城市社区治理模式创新研究——以淮安兴隆社区创新为个案

论文总字数：11462字

摘 要

：随着社会的变迁，政治经济体制的改革，社区也演变也愈加明显，于此相对应的社区管理也日益成为整个社会普遍关注的话题。在体制改革创新中，社区管理主体多元化，并不断加强社区的自治性的“社区制”管理模式无疑脱颖而出，从管理理念上来说，面向全体居民，以居民为主，以人为本，变管理为服务；从管理形式上来说，从强调行政控制到强调居民参与；从管理目标来说，改变政府管理的唯一主体地位，加强政府与社区的合作，达至善治。

关键词：社区治理模式创新 社区制 居民自治 以人为本

Research on innovation in the pattern of Urban community

——taking Huaian Xinglong community innovation as a case

Zhang Hui-ning

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract:With the change of the society and the reforms of political, the community evolution is also becoing more and more important. In the system of reform and innovation, diversification of community management, and constantly strengthen community autonomy "community system" management mode will surely stand out. Incording to the management idea, it is the most important for the residents to service themselves; Incording to the management goal, the only main body status is to change government management to strengthen cooperation between the government and the community for being to good governance and harmonious society.

Key Words：community governance model innovation； community system；Residents of autonomy； care for people

社区（Community）一词最早是由德国社会学家滕尼斯（Ferdinand Tonnies,1855-1936年）提出，社区表示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体^【1】。按照中华辞海的解释，社区是指以一定地域为基础的社会群体，它的构成要素主要包括：具有一定的地域，拥有一定的人群，有一定的组织形式和共同的价值观、行为规范及相应的管理机构以及有满足社区成员的物质和精神需求的各种生活服务设施。柏拉图曾指出国家是大写的人。那么社区则是大写的家庭。另外社区是社会的基本单元，也是社会的细胞，更是城市基层治理的基本单元，随着社会的变迁，政治经济体制的改革，社区也演变也愈加明显，于此相对应的社区管理也日益成为整个社会普遍关注的话题。

一、早期我国城市社区治理模式

1. 单位制

在改革开放以前，由于我国的经济体制主要是高度集中的计划经济体制，在这种经济模式下诞生的“单位制”社区治理模式则具有明显的特征，那就是“行政化”、“单一性”。所谓的单位制是指国家是单位资源唯一或主要的供给者，所有单位都由国家设置和控制，其功能、活动范围、管理权限均由国家直接决定和规范，所需的组织资源也由国家统一调配^【2】。 这种模式中，主要是政府在起主导性和决定性的作用，而社区同政府的关系也主要是服从与被服从的关系，并且他们之间的地位也是不平等的，政府与社区是一种领导与被领导的关系，单一性非常明显，主要是一种自上而下的体制，社区自治组织完全听从于政府的派生组织街道办事处的安排，没有其自主性和主体性地位地下，完全体现不出“自治”的性质，导致社区无法享有应有的权力，同时也无法承担相应的义务，出现了一种只要完成上级布置的任务就可以，并不主动为社区服务，一种“不负责”的局面。

