我国地方政府社会管理体制创新的途径

论文总字数：10200字

摘 要

现阶段，我国社会管理体制不能适应经济社会发展的需要，影响社会和谐稳定，迫切需要进一步深化社会管理体制改革。地方政府社会管理体制存在以下问题：社会管理理念传统且落后，社会管理机制不够健全，社会管理方式不够灵活，社会管理法规不健全，社会管理载体不够明确，社会管理人才缺乏。针对这些问题，应采取以下措施：转变社会管理理念，建立合理的社会管理机制，强化政府社会管理和公共服务职能，使社会组织和公民成为为社会管理的真正主体，加强事业单位改革，培养社会工作专业人才，畅通利益诉求表达渠道，促进社区建设和社区管理。

关键词： 地方政府；社会管理体制；创新

Approach to the innovation of management system of local government in China

Huang jing wen

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: At the present stage, the system of social management in our country still can"t adapt to the needs of economic and social development, factors that affect social harmony and stability , an urgent need to further deepen the reform of the system of social management. Local government social management system of the existence of social management concept, traditional and backward and imperfect mechanism of social management, social management mode is not flexible, imperfect social management laws and regulations, and social management carrier is not clear, lack of management talent. To solve these problems, the following measures should be taken: change in social management, promote the government reform; Set up reasonable social management mechanism; Strengthening the government social management and public service functions; The civil society organizations and citizens into the real main body of social management; Strengthening institution reform; The training of specialists in the field of social work; Unblocked interests expression channels; Promoting community construction and community management.

Key Words: local government； social management system； innovate

社会管理体制是以社会主体能够整合社会资源，解决社会问题，社会规范运营和维护在社会生活和社会事务和采取的运作模式和建立有约束力的规则和安排，使得社会稳定。社会管理在广义上，是政府对其中的社会事务进行管理，就是指社会制度的社会,经济，文化，在这些政治问题的全面管理，促进社会制度和狭窄的协调功能的社会组织，虽然社会制度在运行过程能够控制社会组织和社会生活，调整和监控不同地区的发展以及各个方面的组成部分，但其制度任然有滞后性。因此，应始终以探索政府社会管理的创新体系来建立，形成新的结构和行为机制。由于需要适应变化和动荡的外部环境，对社会的管理是指政府在社会管理的过程中，为了确保它可以优化公共资源，管理系统的操作模式更加合理的配置，以最大限度地提高公众的利益进行管制。

近年来，我国政府都十分看重社会管理体制的改革和完善，在多次会议中都对其进行了专门的论述。“并且在20世纪末的《国务院机构改革方案》明确的提出的政府的基本职能就有社会管理和公共服务。”^[1]因此我们要认识到社会管理体制变革以及改进的重要性，要不断加强社会建设和社会治理。

一、我国地方政府社会管理体制中存在的问题

我国现存的社会管理体制还有很多弊端，要想建立一个成熟的社会管理制度，需解决以下问题：

（一）社会管理理念传统且落后

我国在极权政府转型的过程中，总是利用政府的力量来覆盖整个社会，很难很好地以这种形式来治理市场和公民社会，完善社会管理，维护社会秩序；但我们的政府总是习惯于对各种组织和社区成员进行全面和严格的社会控制和调节，这并不能满足公民行使权力的愿望，就很难形成公民的概念，很难建立社会权利，促进社会自治，走向自立和自我导向； 我们的政府总是从顶端向下进行内部控制，往往用行政强制力，导致超过了控制的局面，并且缺乏服务的政府。“总是习惯担当一切社会事宜的理念和实践，过量地承担了生产者的社会经营中的功用，难以构成有限政府的理念。”^[2]传统和落后的社会管理理念主要表现为：

第一，由于过于重视经济建设,忽略社会管理的思想。导致一些地方领导干部在一些大型项目,只重视经济增长,促进投资和资本介绍，过分追求GDP增长,他们缺乏社会管理兴趣和热情，民生建设也不加关注,不了解当地社会基础设施的基本情况，社会管理研究不够科学。

