地方政府公共服务能力的路径探讨

论文总字数：9917字

摘 要

地方政府重要的基本职能就是提供公共服务能力，本文从公共服务的内涵范畴出发，联系现实地方政府的实际表现来论述，具体描述了我国地方政府在提供公共服务的过程中能力缺失的表现及原因，强调了意识，财政等方面的“缺位”，逐一分析其原因，最后提出我国地方政府公共服务能力提升的路径。

关键词：地方政府；服务；路径

Explore the path of public service capacities of local government

Zhu Hanwei

(Political Science and Public Management, Huaiyin Normal University, Huaian 223300)

Abstract: The basic functions of local government is to provide an important public service capacity, the scope of this paper, the connotation of public services from starting, contact the reality of the actual performance of local governments to discuss the detailed description of China"s local governments to provide public services in the course of the performance deficit and reasons, emphasizing awareness, financial and other aspects of the "absence", analyzes the reasons one by one, and finally made ​​a public service capacity of local government to improve the path.

Keywords: local government; services; Path

一、地方政府公共服务能力的范畴

就目前我国地方政府公共服务能力的现实表现来看，各地存在着明显的差距，且总体水平不高，效率低下，服务质量不优，因此加强地方政府的公共服务能力显得尤为重要。中央一级以下的地方人民政府简称地方政府，地方政府在建设服务型政府的过程中担当着不可替代的重任，扮演着最终执行者的身份，这一身份是至关重要的。在解决公共服务供给与需求的诸多方面存在着矛盾，例如：数量、质量、及时性、与类别。确保基本的公共服务能够在城乡、地区之间一体化和均等化，努力的营造出使社会可持续发展的硬、软外部环境，践行时代所赋予我们的重大职责。因此需要我们不断努力加强和完善各级政府的公共服务能力，提供质量更优服务更好的公共服务，促进地区的可持续发展。那么什么是地方地府能力呢？简而言之，是指地方的组织部门在某种特别的外部环境下，利用获得可利用的无形或者有形的资源，并将他们进行压缩、整合、重新配置，具体包含：向社会大众提供公共物品的能力和对社会经济管理的能力；地方政府作为普遍性的，强制性的地方性社会管理组织，通过获取并利用公共资源，使得政府组织的各个部门在办事的时候能够得到很好的调整和协调，更好的集中精力为大众提供公共服务，这是广义的地方政府公共服务能力的涵义。地方政府公共服务能力简单的包括以下几个要点：对社会大众的管理能力、政治制度的创新能力、社会经济的发展能力和执行国家政策的能力，这几者之间是相互作用的，是一种微妙的化学反应，相互融合，互相包容，彼此都有对对方的一种促进作用。组织结构的认识，地方政府的静态组织能力中包含执行国家政策的能力，除此之外的几个部分则包括在动态组织能力里面。我们可以简单的说，静态的表现方式是动态能力的一种外在的、表面的现象，而动态能力是静态能力的一种基础性体现，且有利于静态能力的现实可行性和未来的发展性。地方政府的公共服务能力往往代表着一个国家政府整体的服务能力，是比较典型和突出的一种代表。地方政府与中央政府的某些职能在管理社会和供给公共服务和物品等方面存在着太多的重叠。主要有:制定和实施法律法规；界定和保护产权；提供教育、公共交通、医疗卫生等公共物品；调节收入分配结构；弥补市场的信息不对称和不完全以及市场失灵；维护市场秩序。^[1]和中央政府相比，省级以下的或者自治区域都被简单的称为地方政府。

我们会发现：省级政府在上级与下级之间的沟通中体现的作用较多，大部分承担着执行政策的责任，而地方政府与省级政府有着不一样的功能，地方政府则相对侧重于发展本地的经济。是具有独立行政辖区范围的职能齐全的行政组织,中国宪法规定,县级行政单位是中国地方二级行政区域,在现行的实际行政区划属于地方三级行政区域,是地方政府功能齐全的最基层政权。^[2]镇一级的地方政府是直接管理人民群众的，相比而言，更加贴近社会公众，执行上一级政府作出的相关决策。

