我国公务员财产申报制度研究

论文总字数：9403字

摘 要

：随着经济的快速发展，也由于相关制度不健全，我国贪腐案件频发，十八大以来，我国反腐败力度不断加深，但反腐败仅靠惩罚是不够的。素有“阳光法案”美称的公务员财产申报制度正是实现廉政的有效途径：确立公务员财产申报制度的合法地位，有效地将公务员的财产及其变化情况置于阳光之下。就目前我国公务员财产申报制度发展情况来看，虽然也有试点推行，为全国实行公务员财产申报制度提供了大量的经验，但是由于各地方的特殊性，并不能被广泛采纳，存在许多的漏洞，其作用没有充分地发挥出来。我国公务员财产申报制度的建立和实施都面临困境，采取相关的措施势在必行。

关键词：公务员；财产申报；困境；对策

The civil service property declaration system research in China

Zhong Ying

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: With the rapid economic development, but also because the relevant system is not perfect, frequent cases of corruption, eighteen years, our efforts to deepen anti-corruption, anti-corruption alone but punishment is not enough. Known as the "Sunshine Act" ,it is an effective way to bring about honest: to establish the legal status of official property declaration system, which effectively changes the properties and their civil servants under the sun. On the current development of official property declaration system point of view, although there are piloted for nationwide implementation of official property declaration system provides a wealth of experience, but because of the particularity of each locality, can not be widely adopted, there are many loopholes, which no full play the role. The establishment and implementation of official property declaration system are facing difficulties, to take relevant measures imperative.

Key Words: civil servants ;property declaration;dilemma; countermeasure

新中国成立以来，我国经济在不断迅速发展的同时也不可避免地带来了腐败的问题，尤其是公职人员作风不正利用人民赋予的权力贪污腐败，不利于人民的福祉，为我国推进法治进程埋下了极大的隐患，危害性极强。从透明国际发布的反腐败指数（见表格）可以得知：近年中国腐败指数不断上升，廉洁度排名愈加靠后，我国反腐败形势不容乐观。

中国清廉指数得分及排名

年份	得分	世界排名	上榜国家及地区总数量
2014年	36	100	175
2013年	40	80	177
2012年	39	80	176
2011年	3.6	75	183
2010年	3.5	78	178
2009年	3.6	79	180
2008年	3.6	72	180
2007年	3.5	72	179

各种腐败现象和特权现象对一个政党和政权造成的危害是极其庞大的，不仅损害人民利益、破坏政府形象，甚至可能会动摇整个国家的稳定。面对日趋智能化、复杂化、隐蔽化的犯罪行为和新型犯罪形式和手段不断涌现的局势，遏制和根除腐败已经刻不容缓，反腐败工作已经不能局限于对纯粹的权钱交易的查处，而应该深化拓展，目前中国反腐工作也已开始注重查处“隐性腐败”。^[1]作为一种创新性的廉政战略，公务员财产申报制度顺应我国国情，能够以制度反腐的形式主动出击，变传统的事后监督为事前监督，从源头上治理腐败。

公务员财产申报制度，就是法定的国家公职人员依照法定的期限和方式如实向法定机关申报法律所规定的财产并接受监督检查的法律制度，简单来讲，财产申报法是指申报有关财产的法律规范的总和。^[2]所以，财产申报制度不仅是完善相关法律的一项重要措施，也是国家实行反腐倡廉的制度补充。

我国经过多年的研究、探索和论证，财产申报制度还仅是流于形式，并没有上升为法律，缺乏相应的权威性和公信力。中国作为一个腐败问题众多且反腐力度甚强的国家，为什么公务员财产制度迟迟没有真正建立起来？怎样做才能真正建立行之有效的公务员财产申报制度？中国的理论基础和现实情况能不能有力地支撑起公务员财产申报制度？众多值得深思的问题接踵而来，因此对公务员财产申报制度在我国实施所遇到的困境以及采取的对策进行深入的分析是十分必要的。

1. 我国实施公务员财产申报制度面临的问题

新中国建立以来，我国反腐力度不断得到强化，以化被动为主动的趋势使得领导干部申报环节得到了前所未有的强化。但是由于对公务员财产申报制度的思想觉悟程度不同、既得利益者的阻力、制度本身的缺陷、相关配套措施不完善等因素的影响，公务员申报制度陷入了困境，面临众多的问题，执行效果也不如人意，一直浮于形式。

1.既得利益者的阻力

公务员财产申报制度的实施受到某些既得利益个体与群体的阻挠，他们提出实施该项制度的不可能性。心理困境是目前财产申报制度得以推行的最大阻力所在，颇受争议的是认为实行财产申报制度是与法律所规定公民享有个人隐私不受侵犯的权利相冲突，这种观点是目前公务员财产申报制度实行遇到的最大难题。一些国家公职人员不敢公开自己的财产，因为这涉及到他们“灰色收入”的问题，一些财产来路不当，一旦公开，官员很难解释其合法来源，一旦如实申报无异于和腐败挂钩，因此他们极力反对，甚至想方设法地阻止，只是为了避免暴露他们的财产及其变动情况，因为要是因此受到质疑不管是个人形象还是官途都会受到很大的牵连。另外，一些官员存在浓厚的“官本位”的思想，利用手中的权力进行“寻租”，以权谋私，推行财产申报制度的实施，便于监督官员的生活方式和消费水准是否超出常规，以此采取奖惩措施。

