我国社会组织参与危机治理的现实分析

论文总字数：9078字

摘 要

最近几年来，各类公共危机事件在我国发生的频率呈不断上升趋势。有效的治理公共危机，需将社会组织逐步纳入到危机治理中来。社会组织可以凭借其独特的优势，弥补政府能力的不足。但当前社会组织在参与治理的过程中还存在着如各种制度不完善，行为被动，治理能力不足，公众信服度低等方面的问题。需从政府政策立法等工作、社会组织自身制度完善人才引进等方面建设和公众危机教育这三方面来改善克服缺陷以发挥其积极地作用，顺利解决公共危机。

关键词：公共危机治理；社会组织参与；困境与措施

Analysis of the reality of China"s social organizations to participate in public crisis management

Jiang Yi

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300)

Abstract: Recently, the occurrence frequency of all kind public crisis in China is on the increase. To govern the public crisis effectively, social organizations need to be integrated into the crisis in governance progressively. Social organizations can rely on its unique strengths, compensate for the lack of government capacity. But the current social organizations involved in the process of governance, there are still many problems and difficulties to overcome, such as many imperfect systems, passive behavior, insufficient govern ability, unable to get the public convincing etc. In order to play its positive role in resolving the public crisis smoothly, we should overcome these defects from the legislative work of government, the perfection and the talent introduction of social organization and the crisis education of public.

Keywords: Public crisis governance; Social organizations’ participation; Predicament and Measures

近阶段，我们的社会正处于转型的关键时期，科技教育发展迅速，但存在着各式各样的不稳定因素，且这些因素已经引起了一系列的社会矛盾和冲突。例如：人与自然关系的失调；一些传统的传染性疾病未得到有效地防治；经济体制转轨和社会转型带来的社会运行体系的失范和价值抵牾利益矛盾；全球化带来的不同国家、不同民族、不同宗教之间的矛盾和冲突；转型时期我国反恐形势的变化；甚至于公民个人层面的原因等等，这些因素都直接间接地促使了我国最近几年公共危机事件的一再发生。并且公共危机也呈现出频次增长，范围扩大，暴力性增强，波动方式多元化，国际化的程度提高的发展趋势，不单单造成了人员的伤亡，国民经济的损失，而且对社会心理造成了一定的影响。公共危机这一严峻的挑战将在未来的一段时期内，持续考验着我们的国家。对于公共危机的治理，我们必须建立起一个以政府为主导，社会各界力量为辅助的公共危机管理体系，针对各个阶段的危机采取各种措施来预防和化解危机，尽可能的降低危机所带来的物质和精神损失，恢复社会运行的正常秩序。

一、社会组织参与公共危机治理的必要性

社会组织，在我国又被称为民间组织，它是指“由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，包括社会团体、基金会、民办非企业单位”。公益性、民间性、非营利性、志愿性、自治性是社会组织的基本特点,这与公共危机的社会性和公共性的基础特征不谋而合。^[1]在转型这一特殊的时期，中国所经历的这些数不胜数的公共危机事件造成了严重的损失，搅乱了社会的正常运转秩序，迫切需要治理。社会组织参与的必要性由政府和社会组织两方面决定的。

（一）政府在公共危机治理过程中的局限性

1.政府的危机意识不强

在有些重大公共危机引起全国轰动之前，其实已经暴露出一些苗头，部分受害者向相关政府部门机关提述投诉，只是相关部门因其人数少，影响小而没有给与足够的重视，未向上级政府部门报告情况，有甚者掩盖事实真相，淡化事件的影响，如三鹿奶粉事件。所以利用社会相关舆论引起国家机关的重视，能够在一定程度上避免了危机的进一步恶化。

