论文总字数：10349字

摘 要

进一步完善环境损害赔偿金的管理机制并明确赔偿金的归属主体，是我国环境公益诉讼制度中亟待解决的一个问题。明确环境公益诉讼损害利益的归属问题，对于是否能够建立切实可行的公益诉讼损害赔偿利益分配制度有重要意义，也是考量公益诉讼制度是否行之有效的重要标准。而建立一套切实有效的赔偿金管理制度，则关系到赔偿资金能否发挥其实质用处，维护环境公共利益。

关键词：环境公益诉讼，赔偿金归属；赔偿金管理

Research on the management system of environmental civil public interest litigation damages

Haobo Yang

(school of law, politics and public administration, Huaiyin Normal University, Huaian 223001)

Abstract: To further improve the management mechanism of environmental damage compensation and clarify the attribution of compensation is an urgent problem in China"s environmental public interest litigation system. It is of great significance to clarify the attribution of damage interests in environmental public interest litigation for the establishment of a feasible benefit distribution system for damage compensation in public interest litigation, and it is also an important standard to consider whether the public interest litigation system is effective. The establishment of a practical and effective compensation management system is related to whether the compensation funds can be used effectively and protect the public interests of the environment.

Keywords: environmental public interest litigation, ownership of compensation;Compensation management

引言

随着我国经济发展的突飞猛进，环境问题也日益凸显，我国环境司法制度面临着考验。目前中国公民权利意识的不断提升，对于环境保护的需求日益增长。在新环保法出台和民事诉讼法的修改之际，环境公益诉讼的主体资格得到了进一步的明确，案件数量也不断攀升。

在我国当前的司法实践中，环境公益诉讼依据不同的方向可分为三种，具体包括民事的环境公益诉讼，行政环境公益诉讼和刑事上的环境公益诉讼，本文研究的对象是与公众生活最为关系密切的民事环境公益诉讼。

本文探索当下环境公益诉讼制度存在的问题，结合实际案例思考在环境公益诉讼赔偿金的归属和赔偿金管理使用问题上的缺陷，同时考察我国地方与域外的模式创新与探索，力求对我国环境民事公益诉讼赔偿金管理制度的进一步完善。

环境民事公益诉讼赔偿金概述

民事环境公益诉讼损害赔偿金概念

环境民事公益诉讼损害赔偿金，从含义上理解，是环境损害赔偿责任以货币化的形式作为表现，在环境损害事实发生后，对环境损害负责任的一方，将环境修复费用以及预防所需要的费用，经过评估之后支付给受损一方，用于环境的治理。

现阶段，我国的司法实务中，主要采取损害方支付赔偿金作为环境损害赔偿的形式，除此以外，法律和司法解释均未对公益诉讼损害赔偿的审判机制作出其他修改。参考民事环境诉讼损害赔偿金的管理和使用问题的法律规定，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的第二十四条有相关规定：环境损害赔偿金应被用于受损害环境的预防，修复和研究，以及对于受到环境损害影响当事人的民事责任赔偿。《生态环境损害赔偿制度改革方案》也指出，对于环境损害赔偿金要规范其使用和管理的程序。

（二）环境公益诉讼损害赔偿金的特殊性

对于环境民事公益诉讼赔偿金的管理使用问题，存在着诸多亟待解决的理论和实践问题。提起环境公益诉讼，目的在于维护公共环境利益，其“公益”性质也决定赔偿金应用于维护生态环境稳定，修复环境损害。这就意味着环境损害赔偿金要明显区别于普通的民事公益诉讼。首先，区别体现在在环境损害赔偿金的归属问题上。通过研究，我们可以发现，环境公益诉讼不同于普通的侵权责任案件，在原告主体方面，并不要求原告与案件具有直接利害关系，因此将诉讼所得利益直接归于原告的做法不可行。提起环境公益诉讼，目的在于救济受害人，如果非受害人作为原告，将利益归属于原告，受害人的权益和应得利益便会受损。“公共利益”这一概念过于宽泛，无法精确的界定其权利义务主体，因而对于环境公益利益的归属也难以作出概念上的规定。因此，在赔偿金的归属问题上，无法将其简单的归于原告，而如何确定归属主体，现存的法律条文又无详实的规定，导致了赔偿金归属问题的特殊性。其次，在赔偿金的管理问题上，我国法律至今也没有明确的规定，地方政府与司法机关也采取了方法各异的管理模式，当前的情况不利于建立一个统一有效的赔偿金管理制度。由此可见赔偿金在管理问题上，也存在着特殊问题，亟需法律加以规制。

