地，同时也要在质量上实现互补。但随着工业化、城市化以及农业现代化进程的不断迈进，耕地占补平衡制度在具体实施过程中却出现了现实缺陷，本文主要从时间和空间层面分析实践中存在的缺陷，并与之相对应的对耕地占补平衡制度的进一步完善提出建议与措施。

关键词：耕地占补平衡，时间，空间，缺陷，完善

Abstract：In the balance system of cultivated land in China, the system is related to the country"s livelihood, and the important bottom line of adhering to the red line of 1.8 billion acres of cultivated land in China should be to follow the principle of "how much, how much to make up", not only to supplement the equivalent cultivated land in quantity, but also to achieve complementarity in quality. However, with the continuous progress of industrialization, urbanization and agricultural modernization, the balance system of cultivated land occupation has appeared realistic defects in the process of concrete implementation, this paper mainly analyzes the defects existing in practice from the time and space level, and puts forward some suggestions and measures for the further improvement of the balance system of cultivated land occupation.

Keywords：Cultivated land occupation balance, time, space, defects, perfect

目录

1 引言 3

2 耕地占补平衡制度存在的缺陷 3

2.1耕地占补平衡制度有关规定 3

2.2当今耕地占补平衡制度存在的缺陷 4

3 耕地占补平衡制度缺陷所产生的原因分析 5

3.1占优补劣现象的原因分析 5

3.2生态环境恶化的原因分析 6

4耕地占补平衡制度的完善对策 6

4.1针对占优补劣现象的完善举措 6

4.2针对生态环境恶化的完善举措 7

结论 9

参 考 文 献 10

致谢 11

1 引言

借用习总书记所说过的话，耕地就是我国粮食生产的命根子。无论是契合当今乡村振兴战略方针的需要，还是对一直以来固守耕地保护红线国策的贯彻，耕地保护问题都显得至关重要。

现如今，即使我国人口增长速度放缓，但人口基数依然为世界之最，而随着国民经济的飞速发展，工业化程度的不断加深与城市化步伐的不停迈进，随着经济建设特别是非农业经济建设的需要，对土地乃至耕地资源的需求也在不断上升。综上，愈演愈烈的用地需要必将给本就不多的耕地资源造成巨大的冲击及压力，即我国自始至终都面临着一个人多地少的窘境。其中，耕地资源作为我国土地资源中不可或缺的一种，对我国粮食生产安全至关重要，守住耕地就是守住粮食安全，就是守住国计民生问题。因此耕地占补平衡制度应运而生，耕地占补平衡制度顾名思义是指“占”与“补”的平衡，保证耕地资源占和补的无论是数量还是质量上的动态平衡，追求粮食生产力的供求平衡，以达到维护我国粮食生产安全的问题，守住我国的耕地红线。

2 耕地占补平衡制度存在的缺陷

2.1耕地占补平衡制度有关规定

早在2015年习近平总书记就对做好耕地保护工作做出过重要指示，总书记指出耕地占补平衡政策是对工业化及城镇化建设所占用的不断扩大的耕地的一种补救措施，是为国家法律和政策允许的，像保护大熊猫一样保护耕地，这同时与2018年的第28个全国土地日的口号之一相契合^[1]。正如习总书记所说的那样，要切实加强对耕地保护工作的监管。

耕地占补平衡制度衍生已久，事实上我国早在1997年便提出耕地占补平衡这一理念；之后在1999年1月1日起正式实行的《中华人民共和国土地管理法》中明确把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”编入法条，即从国家层面保护耕地，要求严格控制耕地转为非耕地的纲领，并使之确定为基本国策^[2]，该项制度作为保护我国耕地资源的核心法律制度；之后在2008年国土资源部办公厅再次重申了“坚持最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线^[3]”；而之后自政府提出生态文明建设目标的十八大以来，在2017年耕地占补平衡制度也开始逐步走向重视生态安全的趋势，演变为要求坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住耕地红线，促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局，即加强对耕地占补平衡制度的进一步规范与改进^[4]。通过上述法律法规及政策演变历程不难发现，实行耕地占补平衡制度的意义不仅在于切实保护耕地的数量和质量，以维持资源价值；同时也要强调维系耕地资源所在地的生态环境，即保护其生态价值。

2.2当今耕地占补平衡制度存在的缺陷

在阐述耕地占补制度的缺陷之前，我们首先要了解该制度制定的原则或者说是立法原意。根据2019年最新版《中华人民共和国土地管理法》^[1]关于耕地保护工作的明文规定，国家在原则上是严格限制耕地转为非耕地的，而转化为非耕地的法律遵循就是占用耕地补偿制度，进行非农业建设而占用耕地的话须经过批准，并且所占用的耕地须严格按照“占多少”与“垦多少”相一致的原则，由占用该耕地的单位“补充”与其“占用”耕地数量与质量相当的耕地。

通过前文对耕地占补平衡制度相关法律法规及政府工作报告政策的解读，无疑国家的耕地占补平衡制度在总体布局上是顺应时代发展的需要的，但值得一提的是耕地占补平衡制度多是表现为对政府工作报告的形式，即法律明文规定的仅是纲领及原则，耕地保护工作任务的实行多是由各级政府应对政府工作报告的纲领所制定的具体细则性的规定。那么正是由于对政策的解读结合各自行政区域内的耕地储备状况才产生各自耕地保护工作的不同缺陷。接下来从时间和空间维度上阐述该制度存在的主要不足。

2.2.1时间演变过程中出现的缺陷

耕地占补平衡制度实施至今在时间演变过程中的主要缺陷即为“占优补劣”现象严重。耕地占补平衡制度的制定初衷及立法目的都旨在保护我国的耕地资源，但随着经济的飞速发展及工业化、城镇化和农业现代化所引起的社会变迁，耕地占补平衡政策在具体实施过程中却出现了一个显著的异化，那就是“占优补劣”的现象。此处参照全国农用地的分等成果[5]，不同于耕地占补平衡制度本身所强调的“占优补优^[2]”的原则指标，“占优补劣”这种通过补充的耕地与占用的耕地前后包括土地复垦、土地开发等关于耕地质量严重不相匹配的现象尤为突出。

占优补劣现象通常表现为地方政府为缓解地方建设用地项目指标，与相关占用耕地单位联合片面追求耕地补充达到数量上的一致即可，而往往忽视了耕地资源的“隐性流失”问题，新补充开发的耕地生产力远低于之前所被占用的耕地。在现实中比较常见的是占用单位往往以废弃荒地、废弃砖瓦窑等耕地生产力及其低下的劣质耕地通过翻新复垦的手段，来换取能为单位企业谋取高额经济利益的优质耕地进行建设与开发，即通过土地复垦等方式所增补的耕地质量难以真正务实。

2.2.1空间调度过程中出现的缺陷

耕地资源作为基本的土地资源除了具备生产价值与社会效益价值外，还具备土地资源所具备的生态价值，但随着仅局限于省级区域乃至更低级行政区域的耕地资源不断占补的调度，有些区域内耕地的质量等级受到影响，不足以继续耕地占补工作的实施，甚至影响耕地生产力水平以及随之带来的生态环境恶化。

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