论文总字数：9834字

摘 要

当前，完备而可行的公务员退出机制的缺失，使公务员职位表现为某种终身制，这不但不利于创新性人才流动，更不利于公务员行政效率的提高，同时有损社会公平。从某种程度说，这也是导致公务员报考热的重要诱因。我国目前公务员退出机制存在的问题在于：退出方式单一，退出渠道不畅、考核制度不健全，监督乏力、社会保障机制不完善、退出后面临再就业的困境等。解决问题的要务在于：拓宽退出渠道，丰富公务员退出形式；加强考核力度，加大外部监督；健全公务员社会保障制度；转变就业观念，使择业多元化等。

关键词：公务员；退出机制；社会保障

Thoughts On the Improvement of Withdrawal Mechanism of Civil Servants

Yan san-mei

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract：At the moment, because of the lack of mature and feasible civil servant withdrawal mechanism, the position of civil servants is a lifelong job for many people, which is not only bad for innovative talent flow, but also not conducive to civil servants’ administrative efficiency, at the same time, detrimental to social justice. To some extent, this is the reason why so many people enter oneself for an examination of civil servants. The problems of the current civil servant withdrawal mechanism in our country are: single exit way, exit channels are sluggish, examination system is not sound, lack of supervision, social security mechanism is not perfect, exit to re employment predicament. Priority to solve the problem is: to broaden the exit channels, rich forms, strengthen civil servants from the evaluation efforts, strengthen supervision, improve the social security system of civil servants, to change the concept of employment, the employment diversification,etc.

Key words: civil servant,the withdrawal mechanism,social security

近年来，随着人们对公务员考试热的关注，公务员退出机制问题也逐渐进入研究视角。公务员退出机制是公务员制度的重要组成部分，是公务员管理中必不可少的环节，关系到行政机关的生机、活力和效率。建立公务员正常退出机制，是加强公务员队伍建设的迫切需要，是创新公务员管理制度的一个重要突破口，对于完善我国公务员制度具有重要意义。我国公务员制度实行十多年来，考试录用、交流、培训等机制逐渐建立起来，并取得了显著成效，但公务员退出机制建设则较为滞后，“出口”不畅已经成为公务员管理的“瓶颈”，严重制约了公务员队伍的健康发展。随着我国干部人事体制改革的深入进行和人事行政法治进程的不断推进，健全公务员的退出机制问题已被提到重要的议事日程，这是我国深化行政管理体制改革的重要内容，也是我国公务员制度创新的重点。

1. 公务员退出机制及其意义概述

（一）公务员退出机制

“公务员的退出，是指根据国家有关法律规定，按照法定程序，国家公务员与国家行政机关解除任用关系的一种法律行为。”^[1]公务员的退出，意味着放弃公务员身份，离开公务员系统，不在国家行政编制范围内，不再履行相应职责，享有相应权利，成为非公务人员。公务员退出机制就是规范公务员退出公务员队伍的一系列程序、规则的体系结构。包括退出方式、申请（劝退）、审查、批准等。就退出方式而言，根据2006年1月1日正式生效的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)规定，公务员的退出有这样几种方式。

1.退休。公务员退休，是指公务员达到国家规定的退休年龄(男60岁,女55岁)或完全丧失工作能力的,应当退休。公务员工作年限满30年,或距国家规定退休年龄不足5年且工作年限满20年,或符合国家规定的可提前退休的其他情形的,均可由本人自愿提出申请,经任免机关批准,可以提前退休。

2.辞职。公务员辞职,是指依照法律规定的程序,自愿申请辞去现有公务员职务提纲,主动终止与国家行政机关用人关系的行为。
3.辞退。公务员辞退,是指国家行政机关依照法律规定解除与公务员的任用关系的行政行为。辞退是国家行政机关单方面的法律行为,只要符合法定事由,无须征得本人同意,即可按照法定程序实施。辞退是公务员的一种正常的退出机制，建立公务员的辞退制度，是对传统人事体制的重大改革。