二、地方政府公共服务能力缺失的表现及其原因

如果一个地方政府想为社会公众提供公共物品或者服务，那么它首先必须具有提供公共物品和服务的能力，这是前提条件。总体来看，随着我国综合国力的不断提高，党和国家的高度重视，我国地方政府的公共服务能力在不断提高，外延在不断延伸，但是与日益发展的经济社会对公共服务的需求相比而言还存在着一定的差距，存在很多问题，对此我们需要有一个清醒的认识。在以下几个方面尤为突出:

（一）重视不够，投入不够

大体上来说，我国地方政府目前的现状和提供公共服务的能力确实令人堪忧，有些地方既不能满足国家的要求，同时也不能满足广大人民的要求，与世界上发达国家的地方政府公共服务能力水平相比还存在着一定的差距，不能满足要求的地方主要表现在：地方政府作为主人主人翁，没有对公共服务能力形成足够的重视，导致公共财政投入严重失衡，以致于地方政府在提供公共服务方面难以有效运转；公共物品分配方式存在不公；公共服务体制不够健全，相对比较死板，不能进行很好的协调转变，以致于办事乱收费且服务态度差的现象在机关依然存在。以教育为例：2006年，我国财政性教育投入只占国民生产总值的3.01％，即使是与同年巴西、马来西亚、泰国等发展中国家教育财政投入相比较，也存在着巨大差距。^[3]政府手中缺乏相关的资源，用一句成语来形容就是“巧妇难为无米之炊”，地方政府显得很被动，形成了一个尴尬的局面

（二）地方政府特别强调经济政绩，政绩观深得地方政府的“喜爱”

长期始终的认为只有重视经济的快速增长，才是“造福一方”，这种坚持“政绩观”的错误观念始终未能得到有效的改变，对公共服务理念的概念也缺乏相应的认识和理解，因此，在地方政府官员的眼里，对本级政府提供公共服务的能力根本没有得到足够的重视，这是一个不争的事实。陕西某县一位常务副县长承认，县政府每年要召开将近20次常务会议，主要都是研究招商引资、上项目、征地、筹措资金、经济规划等问题，只有两三次涉及公共服务方面的事。^[4]由此我们可以看出，地方政府在执政的过程中，放弃了地方公共服务的建设，一味的强调发展经济，走外表光鲜化的高速发达经济的道路，这是一种根本性的错误认识，显然地方政府对自己提供公共服务的职责有着严重的失职，忽视了地方政府应该在发展经济的同时建立相应的公共服务机制，这就造成了现在公共服务水平低下的局面，难以满足城市与公众的需求。

（三）财政资金支出不合理

就目前而言，我国的国家财政大部分支出还是倾向于建设性支出，用于发展国家的经济，建设性所占的比重确实要比投入到公共服务中去多得多。地方公共财政为了获得更多的资金链，通常将大部分直接用于一些竞争性的或者是盈利性的领域，然而这些领域对于地方政府来说，是毫无优势可言的，这就间接造成了地方政府职能的“越位”。所以，改变地方政府公共财政天秤的倾向是迫在眉睫，努力把放在经济发展上的钱财积极的投放在鼓励公共基础设施上面去。一方面，削减“光环性”工程建设资金，例如：形象工程、光环工程、一号领导工程，这些项目所需的支出甚大且对本地的社会经济发展起不到有效的作用。另一方面，要大力发展社会公共服务和基础设施建设，将财政支出的天秤倾向公共物品、公共教育、公共文化、公共安全、卫生、社会保障事业上，彻底扭转以前的局面。

（四）普遍缺乏健全的绩效考核评估机制

不以规矩，无以成方圆，因为没有相应的绩效考核与评估机制，一些地方政府确实在提供公共服务方面有所投入，但往往是一种巨大式的投入，缺乏资金使用规划，忽略投入所产生的结果效益。被眼前的利益所迷惑，没有用发展长远的眼光去看待问题，缺乏长远规划，不利于地区经济的可持续发展。在开展某项工作，提供某项物品和服务时，一般不计成本，只管集中财力物力人力在最短的时间内完成就行，往往很少考虑这个工作、这项物品和服务是否能以较小成本的投入，而获得最大的效益的产出。除此之外，政府花钱，觉得花的是国家的钱，大手大脚，缺乏对花钱办事的成本效益量化评估，往往用定性来衡量，因此，建立定性的评估绩效体系显得非常重要。除此之外，以国民生产总值为核心的政绩考核体系仍然影响着地方政府的考核工作。一些地方地方政府官员，为了在自己的任期内取得辉煌的政绩，大力引资办厂，增加财政收入，一味加速城镇化建设，却忽视了脱离土地的农民，农民在失去土地的同时没有得到相应合理的补偿，生存压力越来越大，生活质量直线下降，毫无幸福感可言，没有确保农民得到有效的关注再辉煌政绩也是舍本逐末。不仅如此，一些乡镇企业为了最大限度的获取利益甚至破坏当地的生态环境，给农民生产生活带来了诸多困扰，严重影响了社会的稳定和可持续发展，其根本原因在于：政府对地方乡镇企业缺乏有效的监督制约。