2.政府危机处治能力有限

当危机爆发时，政府，作为一个国家公共行政权力和实际的行为体的符号与载体，应该在危机处理，宏观调控中发挥主要作用，一系列的协调和资助相关部门。但由于公共危机的发生具有高度的不确定性（包括时间、地点、对象、原因、后果、影响因素）；高度的危险性；高度的紧迫性；独特性和种类的多样性；以及信息传递过程中的信息不全，不准确和信息传递不及时的特点，还有政府自身的公共资源包括可分配的人力物力是有限性，政府的相关部门不能在第一时间或者说是最佳的救援时间有效地采取最佳的应对措施。仅依靠政府单方面的力量，必将耗费很大的成本。并且政府还不能避免出现“市场失灵”的状况，因此社会力量的参与是相当有必要的。

（二）社会组织在公共危机治理中的积极作用

社会组织是组织公民行使民主权利，参与公共事务，公共福利事业的管理，监督政府工作的重要途径。公民通过社会组织的参与切实的表达自身的利益诉求，维护了自身的利益。在公共危机的治理中，以政府为主导、社会各界力量的参与，不仅体现了民主的需求而且提高了整个社会应对危机的能力，减少公共危机的损害。社会组织不断的成长和壮大，在重大的公共危机事件如群体性事件和公共安全事件中发挥了重要作用，社会组织的影响贯串于危机事件的每一阶段。

1.公共危机爆发前社会组织的预警作用

相比于公共危机爆发后的补救，越早发现危机的苗头并将其扼杀，更能降低其破坏力且能避免社会资源的浪费。社会组织是由组织中一个个成员组成的，各个成员遍布于社会的各个职业各个阶层，能够较为广泛的接触社会，通过人际关系的重叠能够将自己身边的公共危机信息传达给组织。各个组织也有各个组织的关注焦点，拥有较为专业的处理方案，向政府部门提出其建议帮助政府采取积极措施。类似于污染和传染疾病等类型的公共危机，社会组织更能发挥其预警作用，避免灾情的扩散。又如某些群体性突发事件，可以通过相关的组织人员来协调沟通采取理智的办法就能避免闹剧的发生。

2.公共危机爆发时社会组织的援助补救功能

公共危机的爆发是突然的、不确定的、急需处理的。相对于政府部门处理的复杂程序，反应速度缓慢，形式单一，社会组织没有那么冗杂的程序，显得更为灵活，运作的成本也低。多样化的社会组织形态和种类能够为社会提供多样化的服务，快速的整合社会资源并可以通过更接近受害者的组织来及时的送达。社会组织凭借其民间性和公益性的特征，在筹集物资，志愿服务，宣传等方面起着重要的作用。社会组织分布面广，能够通过宣传来引起社会对公共危机的关注，动员其成员的社会关系来发起更为广泛的包括企业和个人更加主动的社会捐款和物资；同时也能引起国外的相关组织的关注来筹集更多的资金，有效地弥补了政府资金不足和人力不足的缺陷。我国最近发生的四川雅安地震已接受来自社会各界捐助总额约1058181200元加材料。通过呼吁、游说的方式动员更多民众提供志愿服务并能有组织的参与到公共危机的治理中去，避免因盲目而造成救援混乱和不必要的损失。

3.在公共危机的善后中社会组织的积极作用

在公共危机第一阶段的救援过后，即确保受灾人民的生命安全，控制住公共危机后，便进入了公共危机的修复阶段。这一阶段，社会组织主要是辅助政府进行危机后的恢复与重建工作。这一阶段也是社会组织参与最广泛、深入，优势最突出的阶段，主要体现在三个领域：第一，细致专业领域，包括心理救助、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、文化恢复、志愿者和社会工作发展等方面，是社会组织发挥重要作用的领域；第二，自治参与领域，通过公民参与、志愿者组织,社会组织往往可以保持社会资源的持续动员,并形成自我组织、互助服务的社区发展模式；第三，公共倡导领域，为今后类似灾害的防治做出努力。^[2]与此同时，有许多社会组织由于某些公共危机事件的发生才促成组织的成立，专门服务于公共危机。所以将政府全权管理公共危机逐步转变为政府部门与社会组织相互协助共同治理公共危机是发展的必然趋势。

