廉洁政治的体制、机制和制度创新研究

论文总字数：11230字

摘 要

廉洁政治既是政治发展的目标追求，也是党和政府治国理政的价值指引。新形势下，廉洁政治已成为党和政府面临的重要课题。在依靠政策、具体行政行为实现廉洁政治的同时，更需要完善廉洁政治的体制、机制，并通过制度创新，开创廉洁政治新局面。

关键词：廉洁政治，政治文明，反腐倡廉

Research on system, mechanism and system innovation of clean politics

Niu gui-xiang

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract：Clean politics is the objective of political development and is also the value of guidance of the party and government. Under the new situation, clean politics has become an important task to the party and the government. To implement clean politics relys on policies, the specific administrative acts, at the same time, to achieve the new situation of clean politics also needs more improvements on the clean politics system, mechanism and system innovation.

Key words: Clean politics , political civilization , combat corruption and uphold integrity

廉洁政治是一个不断补充、不断完善、不断发展的过程，建设廉洁政治将是一个长期的、持之以恒的、继承与发展的政治任务。由此，廉洁政治建设要充分考虑特定历史阶段的客观性与政治价值目标的前瞻性。从巴黎公社建设“廉洁政府”到列宁的廉政思想，反腐倡廉一直是无产阶级政党的本质要求。在国际反腐倡廉理论与实践的影响下，我们党自始至终贯彻廉政政治，十八大报告中旗帜鲜明地确立了建设廉洁政治的重要性，中央政治局召开党的群众路线教育实践活动更是以为民、务实、清廉为主要内容。可见廉洁政治的理论与实践始终贯穿于中国共产党的发展史当中。

一、当前我国建设廉洁政治的现状

在历经三十五年之余的改革开放下，我国正处于改革发展的关键期，在此期间社会矛盾错综复杂，公权力与私权利时有冲突，公共管理者与被管理者矛盾多发，腐败现象多发。廉洁政治无疑成为党治理国家、理顺政治的价值指引与行为指南。

(一) 廉洁政治的内涵分析与实现目标

1．廉洁政治的涵义解读

廉洁一词的含义很丰富，从不同角度来看，其衡量标准侧重角度有所不同，从伦理学角度而言，侧重于个体价值观及其指引下所形成的道德行为，主体范围广泛；而从政治学角度而言，侧重于公权力的掌握与执行者公正、不贪污、不腐败，主体限于公务人员。廉洁政治是政治学领域的术语，涵义是指各级国家机关及其工作人员以全心全意为人民服务为宗旨，廉洁奉公，克勤克俭，在公务活动中正确行使宪法和法律赋予的权力，不以权谋私，不贪污受贿。^[1]具体地由以下几个要素构成：

第一，廉洁政治的约束主体，是各级国家机关及其工作人员。廉洁政治的建设与执行是针对公权力的执掌者而言的，强调主体的定限性。公共权力在本质上在于其公共性，政府官员等公职人员以公权力为介，将观念意义上的公共物品具体化为现实的利益，起着分配操作公共物品的作用，扮演人民公仆的角色。从道德规范的层面，廉洁起到约束干部行为的作用，并且能够在党政机关营造树立崇高政治追求的氛围，起着价值导向作用。因此为确保各机关及成员廉洁从政，从道德、行为两个方面着手进行约束，显得尤为重要且必要。

第二，廉洁政治的本质和核心是清廉公正，具体表现在为民服务、公正守法、公利至上、不贪污腐败、克勤克俭。

第三，廉洁政治的内容和特征，党的十八大报告将其归结为三个方面即干部清正、政府清廉、政治清明。三个层次构成一个有机联系的整体，自成体系，又密不可分。清正是针对各级公务员而言的，是公务员从政的基本政治要求；清廉是衡量、评价政府的重要指标，也是当前我国建设服务型、节约型政府目标的核心浓缩；清明是对政治运行的总要求，也是政治文明建设目标。

2．廉洁政治的实现目标

如前所述，干部清正、政府清廉、政治清明，既是廉洁政治的基本特征，也是其发展的具体目标。三者密切联系，不可分割，为党员干部廉洁奉公提供了标杆，是党风廉政建设和反腐败工作成效的主要标准。