（二）街区制

在改革开放以后，随着经济体制的松动，我国逐渐建立了具有中国特色的社会主义市场经济体制。我国城市改革也掀起了一股浪潮，而随着城市改革的进一步深入，城市中的一些社会问题尤其是管理体制问题日益凸显了出来。在这种情况下，中央将城市社区建设提上议事日程，江泽民总书记也与1996年指出，“要大力加强城市社区建设，充分发挥街道办事处，居委会的作用”。在这之后，社区建设作为民政部门的一项工作被纳入议事日程。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，进一步推动了社区才全国的发展^【3】。现在政府已经将社区治理上升到“改革、发展和稳定的高度”，即适应城市企业体制改革和社会管理体制改革的需要保证社会稳定，促进城市社会发展。因此我国的社区治理模式也出现了一些新的生机，由原来的单位制逐渐转向了有街道办事处与社区居委会共同参与的管理体制——街居制，这种治理模式中，政府职能进行了一定的转变，工作重心有所下移，社区居委会也起到了一定的参与主体的作用，形成了一种政府推动与社区自治相互结合的治理模式。居委会作为基层群众自治组织，所承担的角色应当是社区居民自我教育，自我管理，自我服务和自我约束为导向的，然而在实际情况下，居委会的角色却出现了一定的偏差，作为沟通政府与社区居民的桥梁的中介——居委会，由于其人员的配置，资金的拨付，全都是来自与政府，这就使得居委会的自治性大大减弱，不得不依附于政府的派生机构街道办事处，变成上级政府的腿，居委会的这种过度行政性，使其拉远了与社区居民的距离，而不能起到全心全意为社区居民服务的宗旨，进而也削弱了社区居民参与社区管理的热情和信任。

社区居民委员会作为一种基层群众自治组织，“它集自治管理，行政管理，社会服务，经营管理于一身，实际上变成了一个职能繁多，功能混杂的全能型组织”^【4】。由于我国是一种典型的自上而下的行政体制，上级做决定，然后下达给下级去执行办理，上级对下级控制，下级对上级负责，是一种层层负责的集权式结构。在这种行政模式下，居委会作为最基层的组织机构，不仅要做好自己的本职工作，而且还承担着上级的种种任务，命令与要求，承担着繁重的担子，这样的居委会就会像无头的苍蝇一样到处乱撞，而把握不了本质的方向，最终导致拖拉社区建设的速度与效率！另外，社区居民委员会的工作人员，并非是通过社区居民直接选举而来的，多是上级组织直接调选任命过来或是一些街道办事处退休离职老干部，一方面，这些工作人员并非是本社区的社会成员，对本社区的业务发展情况，居民的生活特点，本社区的文化特色等，并不能融会贯通的进行良性把握；另一方面，这些工作人员是直接派生于街道办事处的，自然也就将街道办事处的利益要求等放在首位，而不能从根本上为社区居民所服务，不能第一反映本社区的利益和要求。因此就会出现一些社区居民与居委会工作人员间的矛盾，服务不到位，管理不健全等问题，从而就会出现这样一种情况：社区居民与居委会有隔阂和距离感，而不是有事找居委会等。

街道办事处作为政府的行政机构，虽然在城市改革和社区建设中发挥了重要的导向作用，但由于其对自身定位不当，对于自身的服务职能和行政管理职能没有明确的定位，以及缺乏有效的监督机制，最终导致出现“越位”，“缺位”，“错位”的现象，就其根本原因则在于，政府在社区建设中角色定位不当，以老大自居的帽子仍然没有摘除，行政性色彩依然浓厚，从而使社区居委会的主体地位不明显，不能有效的促进社区建设的发展，因此促进政府职能转变势在必行！二、当前我国城市社区治理模式现状

随着社会经济的发展，具有中国特色的社会主义市场经济体制也在逐渐趋于完善，而之前的社区治理模式街居制也面临着职能超载、职权有限和角色尴尬的难题，街居制改革的必要性日益凸现。由前两种社区治理模式“单位制”，“街区制”的弊端和问题我们可以看出，社区管理体制的缺陷主要表现在以下几个方面：

1．社区的主体地位不突出，自治组织责权不一致

由于社区居委会实质上充当的是街道办事处的“腿”，而不是社区的“头”，自治性不突出，对街道办事处的依附性较强。并不能有效的参与到社区管理中来。另外由于居委会只是基层群众自治组织，在法律上不具备法人资格，而且又是街道办事处的“派出机构”，承担的上级机构下达的繁重任务，从而出现了“上面千条线，下面一根针”的局面，从而导致社区自治组织权责不一，居委会责任严重超标的现象。