第二，过于重视强势群体权利、而轻视弱势群体权利保障的现象仍然存在。在社会管理中,许多人趋向于服务和执法者站在的强大者那一面。

第三,只重视管控而忽略群众，群众是社会管理的主要力量，他们有参与社会管理的权力，过分管制而忽略实际权力是错误的。

（二）社会管理机制不够健全

有效的社会管理的基础是良好的社会管理体制和机制。表现中国社会管理体系不健全的现象如下:首先,社会管理的职能没有很好地分工和科学的设置，没有科学的理解和研究领域的制定法律、法规和政策,也没有设置管理对象,如果一天不解决这些问题,很难提高社会管理。其次，社会管理机制也不完善。其表现在：首先，民生工程制度不够健全，大部分的民生工程就是公共基础建设，而公共基础建设的好坏直接关系到社会管理体制改革的进程；再次，社会保障体系不够完善，我国现有的社会保障体系存在着很大的城乡差异，还把农民工和外来人口排除在外；最后，社会应急系统不够合理，当危机出现时，群众只是被动的配合社会应急系统的实施，这样的设置是不合理的。

（三）社会管理方式不够灵活

传统社会系统是基于“单位制”为主要特征的高度统一集中的系统。在这种传统的管理系统导致社会空间的自治十分狭隘。因此,政府的社会管理是以“单位”为依托,管理部门指定的系统的方式为主,依靠行政部门制定规则和规定,以惩罚手段进行全面的管理和控制。

公民参与社会管理的程度不够。近年来,在互联网的高度发展中,公民参与公共事务的热情高涨渠道扩宽,但是,总的来说,大多数时候公民参与社会管理的积极性仍然不高。并且参与渠道少，也没有在参与过程中产生真正价值。

（四）社会管理法规不健全

虽然社会管理法制建设在我国取得了一些成就。然而,由于社会管理涉及的很多,是一项沉重的任务,需要很多的相关的法律法规。所以，我国的社会管理法律体系滞后,一些方面甚至没有制定相关法律。

此外，中国不是特殊的社会组织管理的一个基本定律就可以对应于当前社会组织管理。对于如何有效地管理城市,如何有效地保护公民的社会保障权益,如何引导和利用舆论,如何规范信访的数量,如何引导和利用新媒体,等等，都缺乏相应的具有较大效力的法律法规。

（五）社会管理载体不够明确

社会管理的载体在我国目前还不清楚，我国应多向发达国家学习，在学习发达国家的管理经验的过程中我们认识到：一方面，在现代社会中，“社会人”将最终成为“社会人”，在社会管理和重要载体的基本单元的实现。目前，我国社区建设虽然取得了一些成就，但是，是远远不够的，社区并没有在社会管理中承担很大的作用，不少居民并没有对社区有强烈的的认可感和归属感、社区事务的参与程度低。另一方面,我国存在有大量的流动人口的情况,尤其是农民工基本上是没有社会管理理念的,他们被称为“漂泊的社会人”。不对他们加强管理是不能够创新社会管理制度。

（六）社会管理人才缺乏

社会管理是一项专业性很强的事业，特别需要大量的受过专门训练的社会工作的人才。但是，目前我国社会工作人才队伍的在结构上存在着不合理，且人员匮乏。据民政部门统计，我国从事社会事业的人才与发达国家或地区相比较还存在着较大差距。

社会管理的主要问题除了主体十分混乱,还有就是社会管理人才得缺乏。社会管理主体是一个十分繁杂的概念，专业的管理人才才能够使社会管理高效。因此，只有提高了社会管理主体中各类管理人才的素质、结构和专业水平，才能够相应提高社会管理的效率和效果，才能够有新的人才去管理那些新兴的事务。