2.公务员财产申报制度本身存在缺陷

（1）法律地位模糊

从1988年我国对财产申报制度的首次论证到次年全国人大代表们提出将财产申报立法的建议，特别是上世纪90年代以来连续颁布的相关规定，虽然有效保障了公务员的合法权益，但是由于这些政策在法律意义上是政策性文件，比较灵活，不具有稳定性和强制性，并且没有明确规定公务员财产申报的具体事项，这就导致公务员财产申报制度深陷权威性缺乏、公信力不足、执行程序紊乱以及申报主体观望拖延的困境。

无论是迎合国际潮流的需要，还是为了衔接相关法律法规以及完善现存制度，对我国来说，财产申报立法都刻不容缓。^[3]法律地位模糊导致各地区财产申报制度实行过程中申报人不够重视，出现申报内容不尽详实或是虚假等问题，省委组织部就此问题在去年11月在全国率先分明地提出“凡提必核”的要求。按照《关于防止干部“带病提拔”的五项规定》所要求的，提拔干部必须做到对其个人有关事项报告准确核实，对于一些不如实报告或者隐瞒不报的公务员一律不提拔。仅去年，经查核可以发现，因为不如实填报和隐瞒不报财产有关事项而被取消了提拔任用资格的处级以上的干部已达到12名，由此可见我国对于实行财产申报制度是真枪实弹，而不是意图走走过场，尤其是着重强调财产申报的真实性。

（2）财产申报主体范围过窄

相对于国外来说，现如今我国财产申报主体的范围还是比较狭窄的。目前，我国公务员财产申报的主体是县处级以上领导干部和省部级现职领导干部，这种定位不仅是以防高层干部利用职权方便而谋取私利，也是为了规范领导干部的个人作风，有利于上行下效。2014年最高人民法院查处了北戴河供水总公司总经理马超群等“小官巨贪”，由此可见一些虽然不被纳入申报主体范围之内却握有实权的公务员也极容易产生腐败，这是财产申报制度存在的一大缺陷。另外为了防止官员转移自己的财产，造成“裸官”现象，公务员的近亲也应被纳入申报主体范围。

（3）财产申报客体范围不够全面

2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》财产申报客体范围作出有关规定，指出其范围包括工资、奖金津贴、劳务所得和承包、承租经营所得这四项。从中可以看出现申报的财产内容种类缺少，申报客体并没有包括公务员的隐性收入，无法监控公务员的灰色或黑色收入，只对公务员的个人财产申报情况进行了规定，这其中不少的漏洞若是不及时采取措施予以治理，将会导致许多腐败行为无法被披露，不利于廉政的推行和腐败的预防。

（4）财产申报的受理机构的独立性受到牵制

现行的财产申报制度规定需要申报财产的领导干部应将申报材料交给相应的组织人事部门。但是在实际生活中，组织人事部门无法完全与财产申报人独立开来，关系复杂交织着，很难维护其独立性和公正性，除此之外组织人事部门由于缺乏相应的职权和手段，对公务员除工资以外的其他财产难以登记、核实和监督，在处理财产申报资料时就缺乏必要的权威性和约束力，难以承担其该有的职责和实现应有的价值。因此，建立一个符合我国国情的、权威的、合法独立的财产申报受理机构是很有必要的。

（5）财产申报的监督审查制度缺失

公务员财产申报的监督机制有没有建立，是否完善都在很大程度上影响了财产申报制度在我国的顺畅实施，通过对公务员及其近亲财产的公示和监督来实现廉政，其中财产的真实性和后续的处理尤为重要，而目前的监管机制及上级组织人事部门只承担“备案”职能，并不能保证公务员所申报财产的真实性，导致资金外逃现象难以遏制。而裸官现象的出现也印证了这一点，官员在国内任职，而财产和家人都被转到国外，使得他们的真实财产无法得到真正核实，也就无法有效反腐防腐和约束公务员的行为和作风。

（6）申报主体违反申报规定责任过轻

虽然现有政策对申报者的违规行为都进行了明确的界定并加以阐述，但相应的惩罚过于温和，基本上没有严重的刑事处分和行政处分，惩罚力度不够，缺乏必要的震慑作用，与获得的不合法收入比起来这种惩罚更易被接受。相比其他国家，我国对于违反财产申报制度所制定的惩罚措施不具有较强的震慑性，譬如法国《政治生活资金透明法》明确规定：取消本年度没有按照法律规定进行财产申报和竞选的议员和各地官员。严格调查财产来源不明的公务人员，判收受贿赂的公务员最高刑期为3年。^[4] 不仅如此，法国还建立了相关的法规作为补充。

3．相关设施和制度不配套

我国目前的法律配套设施不完备，诸多法律不够完善，漏洞较多，财产申报制度的立法条件不充分等等，这些都是制约公务员财产申报制度建立和实施的阻力所在。^[5]