2．社区居民参与的积极性不高

一方面由于随着社区体制的转变，原来“单位制”逐渐瓦解，对单位的依附性较强的单位人逐渐向独立的社区人进行转化，同时，社区的组成人员也不再是原来的同事关系，一批大量的社会外来人员也开始入住社区，这样整个社区便成了一个由各个层次，各个职业的人员而组成的新型社区网状关系。这一现象虽然丰富了社区的组成要素，扩大了社区的规模，但同时由于大家来自各自不同的工作岗位，来自不同的地方，社区居民之间的陌生感逐渐增强，社区居民之间联络较少，也可以说，除非在紧要关头，大家各自无不往来，将社区变成了一种陌生的“小世界”；另一方面，社区居民委员会作为一种基层群众自治组织，“它集自治管理，行政管理，社会服务，经营管理于一身，实际上变成了一个职能繁多，功能混杂的全能型组织” ^[5]。然而，由于我国是一种典型的自上而下的行政体制，致使居委会仍然带有一定的“行政性”，同社区居民的联系也不密切。又加上由于工作琐碎，任务繁重，没有精力组织一些加强居民积极参与的各类活动，从而导致整个社区的凝聚力较弱，社区居民也逐渐养成了一种“事不关己高高挂起”的心理状态。

3. 社区的管理制度不规范，不科学

街道办事处作为政府的行政机构，由于自身角色定位不当，出现“越位”，“缺位”，“错位”的现象。居委会作为街道办事处的派生机构，在法律上没有独立的法人资格，应当享有的权力则受到了严格的控制，另一方面由于其自主性较弱，体现不出自治的特点，不能反映广大社区居民的心声。另外由于街道办事处，与社区居委会之间没有明确的义务鉴定和法律规范，导致两个部门之间出现相互扯皮，推卸责任的现象，使得社区居民的要求和问题得不到及时的解决，大大的降低了办事效率。

4. 社区的服务体系不到位

社区服务是指政府，社区居委会及其它各个方面的力量直接为社区成员提供公共服务和其它物质的、文化的和生活的等各个方面的服务^【6】。但在实际的服务体系中，却存在着明显的服务不到位的现象，随着经济体制的转变，市场机制的发展，就业形势的严峻以及老龄化不断加剧等，大量的退休人员，下岗失业人员，和流动人口等是社区面临的一项严峻挑战，另外社区管理人员的综合素质不能紧跟上社区转型的节奏，在社区服务体系中，面向一些弱势群体的服务明显不到位，没有及时做好对一些下岗失业人员的在培训工作，没有一套有效地失业培训再就业的运行机制。对老年人的关怀不贴切，没有一些“夕阳红”等老年娱乐聊天场所。在文化生活方面，社区居民的文化生活相对较为单调，社区居民之间的联系不紧密，一般除了上班外出等，很少开展一些社区内广大居民踊跃参与的文化娱乐活动，导致了整个社区的文化氛围不浓厚，居民对社区的认可度不高，社区凝聚力不强等问题。

5. 社区财力掌控有限

社区资金一般是上级政府机关进行拨付，但是政府的财政拨付有限，这使得社区缺乏一定的物质保障，使得相应的工作难以开展，致使社区出现心有余而力不足的尴尬局面。

正是由于管理主体单一，社区居委会的主体自治地位不突出等原因，导致了我国城市社区管理模式面临着一系列问题，若想解决这一系列问题，达到“善治”，则需正确处理政府，市场和社区三者之间的关系，坚持“以人为本，以社区居民为主，变管理为服务”这一核心，促使“街居制”向“社区制”转变。下面，我们以淮安兴隆社区的社区治理模式为例，具体了解下我国社区管理模式的改革创新。

三、对淮安兴隆社区治理模式的考察

自从党的十六大提出建立社会主义和谐社会的目标以来，全国也掀起了社区新管理，新建设的浪潮，在这种城市社区治理模式创新的大浪潮下，淮安兴隆社区也推出了一套结合本社区自身的特点的创新机制。