三、地方政府提升公共服务能力的必要性和迫切性

党和国家提出的建设公共服务型地方政府的目标，这是一次非常重要的决定，对理论和现实都具有深远的意义。在党中央全面深化改革的新形势下，为了更好的实现地方政府转型，解决社会当前最棘手最紧迫的社会经济问题，迫切的需要我们有一个好的思路，一个清晰明确的目标。自邓小平提出改革开放以来，学术界一直非常重视地方政府改革的理论研究，但是缺乏方向性，缺乏深入的理解，对相关的问题认识还不够到位，所以，在改革的步伐中取得实质性成效不够。将努力建设服务型政府作为我国地方政府改革的出发点和落脚点，基本上明确了我国地方政府改革的起点，目标终点是建成服务型政府，这一目标为我们探索改革的道路找到了捷径。

（一）提高公共服务水平是经济全球化的客观需要

目前，所有国家间交流与合作不断加深，国家与国家之间经济竞争日剧激烈。资本的输出目的以利益最大化为主，但是外部政策环境同样也是许多资本家考虑的重点，哪里地方政府管理规范，投资环境好，成本低，政府办事效率高，审批环节少，哪里就能吸引到资本家的眼光、技术和人才等要素在一定空间范围内迅速集聚，从而得到既好又快的发展。所以，地方政府部门要加紧转变管理方式，压缩机构人员，必须依照法律规定的程序办事，尽快从“越位”的方面撤出来，弥补在“缺位”方面的不足，打造宏观管理和间接管理的政府，摒弃先前地方政府惯用的直接、微观的管理方式。自新中国建设以来，很多地方政府往往倾向于权利的过分集中，认为手握大权，才是真正拥有权利，紧紧的将审批权，决策权，处分权拽在手中，与此同时，在政府部门管理理念、职能作用、国家政策、办事方法等方面，都有违背市场经济要求的地方，违背了世界贸易组织的规则。所以，急切的需要地方政府转变以往的职能方式，分离以往不相适应的地方，将重心移到监管市场、管理社会、宏观调控和提供公共物品上来。

（二）提升地方政府的公共服务水平是社会主义市场经济的内在要求

地方政府在计划经济下的变现是全能型政府，如果把国家比喻成一条前行的船只，那么政府既充当了“划桨者”，又充当了“掌舵者”。在党中央提出全面深化改革的背景下，市场起开始决定性作用，地方政府是社会主义市场规则的制定者，和市场运作的监管者，从社会主义市场经济规则的制定和市场环境的检测两者共同来看，其目的都是为了向大众，和社会主义市场提供公共服务，可是对地方政府来说，体现职能的形式是狭窄的。因此，一方面需要政府转变管理方式，从指挥者变为服务者，另一方面，需要政府完善管理的目的，弥补市场的缺陷与不足。只有借助上述手段，才能形成市场有效竞争的氛围，经济社会的发展才会更加协调健康。所以说，地方政府应该做出相应的动作，以适应社会各方面的需要，使自己成为一个便利的智能型政府。

