大众传媒在政策执行中的作用

论文总字数：8108字

摘 要

本文从传统大众传媒在政策执行中的监督反馈入手，通过对“知沟”的存在与政策有效传递间的矛盾、大众传媒独立性与阶级性间的矛盾、社会效益与经济效益间的矛盾、大众传媒上的非理性舆论与情绪化危机，以及大众传媒公信力危机等大众传媒固有弊端对政策执行阻碍的分析，着力展望了涉及多向交互、快速反应、“自媒体”、电子政务等内容的互联网和“新媒体”在政策执行中的作用及发展趋势。

关键词：政策执行；大众传媒；互联网；新媒体

Value Analysis of Mass Media in Policy Implementation

Cai Liang-xin

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: Start with the supervision and feedback of mass media in policy implementation, together with the analyses of inherent defects in mass media, including conflicts between the Knowledge Gap and effective policy transmission, independence and class, social and economic benefits of mass media, irrational public opinion and emotional crisis as well as the credibility crisis in mass media, this paper focuses on the utility and trend of Internet and New Media in policy implementation, which involves the multidirectional interaction, quick response, We Media, e-government and so on.

Key Words: policy implementation; mass media; Internet, new media

美国政策学者保罗·萨巴蒂尔指出，影响政策执行的非政策因素归结起来共有六个方面，其中一项就是“媒体对问题注意的持续”。^[1]作为政策系统过程中的核心环节，政策执行已成为大众传媒的重点关注对象。作为政策体制外部的一种社会力量，大众传媒通过舆论监督的主要形式，在对政策执行的过程及其绩效的评估反馈等方面做出了积极地努力。其所具有的便于民众接近和使用的特性，使得民众参与政策执行的过程成为可能，从而在一定程度上体现了民主精神。同时，大众传媒透过其广泛、深刻的分析报道，为政策执行的科学性和有效性提供了条件。

郭庆光在其《传播学教程》中对“大众传媒”给出了这样的定义：“报社、电台、电视台等媒介机构是从事信息的采集、选择、加工、复制和传播的专业组织，从其产生规模的巨大性和受传者的广泛性而言，我们又把它们称为大众传播者，或大众传媒。”^[2]

从大众传媒的宣传目标角度出发，任何大众传媒的产生发展都与特定的政治、经济和意识形态背景相联系，这就决定其必然为某个特定的阶级群体利益服务。社会主义媒介对于自己是无产阶级及其先锋队的喉舌直言不讳，其宗旨就是为社会主义及其意识形态服务。这一点，对于一再强调“独立性”和“公正性”的资本主义媒介同样适用，究其原因在于，传播媒介掌握在垄断资本手中。

1. 大众传媒对政策执行的“双向调节”

大众传媒在现代政治生活中扮演者重要角色，二者存在着不可避免的双向互动。一方面，政府在其政治活动中，通过对大众传媒的使用，实现政治信息的发布、政治主张的宣传、舆论的导向以及政府、政治人物形象的塑造等目标。另一方面，大众传媒已成为现代民主政治中的重要中介机构，在关于政治权利合法性的维护、政治决策的参与、政治文化的塑造以及舆论监督等方面做出了积极贡献。

具体到政策执行过程，大众传媒在其中发挥着“双向调节”的重要作用。

（一）大众传媒对政策执行过程的监督

大众传媒对于政策执行过程及其绩效评估起到客观的监督作用，因而被誉为继立法、司法、行政权力之后的“第四种权力”。通过对政策执行过程中的违法、违纪现象的报道、追踪与谴责，变相地对政策执行者施加强大的舆论压力，从而促使其修正在此过程中的偏差行为，更好地为人民服务。提高政策执行的科学性、透明性与合理性。可以毫不夸张地说，不仅仅局限于政策执行，大众传媒已成为政府及其相关政策过程监督的重要一环，成为现代民主政治中必不可少的重要环节。

（二）大众传媒对政策执行效果的反馈

大众传媒对于社会各界关于政策执行效果的反应起到及时反馈的作用。对于民主而言，其运行的逻辑恰恰是建立在媒体与公共舆论之间的互动关系上，媒体通过营造可以自由辩论的公共空间，现实地把政府与民众、权力与社会两者很好地对接起来。^[3]从这个意义上来说，大众传媒这种对于政策效用的反馈报道也是现代民主社会的需求，是民主精神在新时期的积极表达与体现。