淮安兴隆社区位于淮安市市中心。社区内座落着全市最大的广场——大运河文化广场。社区由3个规范社区，5个生活大院，1个居民区组成，共有居民3169户，人口11091人，暂住人口397人，纳入社会化管理服务的退休人员1143人。社区有办公室、会议室、图书阅览室、老年活动中心、老年健身房等500m2。近年来，兴隆社区努力把企业退休人员社会化管理服务工作放在社区建设的突出位置上，在市、区各级政府的正确领导下，各项工作开展的卓有成效，得到了前来视察和检查工作的国家劳动和社会保障部、省政府就业再就业检查组，省劳动和社会保障厅、市委、市政府的充分肯定，并先后荣获“江苏省和谐示范社区”、“江苏省充分就业社区”、“江苏省民主法治示范社区”、“淮安市十佳社区”等荣誉称号^【7】。2007年开展争创省级企业退休人员社会化管理服务示范点以来，兴隆社区在积极做好退管服务工作规范化、制度化、网络化的基础上，不断更新理念、创新方法，在管理精细化，服务最大化上狠下功夫，并取得了一定的成绩。主要表现在以下几个方面：（一）大力开展就业再就业工作；（二）创新扶持创业型城区创建工作；（三）持续进行社会保障工作；（四）维护和谐劳动关系及两网化建设工作。

淮安兴隆社区结合街道实际和本社区的特点，重点抓好就业再就业工作，开拓就业管道，不断提高就业服务水平，全面完成人力资源和社会保障各项目标任务。而采取了以下做法：

（一）、多措并举，落实政策，倾心帮助劳动者实现就业创业

一是广泛宣传政策法规，耐心提供咨询服务。工作人员经常利用社区宣传橱窗张贴通告，在人流聚集的地方为辖区居民宣传相关优惠政策、免费培训等信息，把党和政府的温暖送到渴望就业再就业的人员手中。二是创新服务理念，提升服务水平。全力做好就业创业服务工作，帮助更多的下岗失业人员和其它人员实现自主创业，并从培训、政策等方面为下岗失业人员创业提供支持和帮助，定期召开座谈会、创业项目推介展示会、创业专家咨询会。三是开展免费职业培训，促进困难群体就业。在工作中以提高失业人员就业能力为着力点，摸清就业困难人员的文化、年龄结构，有的放矢开展多层次、多门类的免费职业技能和创业培训，突出培训的针对性、实用性和有效性，开展创业、手工编织、面点、美容、丝网花等技能培训。

（二）、强化工作举措，积极开展创业型城区创建。

一是大力宣传全民创业政策。兴隆社区以创建活动为契机，充分利用网站、报纸、标语横幅等宣传形式倡扬全民创业理念，宣传创业政策；通过宣传，激发群众创业热情，提高全民创业的积极性、坚定性，引导群众进一步解放思想、更新观念，在广大群众中树立“劳动为本、创业立身、致富光荣”的思想，营造“想创业、敢创业、会创业”的良好氛围。二是搭建就业平台，开展就业服务，扩大就业空间。大力开展“春风送岗位活动”，向有就业创业意向人员提供包括政策支持、信息咨询、推介项目、信息传递等方面的指导与服务，充分发挥“春风行动”的长久效应。三是充分发挥基层平台优势，加强基础信息采集工作。发挥就业平台组织健全、联系广泛的优势，深入社区调研创业人员对场地建设、服务环境等硬件需求和软件需要，掌握辖区类创业人员的知识层次、经济状况、创业意识、资金需求等方面的数据并建文件，为创业者提供信息咨询、创业辅导等配套服务，打造良好的创业服务软环境。