环境公益诉讼赔偿金管理制度现存问题

归属主体不明确

由于赔偿金归属问题的不明确，导致了赔偿金管理问题的混乱。通过整理近年来在环境诉讼领域的审判案例来看，多数情况下，都是对环境损害负责的一方，赔理生态修复赔偿金且数额及其高昂。通过案例来分析，如新《环保法》生效后首例环境民事公益诉讼案件——南平自然之友等诉谢某等四人破坏林地植被责任纠纷案件，最后根据评估方出具的建议，环境损害赔偿造成的直接经济损失和修复所需费用共244. 19万元。2014年的泰州环境污染案中，更是判决赔偿金数额高达1.6亿元。因为环境公益诉讼“公益”的特征，原告和检察机关都不可能从中牟取自身利益，由此可以迁出巨额赔偿金的归属主体问题。

在司法实践中对于环境损害赔偿金的归属问题处于上层法律无明确规定，下级各地法院做法不一的状态。笔者发现，对于赔偿金的归属主体，各地法院在最后的判决中都没有明确标明，故推测原因在于，法律与行政法规对赔偿金归属这一问题欠缺相关的规定，从而导致法院与社会机构在处理过程中难以找到标准，无法应对错综复杂的利益关系，最终，大多以法院或者政府出面主导来解决。

缺乏统一的管理使用模式

针对环境损害赔偿金的管理使用，法律无明确规定，地方做法各异。目前国内主要存在着划入政府财政专户，建立赔偿金管理基金会，进入法院执行账户，判决归属民事环保组织等方式，但皆存在着执行难度较大，专款未能专用，资金被挪作他用，导致赔偿金目不能实现的诸多问题。本文举例了以下几种管理模式进行详细分析。

1.划入环境公益财政专项资金

首先结合案例分析，2012年陕西省韩城市环保局，针对韩城白矾矿业有限责任公司违法向白矾河上游段排放污染物，导致其所在河段的环境受损严重，生态环境遭到破坏，依法提起了环境公益诉讼。经韩城市法院审理，判决韩城白矾公司赔偿环境损害赔偿金100.5万元，赔偿金的部分资金被划入韩城环境局专项账户。就财政专户而言，优点在于，可以将环境损害赔偿金区分国库，一定程度上避免混同，减少资金挪作他用的可能，但依然面临宽进严出的窘境。从政府层面上来看，政府的目标往往是多向性的，在保护环境的同时，也不能放弃对于经济增长的需求，在现实中，往往会因为经济发展而牺牲环境保护。职能部门获得了赔偿金的管理权，由于政府的高位性，可以最大化利用资金，但却又缺乏对于政府资金运行的有效监管，若出现贪污渎职等现象难以及时发现，从而损害环境恢复的进程。

2.归属于社会环保组织

在法院裁判，责任人依法缴纳赔偿金之后，对于社会公益组织的监管，资金运营状况的管理与查验，我国法律目前在这一领域又是几乎为空白。在赔偿金交由环保组织手之后，要保证资金的运用的落到实处，在尚未建立严格的社会监督体系的情况下难以实行。

3.进入法院执行款账户

实践中，有的地方法院会设立专门的执行账户来管理环境损害赔偿金。抚州的时军和黄任生二人，为了牟取暴利采用法律所禁止的焚烧的方法从废弃的电子元件中提出金属进行贩卖牟利，在案发之后，抚州市法院对二人的违法行为做出了判决，与上述两个案件在赔偿方面不同的是，由于被告人作为一般自然人，没有进行环境修复能力，因此环境修复的工作则是由法院进行制定专门的环境保护组织进行保护，其所需的8万元费用则由被告人承担，赔偿金也被划入了法院的执行账户。

