论文总字数：8212字
摘 要
20世纪80年代继我国国有企业和政府机构的改革之后，我国的事业单位改革如火如荼的开展了起来，但是事业单位在改革的道路上出现了事业单位界限不明，机构庞大，管理僵化以及事业单位宗旨与市场机制本质之间的矛盾等问题，导致事业单位改革进程停滞不前，成果不显著。针对这些问题本文进行了探究，分析出现这些问题的原因，并以此提出了明确事业单位界限、优化结构、加强监管约束等相应的解决办法，并且提出我国事业单位改革应该采取和谐的改革路径。关键词：事业单位改革；市场化；政事分开；管理方式；监督机制
The Location of Our Government Role in the Governance Environment
Mengwen Zhao
（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）
Abstract: Following the 1980 reform of state-owned enterprises and government agencies, China"s reform of public institutions to carry out in full swing up, but the emergence of institutions and institutions ill-defined on the path of reform, a huge organization, management and other issues contradiction rigid nature and purpose of institutions and market mechanisms, leading to stalled reform process and institutions, the results were not significant. To solve these problems this paper was to explore, analyze the reasons for these problems, and institutions in order to put forward a clear boundary, optimize the structure, strengthen supervision constraints corresponding solutions, and propose reform of public institutions should take harmonious reform path.
Key Words: monitoring mechanisms; reform of institutions; market; government affairs; management
事业单位是相对于企业单位而言的，指国家为了社会公益的目的，由国家机关举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位不以营利为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。
20世纪80年代以来，随着我国特色社会主义市场经济的发展，继我国国有企业和政府机构的改革之后，事业单位改革也如火如荼的开展起来，国家对事业单位逐步的放权，借鉴企业单位的市场化运作的经营机制，使事业单位面向市场提供服务，实行企业化的管理制度和用人方法。然而，在事业单位改革的过程中却由于各种各样的原因，事业单位改革遇到了瓶颈，陷入了改革的困境。
一、事业单位改革面临的问题
在我国的事业单位改革中，比较突出的问题主要集中的以下几个方面：
1.认识观念难以转变
首先，目前的事业单位改革现状表明改革者认为事业单位改革可以通过形式主义等方法完成改革，并且同时在实际上扩大事业单位的规模，这种观念带有明显的消极因素，企图从表面上达成改革的最终目的，而不是从事业单位的本质进行改革。
其次，改革的参与者大多认为改革是领导决策层的任务，与自己关系不大，这就导致地方官员照搬上级文件，而不能因地制宜的针对当地的现状进行改革，这种任务观念会使使改革陷入停滞状态。
最后，在改革过程中，许多改革者很注重维护一些利益集团的现有利益，比如事业单位员工的利益以及改革者本身的利益等，他们认为只有不损害这些利益，改革才能获得最终的成功。
2.人事制度改革难度大
事业单位及其工作人员的待遇福利问题以及行政级别的取消的问题，在一些传统的“官本位”地区无疑将面临着巨大的困难。而且，改革后，领导干部的任免也必须认真区分对待，不能单一的划分给党或者划分给政府。再者，普通职工的任免管理也将模仿企业化的管理方法，打破原有的终身任职制度，这势必会影响一部分人的利益，而这部分人则极有可能变成改革的阻力。
3.职能体制难以调整
