地方政府公共服务能力建设：现状、问题与优化路径

论文总字数：9658字

摘 要

提升地方政府公共服务能力是对我国政府改革和建设提出的新要求。本文主要阐述了提升地方政府公共服务能力的内涵，地方政府在提供公共服务时存在的问题：政府执政理念落后、政府职能错位、政府行政部门执政方式粗暴，蛮横无理等严重问题。为此，提出地方政府公共服务能力提升的路径：创新政府执政理念；转变政府服务职能；改进政府执政方式；优化政府公共服务流程能力；强化公众公共服务监督机制能力；重塑政府治理机制能力。

关键词：地方政府； 公共服务能力； 必要性； 提升路径

The Opinion of the Problems of Studying on the capacity of

local government public service

Liu Gao-feng

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an,

Jiangsu, 223300)

Abstract: Under the new historical conditions, the establishment of improving local government public service ability, improve the public service ability of local government is to put forward the new requirements of the government reform and construction in China. This paper expounds the connotation of improving local government public service ability, the problem of local government in providing public services: the government governing idea backwardness, dislocation of government functions, government administrative department of the ruling way rough, stroppy such as serious problems. Local government public service ability to do this, the path of ascension, first the idea of administration, strengthen centered on civil legal system concept; The second shift of government functions; Three to improve the way of administration, to standardize the government behavior to promote the government"s ruling ability, etc.

Key Words: Local government， Public service capacity， Necessity， The path

服务型政府是中国共产党十七大作出的重大决策，提升政府公共服务能力是中国政府在十七大报告中作出的重要决定，建设服务型政府是我国政府发展的必然趋势。提升地方政府公共服务能力目标的提出和确立，标志着我国政府职能的转变和行政管理体制的改革进入了新的阶段。建设提升地方政府公共服务能力是加强中共党执政能力建设的重要任务，对于落实科学发展观和实现经济的可持续发展具有重要的意义。

一、提升地方政府公共服务能力的必要性

行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的现实要求。要以建设中国特色行政体制为目标，深入推进政企分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、使人民满意的服务型政府，在一定程度上广泛的保证广大人民群众的利益。地方政府公共服务能力是国家治理能力的重要表现，是国家治理能力现代化的本质要求和重要构成。提升地方政府公共服务能力是时代的呼唤，是人民群众的期盼，对社会发展具有十分重要的作用，主要表现有以下几点：

(一）地方政府公共服务能力建设是解决主要矛盾的迫切要求

“当前我国经济社会发展既面临‘黄金发展期’的机遇，又面临‘矛盾凸显期’的挑战”。人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾是我国社会的主要矛盾，只有解决了这个主要矛盾，才能使我国经济社会实现全面、协调、可持续的发展。为了满足公众全面快速的经济生活增长需求，政府必须扩大和强化公共服务职能，把精力和财力集中到社会主义事业的发展和公共产品的供给上来，切实解决好有关民生问题，只有这样，才能够最大程度的保证广大人民群众的利益。重新界定市场经济条件下政府的职能，更好地发挥政府为市场和社会公众服务的职能是提升地方政府公共服务能力建设的根本目的。

（二）地方政府公共服务能力建设能有效促进经济社会的发展

为提升地方政府公共服务能力的建设奠定了良好的基础是社会主义市场经济的不断完善与发展。第一，各种所有制经济共同发展的基本经济制度已经在我国形成，企业是市场经济的主体，而不是政府，市场监管是政府的主要职责，目的是为经济发展创造良好的环境以及对经济进行有效的调节。第二，在经济领域，政府应该把向全社会提供基本的公共产品和公共服务作为首要职责，为公共服务是政府职能的本质。第三，制定和完善市场规则，打破行政性垄断，创造一个平等竞争的市场环境，维护市场的公平竞争，并对权力运行进行有效的监督是提升地方政府公共服务能力强化公共服务的职能的必要条件。提升地方政府公共服务能力的提出是实现经济与社会协调发展的要求，通过建设提升地方政府公共服务能力，使政府工作的侧重点转移到提供社会服务上来，更多地为社会提供公共产品与公共服务，使得经济与社会的整体发展相协调，保证经济的健康、稳定、可持续发展。