4.开除。公务员开除是一种行政处分行为，指公务员被除名、直接解除与行政机关的一切法律关系、退出公务员队伍的退出方式。公务员被开除后,一般就不会被重新录用。

（二）完善公务员退出机制的意义

从管理实践来看，畅通公务员退出机制有利于推进公务员队伍管理，实现社会人才资源的良性流动。具体而言，完善公务员退出机制的意义如下：

1.有利于实现人力资源的合理配置

如今非正常的公务员“报考热”使各类高素质人才集聚在公务员队伍中，社会上其他职业却相对遭冷落，这种现实将导致人才结构的两极化。受金融危机的影响，曾经光环笼罩的金融产业已经不是许多名校学生的择业首选，经济形势发生变化后，公务员的稳定和被裁风险低越来越成为具有吸引力的工作。近几年，国家对公务员的报考条件放宽，一部分从业多年的社会人员也加入考公队伍，长期以来的固化工作方式使他们期望向更好的职位发展。通过建立并完善公务员正常退出机制，不仅可以促进人才的合理流动，实现人力资源的合理配置，真正做到人尽其才，而且可以让那些已经到了退休年龄或者不愿意在机关工作的人及时离开机关，腾出编制和职位，让那些愿意到机关为国家和公众服务的优秀人才通过考试、考察方式进入机关，施展他们的才能和抱负，有利于保持公务员队伍的活力，优化公务员队伍的结构，提高公共管理绩效。

2.有利于公务员队伍的健康稳定

公务员队伍出口不畅，严重制约了公务员队伍建设的健康发展，完善公务员的退出机制，能够激活公务员的管理，保持公务员队伍的生机活力，提高行政效率。公务员队伍作为一个开放的系统，必须不断地吸收新鲜血液、吐故纳新、优胜劣汰，建立一个能上能下、能进能出、灵活有序、充满活力的用人机制。公务员退出机制建立健全以后，公务员可以根据个人兴趣爱好和意愿依法自主地提出辞职、辞聘或退休，行政机关可以依法对不符合条件的公务员予以辞退、解聘，批准或强制符合法定条件的公务员退休，对犯有重大错误的公务员施加压力使其引咎辞职或直接责令其辞职，以及对违法违纪的公务员予以开除，从而形成一支优化、精干、廉洁、稳定、高效的公务员队伍。

3.有利于改变“职业观”使公务员的择业价值趋向多元化

传统的干部人事制度，一次分配定终身，能进不能出，不能按干部个人意愿实现合理流动，束缚了公务员个人才能的发挥，使优秀人才难以脱颖而出，平庸无能之辈难以淘汰，干好干坏一个样，机关活力不足，官僚主义作风严重。受传统体制的影响，公务员作为一种职业的观念一直没有得到确立，人们总是以国家机关干部、国家政权的代言人的形象来看待公务员，公务员职业的特征被淡化，更多地被赋予政权化、权力化的色彩。所以在人们的心目中公务员是最稳定的选择，这增长了公务员的惰性和懈怠，使公务员队伍失去应有的活力。完善公务员退出机制，转变公务员就职观念，建立有效的激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人环境，将有利于充分调动公务员的主动性、积极性和创造性。

4.是适应未来社会转型的需要

政府职能的转换、社会治理形势的发展和变化，客观上要求公务员队伍应该经常性地保持结构调整。如随着电子政务工程的逐步实施，政府将逐步实现办公手段自动化、业务工作的程序化和管理的科学化。这些都将工作方式发生从体力操作型向知识智能型的转变；从职能分工型向综合多能型的转变；从被动型向主动型的转变和要求有更多的团队合作等。现代社会面临着信息化、全球化和政府活动日益复杂化的新形势，对政府公共服务的要求越来越高，政府事务更加灵活多变，未来社会的转型需要更多的政府专业人才来应对现代政府事务管理和服务。完善公务员的退出机制，建设高素质的公务员队伍，是适应未来社会转型的需要。

1. 当前我国公务员退出机制的现状分析

就我国当前的公务员退出机制而言，管理部门及许多社会有志之士已然认识到完善的重要性，许多地方部门已着手进行“完善”的实践研究。总体而言，当前我国公务员退出机制表现为如下特征。由于我国公务员的退出机制实践尚处于初始阶段，相应机制距离“完善”尚有很大差距，因而“现状”往往代表了相应的问题。