（三）、统筹做好企业退休人员社会化属地管理工作

认真做好退休人员社会化属地管理工作，一是深入开展对企业离退休人员的老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所教、老有所托的“六有”宣传及“三走访”、“五慰问”和“五项服务”活动，对孤寡、特困、高龄、重病等困难退休人员，做到建立健全各项分类台帐，及时装订成册，建檔保管。二是按照退休人员的实际居住楼幢，指导企业退休人员建立自我管理和互助服务组织。三是按照市、区退管中心的要求，认真开展养老金资格认证工作，各个社区都能切实将此项工作牢牢记在心上，抓在手上，有条不紊地开展登记认证工作，共计认证了2256人。四是积极组织退休人员参加市、区退管中心组织的各类知识讲座，社区开展各类文体公益活动共计23次。

（四）淮安兴隆社区还积极加强党建工作

兴隆社区在长东街道党工委的正确领导下，深入贯彻落实党的“三个代表”，“科学发展观”和“十八大”精神，具体做法如下：一是认真做好党组织的建设工作。二是积极开展创先争优活动，以加强宣传教育引导开展创先争优活动，以活动为载体增强党员党性并拓宽群众参与管道。三是在雨润拆迁项目和水门桥东北角拆迁项目过程中，积极发挥党员的模范带头作用。四是积极开展辖区内非公企业的党建工作，进行分片划区建立非公企业党组织，实现党建全覆盖。五是做好困难家庭的帮困工作。六是与淮阴师范学院开展党建共建活动，大学生志愿者进社区积极开展活动。

（五）淮安兴隆社区管理精细化，服务最大化

为了让兴隆社区有更进一步的突破，社区再平稳发展的大前提下希望有多方面的突破，在淮安市的社区中努力形成自己鲜明的旗帜：信息管理，突出一个“细”字；日常管理，突出一个“情”字；自我管理，突出一个“帮”字；社区服务，突出一个“爱”字；文体活动，突出一个“特”字；改进工作，突出一个“谦”字。兴隆社区是淮安典型的和谐发展为目标的社区，在未来发展前景上更加突出“情系居民，治理有方”的特色，在淮安众多社区之中树立起自己的鲜明的旗帜。

四、当下我国城市社区治理模式创新思路

通过对兴隆社区的治理模式的研究，我们以淮安兴隆社区治理模式为个案，从而创造性的提出了社区治理模式的创新新思路，即由街区制向社区制转变，由自上而下的单一制的运行形式向政府，社区，居民多项推动的民主网状的治理模式。

前面我们已经谈到，社区是城市的细胞，是社会的重要组成部分，为了适应当今这种社会经济体制，为了构建社会主义和谐社会，更为建设和谐的社区，。所谓的和谐社区是指以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，努力把社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐，各个社会群体和谐相处的社会生活共同体。而为了达到这种和谐的模式，并结合以上社区体制问题的分析，进行社会管理体制改革势在必行。我们可以从对社会事务治理主体多元化的角度来研究社区管理模式的改革与创新。在改革和完善社区行政管理体制的过程中，不仅要依靠政府的推动，同时还可借助于各社会主体的力量，变革单一的自上而下的运行方式，构建政府、社会、市场互动的网络型治理模式。这一模式也可被称之为“社区制”。“ 社区制”：从管理理念上来说，面向全体居民，以居民为主，以人为本，变管理为服务；从管理形式上来说，从强调行政控制到强调居民参与；从管理目标来说，改变政府管理的唯一主体地位，加强政府与社区的合作，达至善治。这一模式下的社区也可被称之为自治型社区，即社区起主导性地位与政府支持型的治理模式。

“以人为本，以社区居民为主，变管理为服务”是“社区制”的核心，也是其主要特色。若想达到“善治”，则需正确处理政府，市场和社区三者之间的关系。

在社区治理的主体方面，社区治理的主体是多元的，既包括政府，又包括社区公民、社区组织、中介组织、驻区企业和单位等，而过去在对社区的管理中，管理主体单一，社区居委会的主体自治地位不突出，若要改善这一局面，则需要做到以下三点：

首先，政府要加快职能转变，由管理型政府向服务性政府转变，放下管理者高高在上的架子，适当的将权力下放给居委会，由自上而下的管理体制向自下而上的管理体制进行转变，合理的调整居委会的规模，最大限度的发挥社会资源的有效利用让社区居委会作为居民自治组织有效地参与到社区管理中来，严格明确街道办事处与居委会的权力与责任，做到权责分明，真正形成一种“小政府，大社会”的局面。