（三）地方政府公共服务能力建设能有效加强党的领导建设

“服务型政府是加强党的执政能力，实现党的宗旨的重要举措，体现了社会主义政府价值观的基本宗旨，是新时期深化行政管理体制改革的重要取向^[1][1]。”提升地方政府公共服务能力的建设要以人为本、时刻谨记为人民服务的宗旨，要责任理念和市场理念同时兼有，使组织机构得到全面优化。提升地方政府公共服务能力、政府的执政能力和服务水平是加强我党执政能力建设，提高我党执政水平的必要前提。党要有与时俱进的精神，不断的完善党的执政能力和执政水平，永葆党的活力与先进性，更好的执政为民、服务于民。

（四）地方政府公共服务能力建设是深化改革和创新体制的重要手段

经济社会的全面转型迫切需要政府对其职能和责任重新定位，对其权力进行有效的监管和监控。虽然目前我国社会市场经济体质已经形成，但是旧体制遗留下来的弊端仍阻止了经济的发展。例如：地方保护主义、行业的垄断、产品假冒伪劣等问题，严重影响了市场经济体制的发展。改革以前不规范和不完善的地方，对政府管理体制进行改革，建立新的政府行政管理体制是提升地方政府公共服务能力的建设重要环节。提升地方政府公共服务能力的建设，就必须要增强政府及其成员的服务意识，提高政府工作人员的服务水平，实现政府管理理念、思维、体制和方式的创新和改变，以便为政府职能的转变创造更加良好的条件。

（五）地方政府公共服务能力建设，能促进和谐社会建设和人的全面发展

时代的脚步不断的向前迈进，社会不断地改革与发展，目的都是为了提高和改善人们的生活质量和水平，不断满足人们的日益增长的物质和文化的需求。人民群众全面、快速增长的公共需求与公共产品供应严重不足的矛盾是目前我们迫切需要解决的问题，这就需要我们通过公平的政策和制度来维护群众的合法的权益；调整财政的支出结构，集中有限财力解决群众的医疗卫生救助、义务教育和救灾减灾等问题的建设；通过税收来调节人民收入分配中的出现的不合理现象；扩大广大公民参与治理社会的空间，积极引导各个利益主体用理性和合法的形式表达充分表达利益诉求，让公民在参与社会活动中与各级政府建立良好的和谐关系。

二、公共服务型政府能力的内涵和构成

吴宗玉认为，服务型政府“是一种全新的政府理念，也是全新的政府这能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式的革命。它从根本上改变了中国官行政的几千年的传统，也从根本上改变了计划经济时代政府的角色和政府官员的角色。”^[2][2]吴敬琏认为建设“服务型”政府‘就是要把被“全能大政府”体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务型政府。要建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设定的宪政秩序，掌握者国家权力的党政官员必须是可问责的，人民群众对公务人员监督权和罢免权的行驶，要通过可操作的法定程序切实得到保证。^[3][3]

中国人民大学张康之教授从以下八个方面界定服务型政府的内涵：第一，不是控制导向，而是服务导向的政府；第二：不是效率导向，而是公正导向的政府；第三，是把工具效用与价值观照有机结合起来的政府；第四，是包含着合作和信任整合机制的政府；第五，是德治与法治有机结合的政府；第六，是行政程序的灵活性与合理性相统一的政府；第七，在行政人员的行政层面上， 是行政自由裁量权的到道德制约的政府；第八，是超越了回应性的前瞻性政府。在政府与社会的关系方面，它既不是近代早期的自由放任性政府智能模式，也不是20世纪的干预型政府职能模式，而是一种引导型的政府智能模式^[4][4]。

地方政府公共服务能力指地方政府能够给公众带来服务的一种能力，服务能力是需要政府在不断的发展过程中用积累的一些资源为广大公众提供服务，使公共获得服务并且使公众满意的能力。

三、地方政府公共服务能力建设方面存在的问题

伴随着服务型政府理论研究与实践的不断开展，一部分学者认为服务型的不断深入，特别是各地各级政府关于服务型政府建设就是要实现政府职能重心的转移与转变，从注重经济建设转向为社会提供公共产品和服务^[5][5]。