1.公务员退出方式单一，退出渠道不畅

公务员的进口、任用和出口，是公务员管理链条上紧密相扣的环节。目前现行的公务员退出制度，除退休外，其他的退出方式极少被应用。最主要的原因是缺乏硬性规定，其他退出方式的实施没有进展。据人事部统计，自2006年至2013年底，中国共有2.6万余名公务员被辞退，5万余名公务员辞职。这与全国数额庞大的公务员队伍总数相比，被辞退和主动辞职的公务员所占比例甚少。现阶段，我国社会闲余人员增多，社会负担加重，一些被开除、被辞退的公务员在去向和安置方面存在很大压力，加之一些公务员及时托人情、拉关系，致使行政机关在行使开除权、辞退权时顾虑重重，难以果断抉择，甚至“贻误时机”，使开除变辞退或提前退休，辞退则变不退，最后“大事化小、小事化了”，严重败坏了行政机关的风气，阻碍了人事行政法治的进程。部分地方实施的聘任制的公务员比例很低（前些日子杭州刚开始试行）,配套措施不完善，导致公务员退出渠道不畅，退出效果不明显。

2.公务员考核制度不健全，监督乏力

我国现行的公务员考核制度,主要是在行政机关内部进行考查、测评,考核的范围为德、能、勤、绩、廉五个方面。由于缺乏社会化评价和公众评判,考核标准不够科学合理,考核方法也不够完善,考核结果也因之不够全面、准确、真实,缺乏权威性、公平性、客观性。例如,公务员的年度考核结果只分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次,考核的结果是作为公务员调整职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。考核中优秀的比例不得超过10%到15%,不称职的比例一般不超过1％,于是,绝大多数公务员实际上都集中在称职这一层次上。且公务员的从众心理也不支持在考核时评价他人为不称职。所有这些情况的存在,都使现行考核、监督机制在很大程度上形同虚设。“考核结果不能为辞退制度提供客观的事实依据,这就使公务员辞退制度在实施过程中难免会流于形式。” ^[2]入职之后的公务员，由于缺乏外界的问责和工作上的竞争，只要不犯大错就可以终身在职。

3.公务员退出后的社会保障机制不完善

当前，我国没有一套完善的公务员社会保障制度，这给公务员退出机制的建立和完善带来了巨大的阻力。主要表现在：第一，我国现行的公务员保障制度基本沿袭了计划经济时期的保障制度，即我国实行的是“国家保障”制度，公务员的“生老病死”基本上由国家包下来，这种保障模式不能适应市场经济体制发展和人事制度改革的需要，既增加了国家财政负担，也影响了公务员的正常流动，制约了公务员辞职、辞退、开除等制度的有效运转。第二，由于我国社会保障制度不完善，公务员的社会保障基金账户都处于零资产的状态，这就不能从根本上解决公务员“出口不畅”的问题。第三，公务员保险的管理体制分散，政出多门。我国先行的公务员保险的管理体制呈现出多头分散管理的格局：公务员的社会保险由人事部门负责，公费医疗由卫生部门负责，而相当一部分福利则由各级工会负责。这最终导致政府部门的费用增加，办事效率低下。第四，没有建立起公务员的失业保险制度。在我国传统的公务员管理中，失业的现象基本上是不存在的，国家机关裁员也会充分考虑被精简公务员的就业问题，在公务员保险制度中也从未出现过失业保险制度。随着人事制度改革的不断深入，公务员队伍的流动性会不断加大，而公务员失业保险制度的缺位，将使公务员的辞职、辞退等制度难以得到很好的实现，也影响整个社会失业保险制度的建立。

4.退出后面临再就业的困境

“传统的就业、择业观念造成公务员队伍人员臃肿，机构重叠，‘铁饭碗’已经使公务员系统内部缺乏了职业风险意识、竞争意识和责任意识。”^[3]公务员退出制度，触及到的范围广，涉及到的人员多，同时关系到公务员的切身利益，尤其对那些被开除、辞退者来说，他们对“退出”会更为敏感。再有我国人口众多，就业压力大，从事一份较好的工作不易。在这种状况下，公务员一旦退出，很多公务员会对未来的发展状况表现出——我如何再就业？的困惑。公务员工作的独特性，在于处理政府公共事务，协调内部各级关系，自身的价值体现在政府整个绩效范围内，如果退出再就业，因限制于专业所学或者新的工作对素质和能力的偏好，退出人员不能很好的适应新的环境，影响他们的自信心和主动性。

三、公务员退出机制的不完善对公务员队伍建设的负面影响

从我国公务员“退出”的现状看，我国公务员队伍的退出机制在客观上处于十分不完善的状态，这种“不完善”性同样在客观上对我国公务员队伍的科学化管理带来了较大的负面影响。综合来看，这些负面影响表现为如下方面：