1. 大众传媒弊端对政策执行的阻碍

（一）“知沟”的存在与政策有效传递之间的矛盾

美国学者P.J.蒂奇诺等人于1970年提出了“知沟”（knowledge gap）理论这一假说：社会经济地位高者通常比社会经济地位低者能够更快获取信息，故而经由大众媒介传送的信息越多，二者间的知识鸿沟扩大的趋势也就越明显。当然除了经济这一根本因素之外，造成“知沟”扩大的因素还有很多，这里不必深究。

本文所要探讨的是正是由于“知沟”的存在，造成了受众（主要指社会民众）对于大众传媒传递的政策信息的获取或理解存在差异或偏差。这种现象在我国表现得尤为明显，可以预见的是，巨大的“知沟”也将长期驻留与社会现实。同时，随着信息时代的迅速到来，“数字鸿沟”（digital gap）问题也逐渐进入了人们的视野，因而如何缩小和改善社会民众对于政策信息获取量的差距，是新时期政府与大众传媒应当深入思考、着力解决的问题之一。

（二）大众传媒独立性与阶级性之间的矛盾对政策执行的阻碍

如前所述，从大众传媒的宣传目标角度出发，任何大众传媒的产生与发展都有着一定的政治、经济和意识形态背景，进而决定其必然为某个特定的阶级利益服务，无论是社会主义还是资本主义环境下的大众传媒都跳不出这个“框框”。这一点原本无可厚非，但仔细观察不难发现，现阶段我国的媒介特别是“官媒”过分将注意力集中于这一理论，在一定程度上忽视了其舆论监督反馈功能的发挥，从而造成了大众传媒独立性的缺乏。

著名媒体人闾丘露薇在其作品《不分东西》中有这样的论述：“对于很少接触到独立商业媒体的年轻人来说，要接受这样的现实还有点困难，那就是在很多地方，一个媒体要做大做强、做出口碑，需要的恰恰不是和政府合作，而是与之保持距离以及挑战。”^[4]如何在做好政策宣传、构建舆论环境的同时，发挥媒体的一般功能，相信这必将成为大众传媒在未来很长一段时间内需要讨论和解决的重要议题。如何做到恰如其分地针砭时弊，如何找到权力与自由的平衡点，在当前社会矛盾、摩擦频现，信息传播渠道拓宽的时代背景下，具有相当重要的现实意义。

（三）大众传媒社会效益与经济效益之间的矛盾对政策执行的阻碍

大众传媒本身拥有一定的经营性目标，从事特定的经营性活动是其维持组织生存发展的重要前提。但同时我们也应当注意到，大众传媒具有公共性与公益性的特征，这一点在国有或公营媒体身上体现得更为明显。这种经济效益与社会效益的矛盾，在社会主义市场经济发展迅猛的今天，表现得尤为突出。部分媒介为了更多地争取消费者和经济利益，不惜以牺牲自己的价值观为代价，一味地迎合消费者的口味，过度娱乐化甚至低俗化，同时过度刊载或播放商业广告。这些都在无形之中削弱了大众传媒的政治宣传功能，影响其公共性和公益性的发挥。关于这一点，大众传媒自身在积极寻求经济效益与社会效益平衡点的同时，政府也应当加以规范和引导。

（四）大众传媒上的非理性舆论与情绪化危机对政策执行的阻碍

大众传媒在发挥其政策宣传功能的同时，也为社会大众提供了良好的舆论反馈平台，在政府与群众之间架起了一座沟通的桥梁。但需要注意的是，大众传媒上发表的观点、建议很大程度上是社会群体性意见的集合，其本身可能具有一定的非理性和情绪化因素，这在信息网络高速发展的现代社会表现得尤为明显。

环球时报近期刊载了新疆大学人文学院教授高波的文章，他将“网络民意”背后的表达者分为三种面孔：网络批判者、“水军”和以“公知”等为代表的“意见领袖。”而由于群体传播中的“群体压力”和“趋同心理”的存在，许多不明真相的群众边容易被“一家之言”所牵制，这就更加促使非理性和情绪化言论的出现。并且，伴随着社会阶层间经济地位和对于信息层面把握差距拉大，舆论中的这种非理性与情绪化现象会表现得更加明显，进而对政府政策的执行造成极为不利的影响。因而，新的时期对报纸等传统媒介以及网络等新媒介的内容筛选提出了新要求，这点在后文中将详细论述。