这种模式也存在着问题：第一，如果判决明确，权利义务主体清楚，资金可以直接用于某个项目的修复，划拨清楚，那这种模式是可行的。但如果没有判决书或者判决书不清楚，在执行过程中便会困难重重。第二，根据《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定》第十条的有关规定，在执行款项到达法院执行账户的30日内，执行人员必须完成相关资金的配发与领取等工作。而生态修复的周期则相对较长，短则数月，长则数年，这种方式难以满足生态修复时间上的需求。第三，司法机构管理诉讼赔偿金，违反了我国《法院组织法》的相关规定，也不利于司法工作的开展和公益诉讼成果的维护。法院可以适当的对环境赔偿金的管理法人进行附带审查，但不应承担赔偿金的管理使用职责，且考虑到法院编制人员的不足以及司法人员对于环境修复问题的专业水平，此种办法通常心有余而力不足。

4.设立赔偿金管理基金

建立基金有严格的审批程序，而当前形势下，政府部门又不愿放弃对这方面资金的管控。因此，建立生态修复基金的实际操作困难重重。以贵州建立损害赔偿基金的初步探索为例，2016年，贵州省政府出台了《贵州省环境损害赔偿制度改革方案》，尝试建立有效的损害赔偿金基金管理制度，但自方案出台后两年时间也未能建立行之有效的制度。由此可以看出，在建立环境损害赔偿资金基金管理问题上，虽然政府层面有意向建立，但涉及到的实际问题难以解决，想要建立符合当前实际的赔偿金基金管理制度的目标无法轻易实现。

（三）缺少有效的监督机制

我国现行法律，对于环境公益诉讼损害赔偿金在使用过程中的监督机制仍然缺乏相关规定。无论是政府执行或者是环境公益组织管理赔偿金，在缺乏完整管理机制的情况下，都无法从根本上杜绝贪污腐败现象的出现。

在赔偿金的使用监督问题上，我国地方政府也进行过诸多的探索与模式创新。

为了解决环境损害赔偿金的监督问题，明确赔偿金在管理，使用过程中的操作标准，江苏省无锡市出台了《无锡市环保公益金管理暂行办法》。办法规定，环境公益诉讼赔偿金由市中院向损害方收取后，交由政府的专项账户保管。^[1]对于此项资金的管理，由中级法院向市财政局申请，财政局审核相关材料及事实之后再报市政府审批，层层把关，并建立的监督，举报与奖惩机制。

云南省昆明市于2010年通过了《昆明市环境公益诉讼专项资金管理暂行办法》^[2]，对于赔偿金的来源，归属以及如何管理使用都作出了明确规定。该项资金主要来源于在环境公益诉讼中的损害方支付的用于环境修复的赔偿金以及预防费用，还包括相关的诉讼费用。由环境保护局设立专门账户进行管理，资金的使用须由人民法院的相关法律文书作为依据，并交由环境保护局审核。

上述模式，主要是从法院与政府两方面进行合作，相互制约，积极探索赔偿金使用和管理的新模式，虽然对赔偿金的规范使用有一定积极作用，但仍存在其局限性，比如太过强调政府职能部门的作用，行政干预太过严重，从而忽略的社会公益机构的参与和社会公众的监督，缺少社会公共与社会舆论的参与，不仅不利于社会公益的保护，架空在社会公众之上的监督体系也难以切实有效的执行。

综上所述，在对于环境公益诉讼损害赔偿金的管理使用和监督等方面，从政府部门到社会机构，再到司法职能部门，仍欠缺有效的方法与切实可行的法律规范。

四、环境公益诉讼损害赔偿金管理制度的域外经验借鉴

环境问题是世界性的，在西方国家早期的工业化进程中，环境污染问题也是屡见不鲜，如上世纪，发生在美国的“洛杉矶光污染事件”，英国的“伦敦毒雾事件”以及日本发生的“四日气喘病事件”、“水俣病事件” 等等，而由此引发的环境公益诉讼，相较于我国，西方发达国家经历了几十年环境公益诉讼立法，在模式探索与制度创新上，也有更多值得借鉴的地方。本文以美国的环境诉讼赔偿金管理制度为例进行分析。

（一）设立专项基金

从美国环境公益诉讼制度的利益归属问题的实践来看，在环境损害问题发生之后，为了能够及时采取保护及修复措施，联邦机构或者州政府机构向法院起诉要求责任方承担政府或者相关机构为了修复环境而需要支出的必要费用，并通过设立环境损害赔偿金管理基金的方式对环境损害赔偿金的使用进行管理。^[3] 首先由联邦政府或是州政府向损害环境的责任方索取环境损害赔偿金来存放于政府的基金专户，但是并不由政府完全管理，如果政府机关不作为，社会机构团体便可向联邦法院起诉，请求法院发布禁令并追究罚金，并且追究相关责任人。同时，罚金不归原告而是上缴国库。2010年，南加勒比海岸因为原油泄漏而导致了大规模的原油污染。针对此次事件，政府与英国石油公司共同设立上百亿美金的环境修复管理基金。通过设立基金会，一为生态环境的修复，二来可以解决由环境污染问题引发的私益诉讼赔偿和社会赔偿。