1.退出机制不健全导致公务员队伍出口不畅，进口竞争激烈

公务员退出机制的不健全，会造成领导干部能上不能下，任职容易免职难，许多队伍内公务员会产生论资排辈的心理，导致公务员队伍缺乏积极性，客观上形成了公务员队伍的自我封闭性，不能与社会其他群体进行良性的互动式交流，公务员系统新陈代谢的内外循环链条因此而出现缺口。前面出口的不畅，导致大量公务员被阻滞于公务员队伍系统，使公务员“更新”量下降，进而使新进指标成为一种稀缺资源，导致进口竞争激烈。

2.退出机制不完善导致公务员队伍不能进行科学管理

建立公务员的退出制度的一个重要目的是为了对公务员队伍进行科学管理。随着社会形势的发展和变化，公务员队伍应该经常地保持结构调整，应该不断改善队伍的知识结构、能力结构。这需要一方面加强公务员在职培训提高，另一方面必须不断地引进人才。但是“吐故方能纳新”，在既定的编制内、在整体容量有限的情况下，老的出不去，新的就进不来，结构调整必然出现僵化，使科学管理成为空谈。

1. 退出机制不完善不利于公务员队伍整体素质的提高

完善的公务员退出机制对于体制内的公务员来说是一种“促逼”，促逼他们不断提高自身文化素质与管理素质，促逼他们不断改善服务态度与水平。然而，当下公务员退出机制的不完善性却使许多公务员漠视这种促逼，他们往往抱着混日子的态度在知识结构改善、管理水平提升、服务态度转变等方面毫无“进取心”，长此以往， 公务员的队伍的整体素质必将难以提升。

四、完善我国公务员退出机制的对策

当前，世界经济一体化日趋明显，现代科学技术迅猛发展，世界各国综合国力的竞争日趋激烈，这种竞争对各国政府的管理效能和效率提出了更高的要求。政府机构改革的深入，以及公众对政府的行政效率水平和公共服务水平也有着越来越高的期盼，所有这一切对我国公务员素质提出了更严格的要求。在社会主义市场经济条件下,没有风险和竞争的职业是不符合经济社会发展规律的,是危险而没有朝气的。公务员系统必须具有健全完善的流动更新和新陈代谢机制，保持与系统外部长期的持续的相互交流，才能始终保持生机与活力，才能做到与时俱进。

1.拓宽退出渠道，丰富公务员退出形式

在现有的退休、辞职、辞退、开除等类型的基础上，进一步丰富退出机制的类型，拓宽公务员退出公务员队伍的渠道，引入包括建立解聘与辞聘制度、引咎辞职与责令辞职制度等退出方式，将能有效地促进公务员退出机制的形成与完善。解聘与辞聘是针对聘任制公务员设计的一种退出机制，“公务员的聘任制就是公务员与行政机关按照自愿平等、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利和义务的一种任职方式。”^[4]“职位聘任制通过合同的解除与终止，一方面，通过法律赋予聘任制公务员在其聘任期间内自主的辞去职务的权利以实现公务员的自主择业权；另一方面，保证了聘用单位可以及时地清除公务员队伍中的不合格人员以及违法、违纪人员。”^[5]聘任制作为现代企业管理职员的重要经验之一，被运用到政府机构的改革中，是公共行政理论的一个重大突破。聘任制的实施打破了传统的终身制，这样才能使公务员队伍的建设保持活性，使公务人员提高行政效率，公务员进出口能够游刃有余。加大公务员聘任的范围和力度，能够转变用人方式更加人性化，使人才流动更加合理。引咎辞职，是指担任行政机关领导职务的公务员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，对重大事故负有领导责任的，主动承担责任，提出辞去其职务的一种自责、自究行为。“引咎辞职”是政府官员主动承担责任的方式，使其对社会公众负责精神的真实流露，反映出行政文化上的一种革新，它不仅从体制上体现了监督与惩戒的作用，而且从心理上警醒领导干部对权力的科学、合理运用，有利于塑造良好的政府形象，值得大力提倡。责令辞职，是指应当引咎辞职或者其他原因不再适合担任现任领导职务人员，本人不主动提出辞职，任免机关应责令其辞职的行政行为。建立引咎辞职与责令辞职制度具有现实的必要性，是推行依法行政、建立责任政府的需要，应通过立法的方式将其固定下来，作为公务员的退出机制之一，为其提供有效的法律依据。