（五）大众传媒的公信力危机对政策执行的阻碍

大众传媒之所以会出现公信力危机，主要是由于虚假不实的报道频繁见诸于相关媒介，究其原因大体有两点：第一，大众传媒出于对新闻“新鲜性”的追求，忽略了新闻对于“真实性”的要求。第二，大众传媒出于对经济利益的追求，未能对所刊登或播放的商业信息（广告等）进行严格把关。当然，也存在极端情况：个别媒体或其从业者收受贿赂后，做出有违职业道德的报道。正是由于这些现象的出现，社会群众便对大众传媒的公信力产生质疑。难以想象一个公信力缺失的媒介如何为政策执行营造舆论环境，进行政策宣传。关于此类危机的化解，个人认为更多的是要从大众传媒的内部革新着手，进行自我修正，只有这样才能治本。

1. 互联网与“新媒体”在政策执行中的作用及发展趋势

互联网作为一个庞大的信息中心，为网络公民营造了一种最为接近“原生态”的意见环境。网络以其极强的互动性，为公众的言论自由和话语权表达提供了前所未有的空间，在刺激受众的表现欲和发言权的同时，更加活跃了政治生活中的民生气氛。^[5]与此同时，手机也伴随着科学技术的成长进步，完成了由人际传播工具向大众传播媒介的跨越。以手机出版、手机报、手机电视、手机银行等形式为代表的具体应用，将新闻、服务、娱乐和金融等功能进行有效整合，形成丰富多彩的手机媒体。

眺望未来，移动互联网、互联网以及以手机为代表的智能媒介终端（亦即“新媒体”）的有机结合，必将对传统大众传媒产生深远影响。一方面，以互联网和“新媒体”为代表的新兴大众传媒是对以报纸、广播、电视等传统大众传媒功能的延续。另一方面，前者以其多向交互、迅速及时、快速反馈、突破时空等优势对传统大众传媒形成了巨大冲击。从而，以互联网和“新媒体”为代表的新兴大众传媒在政策执行中的价值研究成为了笔者所关注的话题之一。

（一）互联网与“新媒体”概述

互联网起源于1969年美国军用ARPANET，具有海量性、交互性、实时性、便利性多媒体性、全球性等特征，从而极大地促进了传统大众传播形态的转型。伴随着Web2.0时代诸如博客、微博、播客等新的传播形式的出现，互联网媒体在新闻报道方面与传统大众传媒形成了优势互补，共同发展。

“新媒体”是一个相对的概念，其定义也处于不断的更替状态。高尔德·马克于1967年率先提出“新媒体”的概念；其后，美国《连线》杂志从新媒体使传播主题区域广泛的角度将“新媒体”定义为，“由所有人面向所有人进行的传播（Communications for All, by All）。”后来，联合国教科文组织基于杨继红（现任中央电视台海外新闻部评论工作室总制片人）关于“新媒体”的认识将“新媒体”概括为“网络媒体”。笔者在本文中关于“新媒体”的论述，主要采用李良荣在《新闻学概论》中的观点：“比较倾向于把新媒体认作是以手机为代表的新型的媒介终端，包括手机、平板电脑（iPad）和电子书等等。”^[6]

（二）互联网与“新媒体”之于政策执行的效用分析

1.互联网的多向交互、快速反应与政策执行

这里所说的互联网的多向交互特性是相对于传统大众传媒的双向交互性而言的（某种意义上说，传统大众传媒具有较弱的双向交互特性，例如，报刊上的读者来信，广播电视中的热线参与等）。由于互联网的开放特性，其上的文字、图片、视频等富媒体内容对于每个网民来说都是可接近的，并且绝大多数内容都允许用户评论。与此同时，除信息发布者之外的其他用户也可以看到评论，并在一定程度上对他们各自的态度产生相应地影响，多向交互由此诞生。

互联网多向交互的特性为政策执行前期舆论宣传环境的制造，以及后期执行效果的反馈提供了一个更为有效的平台。互联网上存在着一批优秀的时评网站和论坛，它们或以自己的优质观点服务社会，促进民主政治建设，或为群众提供讨论、交流和反馈反馈平台，从而在一定程度上发挥了政策效果的反馈功能。

“互联网是顺风耳、千里眼、晴雨表，善于顺势而行，为我所用，加上执政为民，廉政爱民，就可以收到事半功倍之效。”原国务院总理温家宝的这一经典论断为我们提供了宝贵的经验，是民主政治在新时期的新发展。因而在政策执行过程中，政府应当善于利用互联网多向交互的特性，实现对政策执行效果的实时掌控。