（二）广泛严密的公众依法参与制度和民众诉讼制度

美国法律规定，公民对环境问题的讨论与监督的权利，对于赔偿金的归属和使用有提起民众诉讼的权利。这样就在一定程度上有助于监督政府部门对于环境资金的使用，使其只能用于环境修复与治理，不能挪作他用。这些措施中比较具有代表意义的是为土地污染防止而建立的“国家优先名录(National Priority List,NPL)”,需要生活在污染土地上或居住在其周围的民众向政府有关部进行检举与报告。^[4]以此来刺激民众对于环境公益诉讼的监督力度。

（三）公共资金信息公开制度

依据美国的《情报自由法》、《紧急计划和社团知情法》、《国家环境政策法》等法律的规定,国家在环境损害问题的处理上首先应保证相关社会公民的知情权。依据此法案，在赔偿金资金进入政府的管理账户后，有义务向社会公民及团体，公开资金的来源和用途。虽然不能保证根除腐败贪污现象，但将信息至于严格公开的环境之下，极大的有利于专项基金的用到实处。

由此可见，在环境公益诉讼赔偿利金管理方面，从索取，管理，使用，赔偿等逐个环节，美国都设立的相关的法律法规。类似于设立污染治理基金，政府专项账户代为执行索赔等，建立有效的社会监督机制，都有值得我们学习借鉴的地方。

五、对于完善环境公益诉讼赔偿金管理制度的建议

上文总结了我们国家在环境公益诉讼损害赔偿金的归属和执行中出现的一些问题，也探讨和借鉴了地方和域外的一些创新治理模式，接下来本文探讨环境公益诉讼中，对于完善损害赔偿金管理制度问题的一些解决办法和建议。

（一）明确赔偿金归属主体

目前的理论界，对于环境损害赔偿金的归属问题尚无明确的定论。学界目前的几种主要观点，如蔡守秋教授认为，在环境民事公益诉讼中法庭判决被告赔偿因对环境损害而带来的损失后，所得的赔偿金一般不能归属于原告，而是应该交给社会公共组织或公共环境基金用于防治环境的污染和破坏。^[5]吕忠梅教授认为：“环境公益诉讼得来的赔偿金，在资金性质上应当属于国家财产。主张从国家层面构建一个环境损害修复基金，由此基金统一管理环境公益诉讼所形成的诉讼利益，并通过制定基金内部严格的管理制度，明确运作程序。”^[6]

针对诸多的观点，笔者认为：首先，环境公益诉讼赔偿金不应划归于国家财产范围。我国传统民法学认为，国家所有权就是全民所有制在法律上的具体体现。^[7]环境损害赔偿金不同于国家财产，体现在以下方面：一，赔偿金的目的在于维护公共环境利益，公共环境利益是由不特定社会公众所享有的权益，不特定社会公众与“全体人民”并不能画上等号，而是全体人民的范围远超不特定公共主体。第二，是法律规定上的缺失，目前，我国也并无相关法律明确规定环境修复费应纳入国库，所以，将环境修复费直接看做国家财产缺少法律层面上的支持。

其次，对于环境赔偿金，社会公共组织或者基金管理组织只不过是拥有管理与代管的权利，而并不享有对于赔偿金的所有权。

尽管存在这些各异观点，但笔者认为环境损害赔偿金归属主体，理应为不特定社会的公众。环境损害的客体，是特定社会公众所享有的公共环境权益。损害赔偿金的目的，在于修复环境，维护社会公共利益，鉴于环境损害侵害是社会公众的法益，因此，社会公众应被视为环境损害赔偿金的应然归属主体。^[8]环境公共利益的涵盖范围及其宽泛，包括了环境，政治，经济，文化等多方面，多层次，与生活在其中的每个公民的生活都息息相关。公益诉讼的目的在于修复受损环境，保持生态文明的可持续，这并非特定多数人或者特定机构所享有的利益。