伴随着经济社会的不断发展，人民的生活水平的不断提高，人们对政府的公共服务能力有了更高的要求，所以提升政府公共服务能力是现阶段摆在政府面前重要的事情。公共服务必须要确定服务目标，社会政策要使人感到其重大的影响力，目标过程就是围绕某种服务来确定一个特定顾客群体。政策会针对一定范围内的不同的社会群体，实际上是让所有人都能够享受特定服务是很少的情况，大多数普遍性的补贴好处都是为了让具有特殊需要的目标人群所享有，如儿童群体和老人群体等。

影响对目标人群提供公共服务的问题主要是：

（一）政府执政理念落后。长期以来，相当一部分政府工作人员自慰自己是社会的管理者，感觉高人一等，而忘记了自己是社会的服务者，是人民的公仆，从而把管理与服务、执政与服务对立起来；不能很好的为人民群众服务，同时也不能够处理好政府与群众的，在一定程度上使社会矛盾更加激化。

（二）政府职能错位。由于政府职能定位的不明确，导致很多本来该由政府管的事情，政府不管，不该由政府管的事情政府反而管的比较宽，存在职能缺位和越位的情况；对于一些有利益可图的一些项目或者是对自己有利的项目，各部门争相管理，想要从中获得自己的利益；而对有些吃力不讨好，或者是没有利益可图的项目，各部门则会互相推诿，都不愿意出面负责管理，这就导致职能的缺位，很多公务服务项目出现无人问津的现象。

（三）政府行政部门执政方式粗暴，蛮横无理。政府有些部门的行政人员素质低下，常常用着手中的权利去剥夺公民胡合法权利，执政方式粗暴无理，侵犯了公民的合法权利，在社会上造成了不良影响，使政府的形象受损。比如最近备受争议的城管执法问题在社会上引起了很大的反响，很多城管部门工作人员在执行公务过程中不顾摊贩的人生安全和个人财产安全，粗暴执法，并且与摊贩冲突，出现大规模的群体性事件，不仅损害了政府的形象，同时也损害了干群关系，不利于社会的长期稳定发展。

（四）各部门各自为政，往往政出多门。老百姓想要办一件事，进行个行政审批，往往要跑很多部门，受很多白眼，不能够一次性把一个审批办完，使老百姓很烦恼。同时供求配置也影响到政府公共服务的提供，在私人领域或者部门，需求与提供由价格机制确定。但是在公共领域，需求与供给只能依靠比例配置。供给所受到的限制大多来自于：某些主体被拒绝提供相关服务，比如通过资格确认来限制进入被服务的范围。推迟、排队和依序等待是一种推迟供给的方式；在医院的医疗安排中有时候会出现过滤和偏差这种情况；使公共服务出现短斤缺两的减量供给情况。通过资格规定，用者付费，以及设定其他一些障碍的办法实现需求的限制。但是自由裁量在公共服务的提供中也发挥着至关重要的作用，它是指政府工作人员在一些特殊情况中执行即有规则时必须得做出自己的相关判断，但对于判断的正确与否却是不太明了。自由裁量在很大程度上可能挤压服务接受者的一部分相关权力。然而在社会保障服务中权利的复杂性更多的表现在，即使管理者和提供者的自由裁量行为在一定程度上受到了限制，接受者的权利在某些程度上也仍然是比较虚弱的，医生和病人之间的关系就是属于这种情况。

（五）监督机制不健全以及不完善，缺乏对政府机关和相关的工作人员有效的监督和问责机制。监督不健全，容易滋生腐败，并且造成权利的越位和缺位，造成社会的不公平。我国社会长期形成的“官本位”“青天大老爷”的，促使社会对官员的监督长期缺位，更加助长了政府有关机关及其工作人员的嚣张跋扈之风，在执行公务的过程中，不能把人民的利益放在第一位，损害人民的利益，使干群关系更加的紧张。