二、现阶段我国社会组织参与公共危机治理的现状和问题

随着我国政府职能重心的下移和社会格局的改变逐步形成 “小政府，大社会”的模式。社会组织拓展公共领域，在公共事务的处理中所占的地位也逐步上升。

进入新世纪以来，我国社会组织得到了蓬勃发展，已经成为初具规模的社会和经济力量，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，吸纳社会各类人员就业599.3万人，形成固定资产1885亿元。从捐赠总额来看，从2006年的127亿元到2011年的845亿元，6年间我国年均捐赠收入超过668亿元，平均年增长率达62.71％。^[3]社会组织的发展领域广阔，具体包括：教育，社会服务，卫生，农业和农村经济，科学技术，文化，商业服务和研究组织，生态环境，体育，法律，宗教，国际网络等不同的领域。社会组织不仅数量增多了，形式变得更为丰富，种类越加齐全，覆盖于社会的层次和领域也不断地在拓宽。这些状况都表明我国公民的社会参与意识不断增强，越来越多的公民能够通过融入到社会组织中，满足其的社会需求和实现社会价值。社会组织在激励本国社会的改进，经济的发展及公民个人的价值实现起到了积极地作用。^[4]尽管社会组织在理论上拥有卓越的功效，但是在实际参与公共危机治理中又存在着各种各样的问题，主要的不足如下：

（一）社会组织参与公共危机治理的法制制度不健全

1.社会组织自身的法律体系不健全

相关法律主要包括《社会团体登记管理条例》、《基金管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记暂行办法》、《取缔非法民间组织暂行办法》等，但是立法的层次不高、数量少、可行性较低。可以看出这些法律都侧重于社会组织的登记方面，缺少对已注册的社会组织的管理。我国社会组织的准入门槛较高，有许多不满足要求的组织无法登记没有合法的身份而非法存在。已登记的由于缺少管理而存在非法行为。

2.社会组织在参与过程中的法律保障不足

《突发事件应对法》是我国制定的第一部应对各类突发事件的综合性基本法，此法自2007年11月1日起正式实行到如今已实施了近六年时间，发挥了重要的作用的同时也显露出一些问题。由于实施制度不健全及缺乏相应的支撑条件，在实施应急预案时存在合法性的问题，各个主体之间权利义务不全面存在各方面矛盾。还有其他一系列危机治理规则的文件，在公共危机管理有关社会组织方面缺乏明确的相关条例。总体上我国制定和修改的关于公共危机突发事件的法律、条例、规范等都还处于初级阶段，政府未能重视社会组织、企业和公众参与的重要意义，导致社会组织的参与往往不能达到预期效果。

（二）我国的社会组织长期处于被动地位

1.社会组织内部积极性不足

中华文明五千年，封建社会就持续了两千多年，长期的官僚制和专权统治对现在人们对政府的看法还是存在很大影响的，并且许多官员也还有着官僚主义思想对公民的意见选择忽视。公众顺从于官方的意愿，认为治理公共危机是政府部门的职责，在公共危机发生时选择无作为。所以在社会组织成员积极性较低，主动性不足。

2.社会组织外部自主性不足

中国的社会组织带有较为浓重的官方色彩，特别是较为大型的社会组织。这些社会组织与政府的关系主要有三种形式：社会组织是政府的派出机构，帮助政府办理相应的业务，服从政府的安排；社会组织隶属于政府，是政府的下级机构，接受政府的领导和指挥，成为政府的附属物；政府是社会组织的主管单位，受制于政府组织之下。^[5]政府对于社会组织仍采用大包大揽的方法，统一指挥干涉内务，但却缺少沟通。我国的大部分社会组织凡事都要请示政府部门的批准，处于被动地位。

（三）社会组织参与公共危机治理的能力不足

1.人才缺乏

大部分的专业人才在就业中往往会选择政府或企业，专门从事社会工作的高资历人才更少。社会组织中的专职人员缺乏专业的技能和知识且专职人员老龄情况化较为严重。

2.资金不足

社会组织经费不足是最普遍的问题。例如,在有关方面组织的调查中,被调查的行业协会中有5313%,学术性社团中有5111%,民办非企业单位中有3713%,基金会中有4015%存在资金短缺问题。^[6]还有很多社会组织未通过注册，没有获得法律认可的地位，资源就更加的匮乏。社会组织的资金不足就影响到组织的正常运作，在公共危机治理中表现出有心无力的状态。