（三）社会转型和社会发展失衡向地方政府公共服务能力提出了更高的要求

在经济社会高速发展的同时，两者间发展的失衡已成为严重制约我国社会稳定发展的绊脚石。总结以下原因：一是地区之间发展失衡，我国东南沿海地区发展迅猛，东部地区依靠地理位置和国家改革开放的政策优势逐渐发展壮大起来，逐渐辐射至中部地区，西部地区却还是一贫如洗的旧貌。二是城乡之间的收入差距过大，农村人口庞大，生产力相对落后，农村事务繁杂，城乡之间收入差距日渐拉大。三是产业之间的发展失衡：我国第三产业相比于第一和第二产业而言一直比较落后，第三产业未得到应有的重视。四是贫富之间的失衡：富人与穷人，上流社会与下流社会，各个阶层之间的收入差距逐渐扩大，财产进一步掌握在富人手中。处境与形势已到了如此地步，占国家行政管理主体地位的地方政府更应该站出来，发挥其“领路人”的作用，最大限度的提高其公共服务的能力，改变策略，拓宽视野，走均衡发展的道路，转变自身的职能以适应社会的需求，同时也为提升公共服务能力做出贡献。

（四）提升地方政府公共服务能力是人民群众的迫切愿望

人民群众的民主参政意识、法制意识、竞争意识随着我国改革开放的不断深入、市场经济的急速发展和民主政治建设进程的逐步推进而不断增强，社会大众对政府提出了更高的要求。但在惯性思维模式的影响下，地方公务员作风懒散，官僚主义、形势主义、本本主义的现象依然存在，以致于地方政府不能很好的履行自己的职责，办事效率低下，责任意识不强、乱罚款、乱收费现象较为突出。如果这些问题一旦解决不好，人民群众就会对政府的工作不满意，国家的实施政令就不能够畅通，也不能够得到很好的执行和落实，从而无法实现国家的民主富强，和社会主义的伟大复兴。最重要的就是各级地方政府提高服务意识，提升时代赋予的责任感，公共服务水平，满足群众日益增长的物质文化的需求。

四、提升地方政府公共服务能力的途径

政府行政职能的实现程度主要是由政府的公共服务能力决定的。从总体来看，通过不断的实践创新我国的地方政府公共服务能力得到了很大程度的提高，但不可否认的是，仍然还有一定的差距存在于对公共服务的服务层次与经济社会发展的要求之中，主要体现在三个方面：一是地方政府缺乏为公众提供公共服务的意识，为人民服务的观念没有很好的深入人心，对自己的岗位职责比较模糊；二是服务方式单一，主要以垄断方式为主，过多依赖直接手段，很少使用间接手段，习惯于发号施令，不习惯使用经济、法律手段解决问题，致使公共服务综合绩效整体水平不高 ^[5]；三是地方政府在提供公共服务的过程中经常失去自己的主体地位，超越自己的权限或者没有提供应该提供的公共服务。以上所列出的三个方面，均是引起地方政府公共服务能力有所欠缺的关键之所在，必须给予高度的重视。综上所述，我们可以针对主要的关键问题，提出最有效的解决方法，解决地方政府公共服务能力水平低的问题，可从以下几个方面着手：

（一）强化公共服务意识，树立公共服务职责的观念

推进公共服务理念创新推进公共服务理念创新，强化公共服务责任理念是全面提升地方政府公共服务能力的基本要求，也是提升地方政府公共服务能力的关键所在。^[6] 这就要求地方政府的工作人员一方面在日常的工作中要牢固树立正确的人生观、世界观和价值观，用身边的优秀事迹来勉励自己，经常思考，提高岗位的责任感，强化为人民服务的意识，在行动中体现自己的价值，创造性的为公众提供公共服务； 另一方面，牢记全心全意为人民服务的宗旨，明确政府是服务者，是提供者，服务对象是广大人民群众，其所作所为将直接关系到人民民众的切身利益，急群众之所急，一切要以广大人民群众的根本利益为重，断然将人民群众的利益于不顾，实则是一种不负责任的态度，违背了党的宗旨，政府的职责，是严重的政府渎职行为。所以，地方政府及其工作人员要积极转变自己的角色，要努力实现由官本位、政府本位向社会本位转变，将社会公众的要求作为自己办事的行动指南，用负责任的态度去面对，并对法律规定的职能负有执行的责任，切实保障好人民群众的利益。