我国对各个事业单位的定位比较模糊，虽然已经尽可能的对事业单位的类别进行了划分，但是各个地区具体划分事业单位的标准各有千秋，实际操作过程也存在着众多问题。在每个事业单位内部的职能改革也有着不同程度的困难，每个职能部门的职能的公共性差距很大，若是不能清晰的区分各个部门的职能，则会给事业单位改革的方向带来或大或小的影响。
4.改革深度不够，系统规划存在不足
我国部分事业单位的改革仅仅只是浮于表面，没有从本质上对事业单位进行深层次的改革，在触碰到比较广的权力和制度时，容易畏首畏尾，导致改革不彻底。中国的事业单位改革任务繁琐，涉及范围极其广泛，势必要对改革过程中的人力、财力、物力等方面进行系统的管理，然而我国缺乏具有相关能力技术的工作人员，致使改革过程中的一些问题不能得到及时的纠正和解决，给后续的改革工作带来问题，改革的效果也会因此大打折扣。
除了上面提到的几个比较明显的问题外，事业单位改革还存在着一些其他问题，如公共服务收费水涨船高，公共服务质量和效率下降，城乡公共服务差距明显以及进展过于急躁等问题。这些问题都或多或少的给我国目前的改革带来了一定的阻力。
二、事业单位改革滞后的原因探析
1.事业单位界限不清，机构庞大
我国事业单位的界线不清主要表现为政事不分，职责不明。几十年来，我国的事业单位一直是依附行政机关而运行，因此常常会出现“越位”或“缺位”的现象。本由政府完成的事由事业单位完成，而应该由事业单位完成的任务却被政府代劳了，这种现象既影响了政府的工作效率又限制了事业单位自身的发展，也为事业单位市场化改革带来了一定的困难。
首先，事业单位的职责不明确就无法有针对性的根据不同事业单位的特点及职责范围运用企业化的运作方式进行恰到好处的改革，如若以偏概全以大致相同的方式进行改革则极有可能产生事倍功半的结果。
其次，事业单位界限不清会导致机构设置混乱无序，进而导致人员膨胀，人浮于事。在我国事业单位市场化改革的过程中，因为事业单位的职责界定不明确和其自身的特殊需要增设了大量的机构，其中部分机构与现有的政府机关和国有企业机构混杂一起，职责交叉，权力划分不明确，资源分配不合理，难以管理。随着市场经济的发展，一些部门的作用在逐步缩小，甚至消失，成为一个徒有虚名的空架子，而有一些部门却垄断了大部分权力。
同时，随着机构的增多，事业单位从业人员也随之增加，过快的人员增长速度也给国家的财政带来了不小的压力。迄今为止，中国的事业单位总数已超过110万，纳入政府事业单位编制的人员有近3000万，各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上，然而，事业单位人数增加了，费用提高了，效率却毫无起色，依旧低下。[1][1]
2. 事业单位人员公务员化，管理缺乏活力
长期以来，事业单位一直采用的是行政管理模式，管理机制死板缺乏灵活性，运行机制僵化，形成了“干部靠任命、职工靠调令、开销靠拨款、报酬靠职称”的呆板公式。单位内部缺乏竞争机制，员工工作没有积极性，没有敢闯、拼搏的精神，普遍存在“熬过一天是一天的”的心理和行政机关中“一张报纸，一杯咖啡过一天的”现象。另外，由于员工长期做同一种工作，无心钻研技能，致使技术得不到提升，造成大量的人才流失。
同时，事业单位从业人员的专业素质和文化水平参差不齐，差距较大，影响工作的质量和效率。事业单位涉及公益、教育、卫生等各个领域，每个领域都需要专业素质以及人文素质较高的人员。然而，又因中国各个地区经济文化发展的不一致，导致各个地区事业单位工作人员的差距较大，部分经济比较落后的地区的工作人员不仅专业素质达不到应有的要求，而且在服务意识、职业道德等方面也有所欠缺，使得事业单位的工作效率低下。
3.“一刀切”现象。
事业单位市场化过程中，极易产生“一刀切”现象，将一些事业单位直接推向市场，而不是采用市场化的管理手段。就拿医疗体制改革来说，医疗机构的服务目标直接从追求公益变成了追求经济收益，如若是非公有制医疗机构转变目标，那么就无可厚非了，但公立医疗服务机构身体力行的贯彻追求经济收益这一目标的话就令人啼笑皆非了。除此之外，甚至有一些地方政府直接“卖掉”医疗机构，导致了医疗收费不断攀升，服务水平每况愈下的强烈反差。
4.事业单位的宗旨与市场机制本质的矛盾
我国事业单位改革目前的方向是市场化，然而，事业单位是以公共利益为宗旨的，而市场机制则追求利润的最大化，这两者就像磁铁的正负极一样，截然相反。我国国家发展改革委员会经济体制综合改革司司长范恒生指出，我国的事业单位从宏观可以分类为：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位；二是承担公共事业发展职能，为社会服务的事业单位；三是承担着中介沟通职能，为市场和企业服务的事业单位。[2][2]从他的观点中我们不难看出我国的事业单位没有任何的营利性质，都是以提供公共服务，实现公共利益为根本目的的。虽然事业单位这种本质并不完全排斥其利用市场机制营利，但是市场机制是追求利润最大化的，这就导致在实践操作过程尤其是事业单位在提供产品和付费时，在付费机制的运用中，事业单位产生强烈的营利动机，使其抛弃原有目的转而去谋取利润。同时，市场化下的事业单位通常会把员工的薪酬与创收联系起来，这就使得员工过度追求个人利益，严重的甚至会引起员工为了满足自己的利益而损害公共利益，这样事业单位就变成了挂着谋求公共利益名头的企业单位。