四、提升地方政府公共服务能力的路径

提升政府服务能力我觉得要做到以下几个方面，这样才能够真正的做到为人民服务，人们才能够感受到政府这个大家庭对普通老百姓的关爱，也才能促进政府职能的转变。

（一）创新政府执政理念：以公民为中心的治理理念

长期以来，相当一部分政府工作人员自慰自己是社会的管理者，感觉高人一等，而忘记了自己是社会的服务者，是人民的公仆，从而把管理与服务、执政与服务对立起来。大力推进服务型政府能力建设的进程，首先要求相关执政人员改变“官本位”的执政观念，确立依法执政、执政为民服务的观念。“依法执政”则意味着要求执政人员在行使行使相关职权时，要依据法律、法规、规章，且严格遵循法定的相关程序；“执政服务”则要求执政人员务必要将执政的出发点、落脚点放在为民服务上，并且围绕如何位广大人民群众提高更好的服务进行执法。

（二）转变政府服务职能：市场导向型行政审批制度改革

各级政府必须切实把自己的相关行政职能转变到主要为市场主体提供一定服务并且创造良好的发展环境上来。对没有相关法律依据的行政审批，必须坚决予以取消；可以寻找合适的市场机制代替的相关的行政审批，切实通过市场机制的有序运行；的确需要保留的相关行政审批，必须要依法进行公开透明的审批，并且强化相关部门的监督制约功能。必须要创新社会管理的新形式，坚持让管理与服务并重、处置与疏导相结合的方式，取得法律效果与社会效果的有效统一。切实依法打击扰乱和破坏市场经济活动秩序的违法行为，维护广大公共利益和经济活动的有序进行。只有从多方面全面地增强地方政府切实适应经济社会发展的相关制度变革的能力，包括相关的行政审批制度的改革以及政府相关职能转变的重点内容等。

1. 改进政府执政方式：由刚性执法为主向柔性执法为主转变

推进政府相关行政执法从原先的刚性化执法到刚柔并济执法形式的转变，从管制型政府向服务型政府的转变，且从突击性执法向长效性执法方式的转变，讲服务寓于行政执法中，从而构建管理、执法和服务三位一体全方位的行政执法模式。切实坚持文明执政，树立政府以及相关职能部门的良好形象。并且注重发挥相关行政指导的作用，采取相关形式，指导行政管理的相对人进行依法经营和依法办事，自觉履行自身的法定义务，且要主动纠正相关人员的违法行为，实现行政指导与执法严格相得益彰的效果。实行行政处罚必须进行事前提示、事中指导、事后回访的处罚制度。实现行政执法的风险管理，必须确保国家和人民利益不受到任何的损失。在行政执法过程中加强行政的调解工作，实现快速高效解决矛盾纠纷的目标。各级部门必须要严格按照相关法定权限和相关程序行使自我职能范围内的权力、履行相关的职责，防止某些部门及其工作人员的不作为、乱作为的现象。并且要着力预防和纠正相关重许可轻监管、只许可不监管的错误倾向，切实加强行政许可后的监督与检查机制。建立和完善相关检查和巡查的制度，规范相关的职能程序，责任分工到人，解决监督和监管缺位和不到位的问题。切实继续推行相关行政执政责任制机制，梳理执政的有效依据，明确执政的职权、岗位和相关责任。推进相对集中行政处罚权工作。加强政府对行政处罚的监督检查和部门内部的监督制约，避免行政处罚的随意性。

1. 优化政府公共服务流程能力：政府运作过程的流程再造。

必须要切实充分发挥相关行政服务中心的有效作用，凡是与企业和群众的利益密切相关的有关行政审批的事项，都必须要纳入行政服务中心进行有关事项的。并且积极推广“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”服务中心运行模式。且要推行行政审批网上办理的办理新手段。完善相关重点项目、招商引资项目行政审批快速通道的建立，进行优先办理、专人负责、限时办结的办理程序，从而进一步提高政府行政审批服务的相关效能的有效发挥。在执行相关职能时必须要加大相关行政执法信息公开透明的力度，更好地让人民群众了解行政执法权的相关运作程序，从而实现更加广泛地参与行政管理的相关活动中，更直接地有效监督行政职能部门的行政执法行为。