（二） 我国建设廉洁政治取得的成效

廉洁政治的发展是一个不断补充、不断完善的社会的、历史的过程，建国以来，廉洁政治建设一直是历届领导人高度重视的课题。

1．廉洁政治建设的地位不断提升

解放战争期间，建立廉洁政治已经成为党的一项重要政策。新时期下，邓小平同志曾明确提出要反腐败搞廉政。1993 年，江泽民同志在十四届中央纪委二次全会讲话中进一步重申邓小平同志反腐败观点。2005 年 1 月，胡锦涛同志在十六届中央纪委五次全会上的讲话中再次提出要建设廉洁政治。而党的十八大更将反腐倡廉建设提上了新的日程，报告明确指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”^[2]这些在内容上、思想上一脉传承的重要论述，充分体现了党的理论、政策与时俱进，更重要的是为党和国家开展反腐倡廉工作指明了方向。

2．廉洁政治建设的内容不断完善

在历届党中央的讲话与报告中，廉洁政治都是不曾或缺的重要内容，截至党的十八大的召开，廉洁政治的内容已臻至完备，形成三方面内容，即干部清正、政府清廉、政治清明，形成相互联系、不可分割的整体。

3．廉洁政治建设的理论日益成熟

我国当前属于经济建设型政府政府模式，政府以发展经济为中心，并且仍“以政府为本位”，“全能型政府”并非夸大奇谭。公共利益屈居于政府自身利益之下，政府履行行政职能倾向于不计成本，甚至是高成本，政府采购标准为“最贵而非最优”，往往形成“三公”消费猛于虎的局面。服务型政府是当代政府公共行政的基本模式，突出强调有限政府这一基本内容，这一主张在市场经济的发展中体现的尤为明显，十八大一改十四大以来的“发挥市场在资源配置中的基础作用”，强调在更广范围更高层次上发挥市场在资源配置中的决定作用。这是党和政府尊重市场规律，深化改革，转变政府职能的体现，同时减少干预，简政放权，也是缩减政府开支，实现廉洁政治的要求。在服务型政府理论下，民主法治、节约成本、务实高效等都成为建设廉洁政府的题中之义，廉洁政治建设的理论日趋成熟。

二、廉洁政治的体制发展与障碍因素

实现政治廉洁局面是党风廉政建设的终极性目标，是社会主义政治文明发展过程中的必经阶段和重要组成部分，也是我们党持之以恒的政治追求。廉洁政治的理论日益完备，在各时期反腐败工作的层层深入下，廉洁政治的建设与发展已自成体系。

（一） 廉洁政治的体制发展

即廉洁政治的表现形式，具体包括干部清正、政府清廉、政治清明。

第一，干部清正。干部是党政机关各项事务的指导实行者，是各政策、方针、路线的贯彻执行者，在各项工作中“穿针引线”，起着重要的桥梁作用。干部清正与否，直接影响到党风建设，作为人民群众的行为榜样与模范，党员干部践行清正廉洁，有利于带动社会良好风气的形成。面对新形势、新情况、新问题，我们党迎合群众诉求，开展群众路线教育实践活动，稳固、扎实执政根基。这是党领导敦促各机关共建廉洁政治的现实需要，也是各级党员干部坚守党性、保持与人民群众血肉联系的广泛性措施。干部在工作生活中做派清正，是廉洁政治建设的第一个环节，也是使政府做到清廉、政治实现清明的基础与前言。

第二，政府廉洁。作为公权力的主要执行者，政府的行政行为涉及社会生活的方方面面，因此对行政权力的制约和监督不仅成为保障公民权利的主要视角，也是实现法治政府，建设和谐社会的要求。实现政府清廉，就是要求政府的各项制度规范化、运行程序化、办事高效性、信息公开透明化、预算科学节俭化。政府清廉是建设廉洁政治的主要目标，是实现政治清明的前提。

第三，政治清明。政治清明是建设廉洁政治的终局性目标，是政治文明发展期望达到的稳定状态。具体来讲就是指干部清正、政府廉洁基础上的政治发展状态，以民主法治、稳定有序为其核心特点。^[3]

（二） 廉洁政治体制发展的障碍因素

廉洁政治建设的过程并非一帆风顺，相反是复杂的并且面临的阻力并非一朝一夕就能克服。各党政机关的贪污腐败行为不仅蚕食国民财富，更严重威胁着廉洁政治建设的进程与实效。在改革进入深水区后，腐败现象多发、频发，成为制约廉政建设的主要问题，这个问题解决不好，直接影响廉政建设进程，进而危及党和国家事业的发展。