互联网与传统大众传媒相比另一个突出的特点就是快速反应，这不仅表现在网络媒体能够对新近发生的重大事件进行快速及时的报道，而且表现在能够对社会群体关此事件的态度进行及时有效的反馈。这一点，具体到政策执行上而言，网络媒体关于重大公共危机事件的快速及时报道，为政府政策执行前期的准备工作和快速反应提供了可能，从而为政策执行过程中的效率和正确性提供了一定的保障。同时，网络媒体将社会群体对此事件以及政策执行效果的态度，及时有效地向政策制定和执行者进行反馈，以期对政策执行过程中有失偏颇的行为做出调整和修正。

2.Web 2.0时代的“自媒体”与政策执行

美国知名博客作者丹·吉尔莫（Dan Gillmor）最早提出“自媒体”（We Media）一词，他在其文章《下一时代的新闻：自媒体来临》（ News for the Next Generation : Here Comes ‘ We Media ’ ）中指出自媒体将是未来的主流媒体。谢因·波曼与克里斯·威理斯在他们联合提出的“We Media（自媒体）研究报告”中对于“自媒体”给出了这样的定义：自媒体是普通大众经由数字科技强化与全球知识体系相连之后，一种开始理解普通大众如何提供与分享他们本身的事实、他们本身的新闻的途径。^[7]关于Web2.0，清华大学新闻与传播学院副院长陈昌凤认为其核心在于以人为本、互动、分享与关系，其特征就在于交流方式的参与性、个人化和发掘大众智慧。从某种意义上说，Web2.0时代提供了一个巨大的UGC（User Generated Content，用户生成内容）平台，从而催生出以博客、微博、播客以及社交网站（SNS）等为代表的“自媒体（We Media）”。

相对而言，在以上所及的自媒体形式中，尤以微博在政治生活中的参与度最为活跃，关于“微博政治”的讨论也尤为激烈。一方面，以微博等为代表的“自媒体”，以其开放性与互动性、非制度性与无过滤性、多重性与多样性等特征，扩展了公共领域的空间，提高了公民参政议政的积极性，减少了公民参与的诉求成本和“关卡”，弥补了制度性诉求。^[8]例如前段时间在微博上引起广泛讨论的“昆明石化项目”和“买口罩实名制”，最终昆明市长选择在新浪注册微博作出回应。这不得不说是“自媒体”为政策执行的解释、宣传以及效果反馈提供便利的典型，是民主政治在新时期巨大进步的体现，有助于加强政府与公民之间的沟通，从而为政策的执行效率与及时修正提供保证，值得各地政府学习效仿。

另一方面，由于准入门槛低、信息良莠不齐、公信力的不足、相关法律有待完善等自身的制约性因素，以微博为代表的“自媒体”同样会在不经意间为公民的政治参与和政府的政策执行设置障碍，产生不利影响。需要指出的是，公民在运用以微博为代表的“自媒体”表达政治需求的同时应当增强对其上相关敏感政治信息的辨识。此外，政府应当加快相关法律法规的制定，将新时期自媒体的管理纳入法制化进程，以此来最大程度地发挥自媒体的政治意义，为政策执行的宣传和效果反馈的正确性与有效性提供制度保障。

3.“新媒体”时代的电子政务

随着时代和科技的发展，“电子政务”逐渐进入人们的视线。近年来政府所提倡的“阳光工程”将“政务公开”作为重要议题纳入其中，而政府网站的建立、“电子政务”的施行正是实现这一目标的重要途径。然而，我们也不难发现，很多政府网站的使用体验不佳，甚至形同虚设。尽管政府对于我国电子政务发展面临的现实困境做出过相关努力，但互联网使用率较低、用户群体空前多样、政府缺乏实时响应、信息组织和检索存在困难等现实障碍，使得基于PC互联网的电子政务在实施过程中缺乏广泛性。

为了有效解决上述问题，笔者认为在“新媒体”迅速发展的今天，政府不妨换一种思路，在继续坚持基于PC互联网的政府网站建设与电子政务完善的同时，积极探索推进“电子政务移动化”。注重移动电子政务服务内容的有效性、可靠性、准确性和用户相关性，服务信息的完整性、即时性和组织性，从而建立以人为本，以用户为中心，以互联网为主体，多元化手段相结合、多平台的完整丰富的电子政务服务体系。^[9]

参考文献：

[1]陈堂发.公共政策的完善机制：大众传媒[J].江淮论坛，2006，（6）:114-116.

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