建设我国社会工作专业化、职业化以及制度化的任务十分艰巨。所以, 使公民社会组织和公民个人真正属于社会管理的主体,促进公民社会组织和公民个人直接参与社会管理,整合社会管理的主体，转变政府机关社会管理职权,“党的领导，政府负责，社会协同建立多中心治理模式。”^[3] 要实现公民参与的多样性，降低社会管理混乱的现象，管理主体仍然有一条很长的路要走。

二、 社会管理体制滞后的原因

在社会管理体制存在的问题，主要原因可以概括如下：

（一）行政管理体制改革不到位

在这段时间，我国已经开始社会管理体制改革，但是由于经济体制和政府管理体制的多重原因，管理体制的改革仍然不到位。虽然我国已经开始实行社会主义市场经济，满足社会需求管理，在明确政府职能，加快政府职能转变，确立企业的主体地位，市场配置资源的作用，强化新宏观调控系统逐步完善。但是我们也应该看到,政府仍然作为一个领导者的角色,不仅管理了很多管不好,也不该管的社会事务,并且社会支出仍然不足。

（二）城乡分治格局尚未完全破除

自1960年以来,我国逐渐形成了“城乡分治、一国两个治理政策” ^[4],不同的社会管理的结构,采用不同的政策。“城市居民是一种社会管理和社会福利政策,农村人口的社会管理和社会福利政策而是另一种。改革开放以后，这种城乡不公平的社会格局已经不能够满足人们，由于分别有城乡户口，导致社会不公平事件时时发生，此时，政府也在积极改变这个格局，可是成效不大。

农民工仅仅因为户籍身份的不同，在就业、社会保障、医疗卫生、等等不能与城市居民享有平等的权利。因为他们的存在,有了流动人口,尤其是沿海发达地区农民工聚集的地区形成了当地人和外来者“双重二元社会结构”。双重二元三元社会结构和社会结构,是一个城市和农村地区之间的二元社会结构的变化,这是导致许多社会管理问题是一个重要的原因。

（三）政府角色转换和职能转变不到位

政府不能把握其在社会管理中的作用，往往导致政府越位和错位的社会管理过程，在同一时间，政府在社会领域的管理真空形态的形成，缺乏有效管理。政府使用不当手段管理导致越位和错位的现象时时发生，而且不应该管不该管的社会事务。缺乏政府正确引导的的社会管理会显现出真空现象。

在我国，市场机制在一段时间内成为了政府所运用的管理模式，认为只要经济增长了，问题就会自然而然的迎刃而解。并且认为市场在社会管理领域应起很大的作用，本应该由政府承担的责任，转化给市场,政府在社会管理的玩忽职守,导致市场泛化。仅仅只是把社会事务交给市场去解决，这样做会带来诸多严重的社会问题，导致社会管理形势严峻。

（四）社会组织管理体制滞后导致管理方式存在问题

我国大多数的社会组织是由政府创立，这严重影响了社会管理体制，是其滞后的一个重大原因。另一个原因是的是“分级、双重登记管理”模式,决定了社会组织的主管机关必须对其政治领导负责。其实是由政府、社会组织官方主管部门任命的,工作人员有公务员身份。最后，就是社会组织，社会资本主要依靠政府资金。由于过多社会组织都是由国家创立，其体制自然而然存在着很大的弊端，制约着社会组织健康发展和规则运行。

我国社会管理方式存在问题的原因是：有效的参与平台的匮乏；对公共讯息的披露不足且不充分；公民的参与意识有待增强；公民参与能力低，有待提高；使用传统的社会管理资源和手段的不足，不合理的，只注重刚性管理与柔性管理的忽视，道德教育缺失，沟通和协调；社会冲突纠调解办理的手段单一。