1．权力的失范是腐败的根本原因

权力自身具有无限扩张的趋势，缺乏制约和监督机制，不可避免地会滋生腐败问题，因而只有将权力关进笼子里，才能真正地发挥公权力的社会职能。在市场经济的作用下，在权力体系中，行政权因在行使中具有较大的自由裁量空间，以及监督和约束机制的不健全，极易成为利益链的驱动力量，为权力寻租提供了隐形空间。因此缺乏规范的行政权力更易滋生腐败。

2．政治文明发展的长期、渐进性

社会主义政治文明的发展是一个渐进的、长期的过程，为廉洁政治的发展提供了基本理念。廉洁政治建设的开展遵循着政治文明发展的方向，突出体现以人为本的执政理念，使得廉洁政治建设的每一环工作都能紧扣社会主义政治道路。作为政治文明建设的重要任务，即实现政府职能的转变，并非弹指之间就能达成。1988年以来，“转变职能”一直是行政机构改革所强调的关键性问题，其中不可避免地面临突破利益藩篱固化的艰难任务，这也决定了转变职能要循序渐进、有步骤地开展。因此，廉洁政治作为政治文明的主要内容，不能脱离政治文明的发展。

3．党风廉政建设面临诸多的问题

3.1 反腐倡廉缺乏制度保障

制度使各项体制机制有序进行，为干部行为提供依据，我国的行政体制改革正在进行时，各项制度并不完善，干部人事制度、党内生活制度、监督制度等都需要进一步发展落实。 ^[4]

3.2 党员领导干部的素质良莠不齐

廉洁自古以来就是官吏考核的首要标准，也是为官从政的首要职业操守与道德准则，其重点在于对官员的规范与约束。政风决定民风，官风决定世风，只有公共权力的行使者、公共服务的提供者正其身，充分发挥先锋模范作用，才能真正达到上行下效。官员职位具有权力与职责的双重性，其作风行为公正与否，直接影响民众的价值判断与选择，亦即社会风气。廉洁政治的关键在于官员正其身，严格立法、依法行政、公正司法，提升自身拒腐防变的能力。现阶段党员干部主要存在以下问题：

第一，党员干部特权思想严重。

由于缺乏制度的保障，部分干部凭借职权地位搞特权，无视法律党纪，将公权力为己所用，利己主义思想泛滥。

第二， 党员干部作风问题频发。

“四风”是对党员干部作风问题的主要概括，是与党的先进性、纯洁性本质背道而驰的，在矛盾丛生的社会环境下，只会僵化、甚至恶化干部与人民群众之间的关系。杜绝“四风”，严惩四风行为，是我们党在新时期必须严抓的党建问题，在这个问题上松懈，损害的不仅是国家利益，更会使党的地位受到威胁。

第三， 思想观念发生了变化。

随着经济社会的发展，党员干部在传承党的优良品质的过程中面临诸多的挑战与诱惑。从人民公仆到作威作福的转变，是干部思想观念的本质败坏，在以GDP增长作为政府绩效考核的核心指标下，在招商引资过程中无视对环境的破坏和威胁，无疑是为一己之私毁公共之利益。

4．市场趋利行为构成了外在诱惑^[5]

第一，部门利益固化与维持。社会主义市场经济离不开政府“这双手”，为更好实现对经济的调控，优化资源配置，政府设立针对市场经济的职能部门是必然选择。然而在利益的驱使下，职能部门建筑利益藩篱，竭力维护其权力圈，反而遗忘了其设立初衷，凭借职权优势，不断固化权力垄断的局面。第二，巧立名目收取费用。我国至今没有出台真正意义上的行政程序法，行政处罚中罚款任意裁量问题突出。第三，权力寻租。主要表现为权钱交易、以权谋私。在市场经济利益的刺激下，金钱至上社会风气盛行，对廉政建设具有潜移默化的影响作用。在中国，人情世故自古风行，“礼尚往来”司空见惯，在利益驱使下、制度缺乏的“庇佑”下，传统便成为“权钱交易”“以权谋私”等腐败问题滋生的温床。面临诱惑，党员领导干部意志是否坚定、品行是否符合职业操守，对实现清正廉洁至关重要。

三、廉洁政治的机制表现及创新思路

廉洁政治的机制，表现于具体策略即廉洁政治的实现形式，具体而言指如何实现干部清正、政府清廉、政治清明。实施策略是将廉洁政治的政策理念赋予实效的重要举措与方法，包括廉洁政治建设的具体操作方式、方法以及贯穿于每一策略方法之中的程序等组成要素。因此，可以说廉洁政治的机制是廉洁政治制度、体制的细化，即具体内容。这就要求廉洁政治的机制要符合科学性、可行性，并服务于廉洁政治制度、体制。