5.管理制度不完善，体制不健全
我国的事业单位改革过程中，在改革的目标、方向等方面的考虑不全面，导致在后期改革过程中出现一些失误，并且一些决策者缺乏居安思危的意识，忽视改革过程中可能出现的问题，无法对改革中出现的问题作出及时的调整。
另外，相较于企业单位，事业单位的责任机制则有很大的缺陷：一是缺乏个人利益的存在即所有者缺位；二是缺乏提高效率的竞争机制即顾客没有选择机会；三是缺乏显示企业最终晴雨表的利润即评价机制缺位。[3][3]正因为这些先天不足，致使对事业单位的约束和监管存在着极大的困难，如复杂不一的监督标准，不健全的监督主体与监督机制以及松散的监督制度等，而这些在目前正处于社会转型期的中国则更为明显。事业单位缺乏高效的监督机制，滥用职权，招权纳贿等腐败现象就会成为必然产生的问题，给本来就民怨积多的事业单位的信任危机压上“最后一根稻草”。
6.事业单位融资机仍然对民间资本存在歧视。
据统计，全国国家机关举办的事业单位总数中，由国家全额拨款的约占65%，实行差额补贴的约占20%，经费自理的仅占15%。[4][4]由此可以看出，虽然事业单位市场化已经取得了不小的成果，但是对于企业、社会、 集体、个人这些来自民间的资本仍然设有种种限制，导致来了事业单位投资主体的单一化，无法优化资源配置，也阻碍了公平竞争。
三、事业单位改革的路径探究
（一）事业单位改革的发展方向
在事业单位改革的过程中，改革者们必须明白的是，被改革群体对待改革的态度是事业单位改革能否获得成功的决定因素。若改革方案能被绝大多数群众接受并获得支持，那么改革的阻力就比较小，就能更好更有效率的推进改革进程，改革也能在较大程度上获得成功；反之，改革就会面临相当大的排斥和抵制，改革也很难有进展，也很难达到理想的效果。因此，事业单位改革必须采用传统的渐进式改革方法，而不能采用闪电式的激进方法。这就是所谓的寻求能得到被改革群众支持的和谐的改革路径，力求在社会和谐和提高效率之间寻找一个最平衡的点，不论是改革的过程还是改革的结果都必须遵循帕累托最优改进的原则，尽力使一部分人的情况变好，但同时不能使另一部分人的情况变差。这就要求改革者们正确处理好改革、发展和稳定的关系，把改革的力度、发展的速度和社会的可承受程度统一起来，以维护社会安定团结，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安为首要目标，以改革促进和谐、以发展巩固和谐、以稳定保障和谐。要善于统筹协调各方面的利益关系，妥善处理由此而引发的社会矛盾，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。[5][5]
同时，针对不同类型的事业单位我国也规划了不同的改革方向，生产经营类的事业单位主要采用转制改企的方法，行政执法类则划归政府部门，公益类则引入市场机制进行改革。
（二）化解事业单位改革问题的具体措施
1.明确事业单位的界限和职责，坚持政事分开。
改革过程中要进一步规范事业单位的定义，划清事业单位的范围和职责权限，不能与行政机关的职责相互混淆，特别是改革后的事业单位的职责。同时，事业单位要改变把自己作为行政机关附属物的观念，要意识到政事分开的重要性。
事业单位市场化要求事业单位成为独立的自主的市场主体，因此，我们必须要清查现有的事业单位，明确各自的职责所在，将那些与行政机关职责交叉不清的事务划分清楚，或交予事业单位负责，或划归到行政机关名下，避免出现事务杂糅，责任主体混乱的情况。对于那些没有实质性作用或实质作用较小的单位要予以清除，将其中的某些有用的职能划归至其他单位，避免由于机构过多，人员庞大而造成的人力、物力和财力的浪费。所有经过清查保留下来的事业单位按照一定的标准重新编排，确定其职责、应享有的权利以及应履行的义务。这样就使事业单位在成为单独的市场主体的同时，也精简了机构，减少支出，从一定程度上提高了工作效率。
2.优化结构，引入竞争机制
事业单位要改变原始的套用行政机关的管理模式，既然走的是市场化的改革道路，就势必要引用企业中优良的管理的模式，尤其是竞争机制的引入。
首先，应该逐步的取消事业单位的行政级别，从根本上转变事业单位将自己看成行政机关附属品的观念。根据保留下来的事业单位的不同性质、特点、职责范围等综合因素重新研究制定一套符合事业单位发展特点并且区别于行政机构级别的事业单位所特有的等级划分规格，从而增强事业单位之间的竞争意识，促使他们去自我完善。
其次，要改革事业单位的领导体制。采取委任制、聘任制和选举制等相结合的方法。将事业单位的领头人交给那些那些善于管理经营又富有创新精神的人才，同时也要建立领导问责制度，以防出现责任推诿的现象。