（五）社区建设和管理体制改革进展缓慢

社区治理主体单一化、行政化，社区自治功能难以有效发挥。

首先，社区管理系统由于“大政府”的传统观念的长期影响，导致群众的社区理念不强，过度服从居委会的安排，没有自发的去参与社区建设和管理。

其次,现有居民委员会制度的管理系统和管理模式和真正意义上的社区管理委员会在各方面仍有一定差距有一定差距,民主性不强，居民的委员会同时维护居民和政府的双重利益，导致角色冲突,管理功能是超重,并没有实现整真正意义上的自治,不仅导致国家和社区整合,而且由于居民委员会经常牺牲居民自治工作,而完成政府使命。长期下来，使居委会在社区中的信任和权威是相当有限的。

再次由于政府职能转变的不到位,社区所承担的行政负担并没有实质上的减少，本应由政府直接承担的责任，重心下移，而转由社区居委会承担。正所谓是“上面一千根线,下面一根针”。

最后居民和居民自治组织与物业管理公司之间的关系没有理顺,这三者没有理顺各自的责任和权力，没有各司其责，反正相互影响，相互约束，从而造成社会，政府和市场不能很好的相互配合完成社会管理任务。目前,社区的设置很不合理，社区居委会占主体地位，其机构重叠情况严重，居民没有参与到社区管理中，参附参与程度过高，并没有形成独立的治理主体。

（六）缺乏社会工作人才

我国的社会工作才刚刚起步，在很多的方面还有很大的不足，我们要多从发达国家的先进经验里学习，把他们好的经验与我国的现实情况联系到一起，制定出一个符合我国国情并且科学的社会管理体制的改革创新路径。

我国社会工作也取得了一定的进步，在专业设置、人才培养、技术评定、工资待遇等方面都取得了一定成绩，但是，总体上看，公民社会的形成和崛起受到了政府和市场的影响。刚迈出步伐的公民社会还不能够处理和克服政府于市场双重失灵的困境。公民社会的自治能力差，公民社会在自治过程中本该由自治能够完成的工作和管理却由政府来承担。公民社会参与社会管理的空间和作用都不大，政府过多承担了不应该承担的对的责任和管理任务，这样做不但效果不好，而且也不能够促进社会工作的自治、自主和独立，造成很多弊端。并且，公民社会的不断壮大给政府的社会管理带来新的任务，而由于政府角色定位不清又给公民社会的壮大带来了许多困难；另一方面，由于政府职能转换的欠缺，社会管理体制也出现了多重弊端。

（七）利益表达和矛盾调处机制有缺陷

要想公民社会不断建立完善，利益表达十分重要。建立完善的利益表达机制是调处矛盾的前提和保证，否则，民众权益的保障和矛盾的调解将很难实现。利益表达有几种形式:一个是群众可以向人大代表、社会组织、,新闻媒体等接待部门反映自己的诉求,以获取正当权益；二是各个部门组织应该成立接受公众舆论小组，成立网上对话或上门调查等手段听取群众的意见和建议；三是在制定了公共政策之后，刊登在报纸上或发布在网上，让群众自由发言，再由专家总结群众的意见，得到最好的。

“尽管如此,我国的利益表达和矛盾调处机制还存在着严重的缺陷，造成群体性事件频繁发生，就是由于我国没有建立高效廉洁的利益表达和矛盾调处机制。”^{[ 5]}其原因根本由两点，一是领导干部不负责任，并没有认真倾听处理群众的意见，忽视群众，损害群众利益；是社会不公平频频发生，只在乎强势群体的意见，忽视弱势群体。缺少公平公正且廉洁奉公的利益表达和矛盾调处机制从根本上就很难真正理解和听到群众的声音，满足群众的需求，解决群众的问题。

三、 我国深化地方政府社会管理体制改革的创新路径

今后一段时间，我国应加快社会建设，进一步创新地方政府的社会管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体制。推进我国地方政府社会管理体制改革的进行，寻求改革创新路径。

（一） 转变社会管理理念，推动政府体制改革

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