（二）强化公共服务职能。

地方政府要想得到公共服务能力的提升，切实转移重点才是关键，转移到公共服务和社会管理方面上。地方政府只有实现职能转变到位，才能为地方政府公共服务职能的突显和市场、社会力量的参与合作治理铺平道路。^[7]同时也为地方政府公共服务能力的提升创造了基础和支撑条件，只有这样，地方政府才能将主要精力放在公共产品和服务提供的薄弱方面上。所以，为了贯彻落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，必须建立社会公共服务持续增长机制，这就要求地方政府改变自己的管理方式，由全能型向智能型、有限型、服务型转变，将公共财政的重心从经济方面投向公共服务方面。在这一系列的转变过程中，要真正彰显出政府职能转变的决心，体现出政府职能的公共服务取向，把人民利益放在首位，尤其要把为公众提供公共服务摆在更加突出的位置，努力提高地方财政在公共卫生、公共教育、社会保障、公共安全、就业服务、法律服务、扶贫济困等方面的投入比重，更加关注与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，履行好政府的职责，强化公共服务能力。

（三）加强地方政府与社会的协作机制建设

基层政府虽然是重要的公共服务供给主体，但是在公共服务供给过程中，各级基层政府应由过去万能的供给者变为有限的供给者，要根据基层政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位，重塑政府与社会的合作互动关系。^[8] 地方政府应该通过多种方式，鼓励社会民间资本参与到提供公共服务中来，引入竞争机制，以减少成本，获得最大的效益，把以前“大政府”变成现如今的“小政府”，主动放下管不好、不该管、管不了的包袱，建立政府占主导地位，多个部门共同参与，共同发展的公共服务机制。通过一系列的权利下放，合理合法的减少审批程序，增强民间团体组织的自主经营能力，培育他们为公众提供公共服务的能力，加强两者之间的经验交流，不间断的加深合作，相互融合，相互促进，共同提升公共服务能力：一要引入竞争机制，把一部分竞争性的公共产品通过合理的方式交给第三部门来做，只有这样政府才可以集中财力放在公共服务、公共医疗、公共卫生、基础建设、义务教育上，健全社会保障体系，最大限度的发挥财政的作用；二要大力发展地方商会、企业协会、中介组织和其他民间组织等非政府组织，通过鼓励、帮助、引导以提高他们参与的积极性，为其提供可供发展的空间；三要对非政府组织的公共服务生产和供给进行有效监管．提高其在公共服务提供过程中的自主和自律能力。^[9]

（四）创新管理方式，注重效率与质量

在信息时代高速发展的今天，政府应创新自己的管理方式，通过各种电子化政务来提高自身的办事效率，节约各种不必要的成本，营造公平公正的和谐氛围，积极转换自己的角色，将自己的角色定位在服务者上，放弃主管者与控制着。目前，我国地方政府应通过改革行政审批制度，规范审批程序，在合法的程序内尽量减少审批环节和步骤，节约审批时间，废止或者撤销妨碍市场进一步开放和竞争性的行政审批，特别是难以发挥有效作用的环节，从而提高政府的管理与行政效率，方便公众的申请，从而为公众提供更好更优的公共服务。

（五）建立健全地方政府公共服务能力考评体系

公共服务能力考评以地方政府公共服务承诺为内容，以公共服务结果为依据，能为建立和发展新的公共责任机制，提高公共服务质量提供重要的途径和方法。^[10]同时也为优化了提供公共服务的结构。当前，从总体来看，我国的地方政府绩效评估体系还不够完善，体制还不够健全，地方政府习惯性将经济增长指标作为政府绩效的主要评估标准，一味的强调经济的高速增长，完全不把人民群众的利益放在心上，忽视了改进公共服务能力的质量，同时在提供公共服务的数量上也缺乏较多的次数。由此我们可以总结出，政府绩效评估对规范政府的行为来说是非常重要的，建立符合本地区的评估机制是各级地方政府所必须思考的问题，应提早建立。要想真正反映出地方政府公共服务能力的水平与能力，就必须努力营造出民主、公开、透明的内外部监督环境，要把公众基本公共服务的满足程度纳入到地方政府绩效评估体系中去，加重考核结果中公共服务能力的指标比重，用考核结果来说明问题，将其考评结果与地方公务员的直接利益相挂钩，作为地方政府公务员职务晋升、工资调整以及奖惩、辞退的重要依据。

参 考 文 献

[1]周天勇.中国行政体制改革三十年[M].上海:格致出版社,上海人民出版社,2008:198-202.

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