环境公益诉讼损害赔偿利益应归属于不特定的社会公众，它既不归国库，也不应划入地方政府财政，这笔赔偿金并非税收性质，自然也不应以其他方式转化成公共财政收入，理应建立专门的环境公益诉讼管理基金，并受社会监督。虽然将损害赔偿分给社会受损害的个体不可能，但也并不能否认社会公众对于赔偿金的监督管理的权益。因此，在环境公益诉讼损害赔偿金归属制度中，不特定的社会公众，应当作为受偿主体和利益的获得者。

（二）建立赔偿金基金管理制度

我国目前急需建立统一的环境损害专项赔偿金的基金管理制度，从赔偿金的归属主体，管理方式，监督实行等多个方面完善损害赔偿金的使用制度。

基金会具有非营利性，独立性和社会性等特点。环境损害问题牵扯范围广泛，持续时间长久，涉及群体庞大，仅仅依靠现有的环境公益诉讼制度远远满足不了庞大的环境诉讼问题。国外已经有设立环境赔偿金基金制度的成功经验，我国也应该结合国情，建立符合我国当前形势的环境赔偿金基金管理制度。基金会相较政府行政部门有着更为灵活的组织架构，更专业的环境研究人员和资金运营效率。更为重要的是，公开透明的操作流程，可以最大程度的避免贪污与腐败，避免行政干预带来的负面影响。

同时要建立损害赔偿金基金会的监督管理制度。虽然基金管理制度有着诸多优点，但是我国现有的基金会都存在着不公开不透明等问题，要针对弊端进行制度的改革。可以仿照我国目前的公司治理模式，对基金管理机构人员的选拔与任职作出相应的删选和限制。增加专业知识人员，加强对管理人员的职业技能培训，并针对资金的运用、项目的运作建立一系列评估、问责制度。^[9]

（三）加强对损害赔偿金使用的监督

除了要加强对于基金会的内部监督管理之外，对于赔偿金的流向，使用与管理，也应建立一套完整的社会监督措施，明确赔偿金的监督主体。我建议可以通过检察院，法院，媒体，社会公众等多方位的力量，来监督和保障赔偿金资金目的的实现。

可以充分利用检察院与法院对于公共利益的维护作用，将监督权赋予检方和法院，以保障判决的有效执行，或者是基金组织和社会环保组织能够专款专用，按照合理的标准和方式管理赔偿金。

（四）积极鼓励公众参与赔偿金管理

公众参与制度在当今的社会形势下是必不可少的，人民的积极参与不仅会对相关的环境保护行为起到一个监督的作用，从另一个方面来说业更加有利于唤醒公民积极进行环境保护的自我意识，同时为了更好的保护环境，也应该专门为要求参与的人民开辟方便快捷的参与渠道。^[10]社会公众作为环境公益诉讼损害赔偿金的归属主体，自然有权利，也有公民义务，参与到赔偿金的管理与监督过程中来。在当今法治中国的一个大环境下，环境保护公益诉讼制度对于人民参与其中的相关规定只会随着时间发展的越来越完善，人民积极加入到环境公共事务管理中来是一种必然的趋势。公众参与，有利于反映不同群体的权益，强化公民的民主权利和监督权。也可以保障社会公众作为损害赔偿金的受益群体，可以得到应有的利益。

（五）规范职能部门在赔偿金管理中的职责

政府职能部门凭借着公共事务管理职能，往往能在公益诉讼中获取更多的资源并加以最大化利用，但公益诉讼的主体，仍应是与其息息相关的社会公众。政府作为公共事务的管理者，在缺乏有效的社会监督的情况下，容易造成专项基金与地方财政之间的混同，从而滋生腐败。所以，政府的专项部门不应管理的太宽泛，将权力下放到社会公益组织，与社会公共共同构建环境民事公益诉讼损害的赔偿金管理制度和监督体系。

结语

综上所述，环境民事公益诉讼损害赔偿金的归属，管理与监督问题，是环境诉讼制度中的重要构成部分，但由于我国法律在这方面起步较晚，至今仍未形成体系健全的处理机制。尤其是对于赔偿金管理使用，以及政府和司法机关在其中应起到怎么的作用，如今仍在不断的摸索之中。本文希望能对此问题的解决起到一定帮助作用，也希望环境公益诉讼赔偿金管理的相关问题能引起大家重视，谢谢。

参考文献

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