3.经验不足

现阶段我国的社会组织虽然发展迅速，但是大部分组织还未成立多久，各个组织的能力仍然很薄弱，且缺乏社会各组织之间的交流沟通，缺乏经验，影响力较小，没有能力大幅度动员起社会的各方面有利资源。

4.整体性不足

中国社会组织参与危机管理中经常出现意外，行为盲目和充满随意性，没有明确的目标和行动策略。看到别的组织做什么就做什么，而没有考虑到组织自身的专业和优势所在，造成了资源的浪费。

（四）社会组织参与公共危机治理的公信力不足

政府对社会组织的准入有着严格的要求，但是这些组织一旦进入了反而没有之前的约束，政府对社会组织的监管还存在着不足。许多社会组织受到金钱和利益的诱惑而违背原则，丢弃了非营利和志愿的精神。二零一一年六月轰动全国的“郭美美事件”引起了民众对红十字会的严重的信任危机，民众极其怀疑捐款物资的具体去向，导致捐献数额大幅度下，虽然红十字会极力撇清与郭美美的关联，屡次澄清，但是都没有减轻公众对其的质疑。长久以来，我国的慈善组织都存在着公开程度低的问题，善款流向不透明的问题。郭美美炫富事件只是一个引火线，更能透漏出我国社会组织公信力不足的问题。

上述问题不仅不利于社会组织自身的持续发展，而且也不利于社会组织在协助政府共同治理公共危机时社会组织的优势作用的发挥。

三、促进我国社会组织参与公共危机治理的措施

尽管社会组织在公共危机治理的参与中有独特的优势和重要的价值，然而由于各种问题和困境，要实现这一价值尚有一段距离。要保证在公共危机发生时，发挥出社会组织的功能，我们可以从政府、社会组织和公众方面完善。

（一）改进政府方面的工作：

1.健全和完善涉及社会组织的相应法律法规

依法对社会组织进行规范、监督和管理,加紧制定与完善《社会团体管理法》、《结社法》、《行业协会法》、《基金会法》、《民办事业单位管理法》等一系列法规,进一步整合《戒严法》、《防震减灾法》、《消防法》和《防洪法》等相关法律、法规,将公共危机管理法制化、制度化和常态化。^[7]具体要求主要包括以下四个方面：

首先，在规范社会组织的方面。要明确社会组织的社会法律地位，规定社会组织的主体，权限，规范运作程序。同时降低社会组织准入的门槛，壮大社会组织，并提高社会组织的合法性。

其次，在社会组织与政府关系方面。要明确政府部门与社会组织的职责范围，避免业务的重复，减少政府对于社会组织内部的干预，增加政府对社会公共组织的监督。

再次，在社会组织参与公共危机治理中的方面。要明确社会组织在我国公共危机治理的权利，义务和具体实施的管理方法和管理模式，规范社会组织参与公共危机的行动权限，依靠法律的力量真正地保障那些参与到公共危机治理过程中的社会组织的合法权益，增加社会组织的积极性。

最后，在维护组织和公民权益方面。要完善原有法律体系的实施制度，坚实相应的支撑条件，避免在实施应急预案的时候侵犯公民的权益。同时也要对在救治过程中受到伤害的志愿者或组织进行补偿，以提高社会参与的积极性。

2.鼓励和支持社会组织的发展

政府要支持社会组织的发展，应当变全能政府为有限政府，下放政府职能，减少对社会组织的压制，增加社会组织的平等和自主性。鼓励社会组织的建立和发展，特别是专业性较强的社会组织，拓宽社会组织吸纳资金的合法渠道，倡导社会对其的投资，增加对社会组织的资助，降低社会组织的税率保证其活动资金。创造一个良好的氛围，为参与公共危机治理的社会组织发挥其优势功用打下基础。并建立监督机制，政府部门与社会组织相互监督，以避免出现政府失灵和志愿失灵的情况。

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