（一） 廉洁政治的具体机制表现

1．保证干部清正的要求

行为人的理性决策是有限的，人的天性弊端是难以克服的，乌托邦式的完美哲人在现实中是不存在的，完全依靠干部自省、自律使之成为榜样力量，是违背规律与现实的。正如道德的约束作用依赖于行为人内心的羞耻感与荣誉感，仅凭道德教化世人，难以实现社会稳定，毕竟社会人素质、追求千差万别。因此，干部清正，依赖于自律和他律双重约束。

第一，加强理论武装。党员干部是社会主义事业的领路人，在政治社会生活中起着先锋模范带头作用。理论是实践的先导，开展社会主义实践，用理论武装头脑必不可少。面对困惑、身临诱惑，党员干部要始终保持清醒的政治认识，通过认真学习中国特色社会主义理论体系，坚定政治立场，为共产主义理想目标奉献拳拳之心。

第二，用党风正官风。党风廉政始终是领导干部清正的鲜明旗帜，党风决定官风。在中国，中国共产党是执政党，是社会主义事业的领导核心，党的作风深刻地影响着党员干部的作为。在党的作风建设中推进廉政建设，牢固为人民服务的宗旨，一切以人民利益为根本，使党员干部克服利己主义，端正行为，将清廉正派的生活作风贯穿于思想作风、生活作风、领导作风以及学风之中。

第三，树立党员意识。党员意识是每一位共产党员在党内外的立身之本，是党始终发挥领导作用的精神保证。增强党员意识，要求党员干部时刻以共产党员的标准要求自己，按党章要求约束自己，以发挥先锋模范作用为光荣任务。严格执行党中央“八项规定”，反“四风”，密切联系群众，服务群众，服务社会主义事业。

第四，恪守廉洁自律。党和国家领导干部是经过层层严格选拔产生的，在工作生活中，不仅要模范遵守基本的道德情操、职业操守与法律规范，更要时刻以党章严格要求自己。廉洁自律，不断提升自身的党性修养水平。做人做事，正气为准；为官从政，廉洁奉公，追求高尚的道德情操。

2．建设廉洁政府的举措

建设廉洁政府是廉洁政治的主要内容，核心在于规范权力运作。保证政府在制度设计、策略运行、程序操作、绩效成果、评估反馈等各个层面科学、透明、公开、高效、节俭。通过行政体制改革，转变政府职能，推动廉洁政府的建设。

第一，加强权力监督。就当前我国，行政管理涉及经济社会生活的方方面面，涵盖范围广泛、处理内容复杂多变，并且行政权力在行使过程中拥有较大的自由裁量空间，这为灵活适应社会生活提供便利的同时，也为腐败行为的发生创造了机会。由此，一方面必须严格行政权力的自由裁量，即自由裁量必须符合宪法、法律的精神，公务员在职务行为中作出自由裁量决定并不是主观任意的，而是有章可循的。并且，自由裁量应依程序而行，符合法定的方法步骤。另一方面必须加强权力制约与监督机制，包括国家机关监督和社会监督。

第二，加快职能转变。自1988年中央机构改革以来，转变政府职能便成为关键性问题，社会在发展，时代在改变，以经济为中心的经济建设型政府模式的弊端日渐显现，从管制到管理再到服务，政府职能转变是社会发展的必然要求，也是政治文明发展的必经阶段。服务型政府的建设处于现在进行时，是我国政府正在面临和预备完成的重大课题，厉行节约行政成本是其重要主张，也是必须克服的行政难题。

第三，控制行政成本。廉洁政府内在地要求政府预算科学，厉行节俭，缩减开支，以期低成本运行，即廉价政府。为此，首先，应培养干部的节约意识。节约意识重在正确对待公费开支，这有赖于公民意识的觉醒与提高，公费很大程度上来源于公民个人收入（税收），因此，通过理顺公费与公民收入的关系，强化干部节约公费的意识。其次，通过制度规范行政开支。我国行政开支从“三公”消费中可见一斑，以制度来规范行政开支是降低行政成本的重要举措，也是人民群众的一致呼声。这有赖于完善政府预算审议制度，行政支出公开制度。^[6]最后，应严格控制公务消费。在党的一系列针对反腐工作的决议、规定下，“三公”降幅明显，控制行政成本的效果很是明显。

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