其次，要将市场这一特殊的主体，运用到社区管理与建设中来。达尔文的进化论“物竞天择，适者生存”不单单适用于生物界，同样也适用于市场经济社会，将市场服务这一第三产业引入到社区建设中来，随着经济的腾飞，人民生活水平的普遍提高，广大社区居民对物质文化，精神生活的质量的追求也在普遍提升，单一的政府和社区本身并不能满足广大居民的这一要求，这就势必要求市场服务这一特殊的主体给社区带来更加鲜活的源泉与动力。这一方面有利于增加社区的财政收入，另一方面可以为广大社区居民提供更多的自主选择权，如让居民自主选择物业管理公司等，并通过市场竞争这一不可避免的内在规律，来提高服务质量与水平，从而既方便了社区居民，也有效地分担了社区居委会的重担。但这一市场主体的引入，需要恰当的处理好与政府之间的关系，既要起到一定的引导作用从而维护社区的稳定发展，保持社区的良好运转秩序，又不能过多的干预市场服务，必须做到让市场这“只无形的手”起到主导作用来调节社区的市场规律。

最后，社区这一管理主体，是由社区居委会与社区居民双向参与的主体模式。

（一）社区居委会。社区居委会的人员设置上面应该采取社区居民直接选举制度，让社区居民自己选择自己信赖的过的居民代表，来为社区居民办实事，办好事。同时要建立完善的监督管理机制，可以在城市社区管理体制改革中取得较为成功的“沈阳模式”中的听证会制度，广泛听取社区居民的意见，对于广大居民的意见和建议，必须给出合理的解释和答复，使得居民的要求得到及时的反应与答复。这样一方面优化了管理者队伍的素质，同时又充分调动了广大社区居民的积极性。社区居委会要在街道办事处充分下权的基础上，抓住机遇，充分体现出居委会的主题性地位，加强居委会的自治权，同时社区自治也是治理模式改革创新的重点所在，社区在自治的过程中还要加强社区服务，密切联系同社区群众的关系，自觉做到从群众来，到群众中去，社区服务人员应该具有高度的责任感和服务热情，想群众所想，办群众所办。真正做到广大社区居民广泛信赖的“小心窝”。另外社区居委会要广泛开展各种娱乐文化活动，不断丰富社区文化和居民生活，让社区居民对社区的依赖感增强，让居民更多的把社区当成一个与自身息息相关的大集体，而不是一个陌生的社区。针对下岗失业人员，居委会要提供一定的再就业职业培训，并掌控相关的就业信息，切实做好就业保障工作。针对退休的老年人，要建立相应的“夕阳红”休闲娱乐场所，让这些老年人不对生活感到失望与寂寞，重拾生活的激情与信心。

（二）社区居民。社区是人们生活的共同体，是大写的家庭，在社区进行民主管理的基础上，社区成员也要踊跃发挥自己的主体地位，积极投身到社区的建设中去，为社区建设出谋划策，将社区当成自己赖以生存的家园，并积极传播社区文化，组织参加社区的娱乐文艺活动等，为社区的美好未来贡献一份自己的绵薄之力。

综上所述，我们可知新型的社区治理模式社区制与单位制和街居制相比有以下有点特征和优点：

（1）在主体方面，社区治理的主体是多元的，既包括政府，又包括社区公民、社区组织、中介组织、驻区企业和单位等，而过去在对社区的管理中，管理主体单一，只能是政府。

（2）在过程方面，我国传统的社区管理，不论是单位制，还是街居制，行政性都非常突出，政府与社区、单位以及居民之间都是服从与被服从的行政关系。而社区治理则强调居民参与，居民不再依附于单位或街居组织，他们之间是平等互惠的关系，社区为居民提供服务。

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