1. 强化公众公共服务监督机制能力。

当政府使用相关的承包、租赁、招投标、公私合作经营、相关特许经营、内外部竞争及相关引资建设经营转让等市场的方式实现生产和供应混合性物品和弱竞争性弱选择性的物品时，消费者的利益不可避免要面临各类服务主体逐利动机的威胁^[6][6]。为此政府必须要从相关的制度体系建设进行入手从而对所有的服务主体的服务公平性和服务有效性进行有效的监督和监管。政府相关部门必须接受这个制度体系中包括相关居民公共服务评估卡实现的舆论的有效监督和监管，让消费者使用公共服务的相关有价证券的进行选择性监督，竞争对手之间要进行良性的相互监督，实现行业的自律性制约监督机制，来自政府相关管制机构的监督制约等。尤其要建立以公共法律为核心的相关法律的有效监督，它是根本性的，具体包括相关公共服务监督的制度、法律责任追究的机制以及权利救济制度等配套的相关公法制度。法律监督机制主要由以下三部分构成：(1)是相关的权力机关、司法机关、上级行政机关以及社会公众等相关法律监督的主体对政府提供公共服务的过程进行全方位的监督，以防止其相关行为出现违法、失职或者是滥用相关权力的情况；(2)是让相关权力机关、行政机关、司法机关和社会公众等法律监督主体对于依法提供相关公共服务的非营利组织和获得某些特许经营权的企业加以有效监督，防止滥用社会和市场的某些权利；(3)是行政机关必须要依照相关特许经营权合同以及其他行政合同的有效约定，并且对获得特许经营权的的工商企业的相关履约情况进行有效的行政监督。责任追究相关制度包括:(1)是公法必须要在规定政府相关公共服务供给职责和职权的同时，规定如果不依法履行相关职权和职责必须要承担的香瓜按行政法律的责任；(2)是对不依法履行相关公共服务法律职责行为的发现和查处等纳入相关行政法律责任的追究制度中去；(3)是必须要强化对相关监督者的有效监督和监管，建立一套专门针对疏于查处和不依法追究相关公共服务主体法律责任的违法违规行为的责任追究体制，防止相关公共服务法律责任流于一定的形式。公民权利救济包括：(1)是要针对政府和相关行业协会提供的有关公共服务的权利救济方式和途径，可以依法提请相关的行政复议、行政诉讼和国家赔偿的申请。可以针对相关非营利组织和获得特许经营权的企业提供公共服务的权利相关的救济，并且当事人可以依法向作为公共服务监督者的行政机关寻求相关行政救济；(2)是必须要不断拓展相关公共服务权利的救济范围，降低对于权利救济的门槛，简化相关权利救济的程序，切实提高权利救济的实效性，强化有效的法律制裁的行为。

1. 重塑政府治理机制能力：实现政府—公民合作的协同治理机制

服务型政府就是要提倡公民进行广泛的参与，所以提供社会公共的服务虽然是政府的主要职能，但是提供怎样的服务，怎样提供相关服务，却并不是决于政府的相关意志，而最终是取决于大多数公民的意愿和诉求，政府必须要对公民的服务要求作出前瞻性的回应。政府通过各种各样的手段把自己认为是正确并且有效的社会服务强行的塞给有关的公民，而公民却在很大程度上不需要政府提供的这种社会服务。这种情况出现时，这种恩赐的服就会变成强加给服务接受者的痛苦。所以必须建立健全公民参与治理的协同机制，畅通公民参与公共治理的渠道，让公民正确表达和选择各自所需的社会服务，正如密尔所说的“一般来说：凡办理一项事业或决定怎样来办和由谁来办那项事业，最适宜的人莫若实在那项事业上有切身厉害关系的人。”^[7][7]民主无论从哪个角度进行有关的界定，都离不开公众的广泛参与。科恩就是这样理解民主的涵义的，他认为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中，社会成员大体上能直接或间接的参与或可以参与影响全体成员的决策。”^[8][8]这也就是说，服务型政府必须鼓励公民进行广泛的参与，实现政府形式权力的民主化。

参考文献

[1] [美]罗伯特·登哈特.公共组织理论[J].北京：中国人民大学出版社，2003．

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