最后，全面实行聘任制。建立不同与企业聘任制的有事业单位特色的聘任制度。打破铁饭碗，促使事业单位人员正视自己岗位，严谨对待自己的工作。建立并严格实施奖惩机制，充分激发员工的积极性，激励其去研发新技术，增强自身能力，改变“一张报纸一杯咖啡坐一天”的恶性循环，从而增强事业单位内部的竞争意识，最终也将使事业单位朝着市场化的方向更好更快的迈进。
3.合理调节事业单位公共利益与市场机制追求利润最大化之间的矛盾。
既然走了市场化这条路，就必须要解决事业单位以公共利益为宗旨和市场机制追求利润最大化这两者之间的矛盾。对于已是独立主体的事业单位，可以仿照企业单位法人治理结构，按照现代产权制度要的基本要求，设置国有资产管理机构，对事业单位的资产进行授权经营，保证国家对事业单位的拥有最终控制权，所有者权益不得损害。[6][6]这就为事业单位提供公共服务，实现公共利益提供了保障，避免了事业单位在市场化的过场中落入追求个体利益的市场大流。另外，要加强对事业单位的财务管理，健全收费机制，建立严格的收入和支付的管理与核算制度，限制员工工资的支付形式，减少福利种类，建立适合事业单位的绩效奖酬制度，将员工工资与绩效挂钩的同时避免员工谋权个人利益的动机极端化。
4.建立健全市场化之下事业单位的约束监管机制
要想事业单位在市场化改革中能够高效运转，不可缺少的需要监管监督机制，靠事业单位自身的自我约束和管理是远远不能解决市场化过程中出现的问题的。虽然由于事业单位自身的特殊性使对其的监管有一定的困难，但在强化政府责任为核心的一系列约束监管措施下，规范和制止市场化过程中出现的一些问题还是有可能实现的。
第一，加强政府对事业单位的预算管理。目前，我国在事业单位的预算方面的管理力度比较薄弱。政府给事业单位的预算中没有综合公平和效率两个方面针对不同的事业单位的特点和重要性给出合理的预算，并且预算的覆盖面不够合理，一些核心的事业单位如教育和医疗没有得到足够的预算资金，而一些重要性较次的事业单位却给出了过多的资金。世界银行的报告显示，从2000年到2002年，事业单位的预算拨款由3620亿元增加到6590亿元，增长了82%，然而除了几项国家强令减少收费的服务项目外，增加的投入并未相应降低各种收费标准而是被越来越多地用于增加人员和提高工资。[7][7]从中可以看出事业单位的预算资金并没有用到正途上，政府无法对事业单位资金的运作进行有效的监督，因此，政府通过改革预算管理确定事业单位公共资源分配的优先顺序，要求事业单位提交详细的预算建议书，增加事业单位预算支出的透明度，以便监督事业单位财务的运行。[8][8]
第二，规范事业单位的价格标准。从经济学的角度出发，提供免费服务会导致公众对服务的“过度消费”，正因为如此，我国的事业单位提供的公共服务一直是有偿的。然而，我国事业单位提供的公共服务一般是针对中低收入者以及社会保障者，而且大多公共服务都是生活必需品和一些基础设施，这就使得公共服务的成本过高，如若纯粹遵循市场规律，从成本出发定价的话会影响事业单位的成本以及最终的销售价格。所以，政府必须对事业单位的定价给出一定的标准，并对其进行管制。但政府是作为介于事业单位和公众之间的第三者介入价格制定的，这就要求政府既不能过度站在公众的利益考虑，又不能一味的从事业单位的利润出发，要充分运用事业单位所提供的信息，综合考虑市场的情况和公众的承受能力，制定一个既有利于建立对事业单位合理的价格补偿机制，又要有利于公众更好地享受公共服务的权利的最合理的价格。
总的来说，我国事业单位市场化改革过程中总会出现大大小小的问题，但是我们不能总是采取那些没有实质效果的、非规范的方式解决，更不能因为困难重重而放弃改革进程，相反，我们应该越挫越勇，建立健全相关的法律、规范，保证监督机制的高效运转，促使事业单位改革在曲折的道路上到达光明的终点。
参考文献
[1]张玉磊.事业单位市场化运作的风险与对策[J].中共杭州市委党校学报，2007(2). ↑
[2]范恒山.公共事业主体多元化及规制探析[J].国家行政学院学报，2005（5）. ↑
[3]（美）里贾纳·E·赫兹琳杰.公众对非营利组织和政府的新人可以恢复吗？［A］.里贾纳·E·赫兹琳杰.非营利组织管理［C］.北京:中国人民大学出版社，2004：42-43. ↑
[4]方军.我国事业单位改革的基本构想[J].当代经济，2004（7） ↑
[5]张智文.事业单位改革的和谐之路[J]. 陕西行政学院学报，2014（1）. ↑
[6]安秀梅.事业单位改制中的国有资产管理问题研究[J].中国行政管理，2005（5）. ↑
[7]世界银行.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供[J].经济研究，2005（8）. ↑
[8]张玉磊.事业单位市场化运作的风险与对策[J].中共杭州市委党校学报，2007（2）.
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