1. 应加强公务员考核力度，加大外部监督

规范公务员工作的考核程序是做好公务员退出工作的基础。从目前的形势来看，首先，应严格规范公务员考核、奖惩、辞职辞退等制度，做到平时考核与定期考核相结合，社会公论考核与工作实绩考核相结合，量化细化考核指标，规范考核程序，实现最大限度的考核评价，从而最终保证考核的质量和效果。其次，制定多元化、层次化的考核指标体系，全面、具体地反映公务员德才表现和工作实绩。再次，加大考核结果的使用力度，将考核结果与公务员的选拔使用、奖励等切身利益挂钩，对不称职公务员要敢于动真格，对工作不尽职尽责、不适合继续担任国家公务员的，要依法给予辞退，有效提高社会公众对政府部门和国家公务员的信任度，实现能进能出的目的。当然，要保证制度的执行，还应当强化社会监督，完善监督执行机制。一方面，应加强公务员系统与公众之间的沟通与交流，建立必要的群众和社会监督机制，通过媒体公开单位的工作职能、工作业绩、工作情况，由社会和群众一起参与考核、评价和监督，并将此作为单位主要负责人的主要考核指标；另一方面，要将每个公务员的情况通过网络进行公开，让公务员时刻处在社会和公众的监督之下，并将社会和公众的评价情况作为考评公务员等次的重要内容。如果能够做到这样，公务员就会十分重视自己的社会形象，注意自己的言行举止，而不敢胆大妄为、胡作非为。

1. 建立与退出机制相适应的公务员社会保障制度

建立健全公务员退出的补偿机制应当是构建公务员员退出机制的前提和基础条件。首先，应加快公务员保障体制的改革，变单位保障、国家保障为社会保障，将公务员的退休金纳人养老保险的框架，有效融入社会保障，以保障体系的一体化来推进队伍的交流沟通，促进公务员勤政、廉政，为公务员的退出提供保障，解除后顾之忧，有效促进公务员队伍的新陈代谢、良性循环。其次，建立一体化的医疗保障制度，打破城乡等级界限，将大病医疗费用社会统筹和个人医疗帐户相结合，实现公务员正常退出后仍能病有所医，医有所保。再次，完善公务员再就业保障制度。建立正常退出后的人才流动服务机构，提供再就业渠道和中介，以使公务员正常退出后可以另谋职业。另外，可适当提供再就业基本生活保障金，解决待业状态下的生活问题，以收入为依据而非以就业状态为依据来提供保障。

1. 转变就业观念，使择业多元化

在社会主义市场经济不断发展的今天，公务员的就业观也内在地要求与市场经济社会相适应——就业观念倡导如何择业方式，如何倡导多样，一切以效率、价值为考量。为此，我们倡导公务员积极转变就业观念，适应社会择业多元化的形势要求。第一，引进公务员职业化的理念，把握人才成长的规律，加强公务员职业设计，为公务员的职业发展创造良好的生态环境，要树立公务员作为一种职业既有就业、也有失业这样一种观念，打破铁饭碗，增进竞争性。第二，思想教育方面，要引领公务员学习先进的行政管理方面的知识和党的先进理论，使其树立“科学发展观”和“为人民服务”的观念，打破官本位思想的束缚，用正确的舆论导向对退出行为进行正确的评价，引导公务员及社会公众正确看待退出现象，通过加快公务员职业化建设，使得公务员退出正常化。第三，对现行的体制进行改革，兼顾社会公平，平衡公务员的待遇，淡化公务员的优越感，让公务员这个职业和其它职业一样，成为供人们正常选择的普通职业。

目前，我国公务员退出机制的框架已大体形成，退出机制的健全和完善也日益引起人们的重视。公务员退出机制的优化,需要在多方面共同努力下,运用灵活多样的方式方法进行。我们深信，只要我们认真研究、合理借鉴以往和国外关于公务员退出机制的优点，结合我国的实际国情，不断探索、不断完善、不断发展，一定能建立起一套有中国特色的国家公务员退出机制，为造就一支精干高效、勤政廉政的国家公务员队伍提供制度保证。

参考文献：

[1]李和中.21世纪国家公务员制度[M].武汉：武汉大学出版社,2006：388.

[2]石佑启,孙雪.试论我国公务员的退出机制[J].湖北警官学院学报,2005,(2).

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