首先，公务员财产申报制度在我国要想能够顺利推行，仅仅依赖于自身制度的完善是不够的，其相配套制度对自身的支撑也是一大有效助力。目前的相关配套制度和措施主要有：财产赠与制度、金融实名制、遗产税制度、预防资金外逃等制度。^[6]要使公务员财产申报制度变得更加坚不可摧，不法分子无法利用其漏洞犯罪，就必须完善与其相配合运行的这些制度，同时还要注重扣紧公务员财产申报制度的各个环节，紧密相连协调实施才能发挥应有的作用。若是公务员财产得不到公示，监督力度不强、违背规定不受问责，这些配套制度没有配合公务员财产申报制度的实施，那么财产申报制度的存在意义和效用就会大大折扣。

其次，核实申报财产的真实性是项复杂又繁重的程序，必须得到相应的体制、方式和配套制度的辅助。核查财产需要税务机关和银行等地方的配合，有时还需要取得境外其他机构的协助与合作，同时还要求实行金融实名制、身份证识别以及使用对货币以外的收入获得进行核实方式，如果这些条件和配套制度不完备或是缺乏的话，财产申报制度将会流于形式.^[7]就目前我国财产申报机构或制度的发展而言，我国在这些方面的条件显然还未成熟。

最后，部门之间和内部信息流通机制堵塞。目前信息流通比较封闭，对于查询公务员账户方面困难重重，再加上行贿受贿渐趋隐蔽化、形式多样，更给财产申报增加了难题，并且储蓄实名制的效用微弱，无法用来识别、核实公务员个人较完整的财产和投资信息，也就无法真正监督到公务员全部财产情况。

1. 完善公务员财产申报制度的对策

完善公务员财产申报制度是整个时代的要求，也是推进我国社会主义法治进程以及现时代廉洁从政的需要，在这种背景下这个要求就显得尤为迫切和重要，以此能够更有效地减少体制缺陷和制度漏洞，使得财产申报的制度体系愈加尽善尽美从而有利于加强反腐的执行力度，转变财产申报制度的被动地位，以主动的方式来变革。下文结合我国的国情和上文所论述的公务员财产申报制度所面临的问题提出了相应的解决途径。

1.加强宣传，提高思想觉悟

心理抵抗、排斥困境是目前公务员财产申报制度没有真正贯彻实施的最主要的原因，很多人表明公布公务员财产是侵犯了个人隐私权，会造成不佳的社会舆论，诚然，隐私权是每个公民所享有的权利，公务员也是公民，理应享有个人隐私不受侵犯的权利，但是公务员作为社会事务的管理者与维护者，他们与普通民众的个人隐私权有着极大区别，并不能用普通民众的角度来看待这个问题，作为社会服务者，公务员享有一些优待的同时，隐私权也受到部分限制。民众让渡自己的权力给公务员，公务员拿着公众的权力来行使自己的职权，他们必须对民众负责，其隐私权当然也应服从于公民的知情权。^[8]从权利与义务的角度来说，财产公开更是公务员应履行的义务。要解除心理困境，就得适当利用多样的宣传和舆论工具，对公务员做思想工作，提高思想认识，同时推广先进地区的成功做法，借鉴其有用的经验，解决相关难题，减轻实行的阻力。

2.弥补财产申报制度本身的缺陷

（1）提升公务员财产申报制度的法律地位

将公务员财产申报制度上升到法律层面，不仅仅是政策的规定或是低位阶的准则等。通过立法来实现增强财产申报制度的权威性、合法性、规范性、强制性和可执行性，确保全国统一实行，并且做到上行下效，实现社会法制化的目标。

（2）扩大财产申报主体的范围

根据上文针对将申报主体限于县级以上领导干部和省部级现职领导干部会带来官员财产失真性和基层却握有实权的公务员腐败的情况，应该合理扩大申报主体范围。主要表现在申报主体应包括：一是县处级以上的公务员；二是没有达到县处级级别虽然在基层却握有实权的公务员，比如工商、财政、税务水利等部门的公务员；三是一定级别以上的军人。四是将官员的近亲列入申报主体范围之内，这样做是为了防止公务员转移财产，因为这样的特殊群体往往在领导权力辐射范围内拥有更多的优越性，把近亲作为申报主体更有利于公务员做到廉洁自律、作风端正。^[9]

（3）拓宽财产申报内容的范围

很显然，公务员的收入只是其全部财产的微小的一部分，虽然我国公务员的收入情况都是可核查的，是“阳光工资”，但很多时候隐性收入更能反映公务员的真实情况，但就目前来说核实隐性收入始终是一大难题。我国现有的财产申报制度对财产内容和种类都不足以体现一些公务员的实际财产，无法从根本上有效地对公务员财产的真实情况进行监督。所以必须在我国国情基础上结合公务员制度本身内涵和作用，与时俱进，根据我国发展形势和特点作出相关规定，扩大财产申报内容的范围，更好地实现透明化、公正化的监督。

（4）增强受理机构的独立性

在设立财产申报专门机构的同时，还应赋予必要的职权和手段，可以独立处理财产申报的相关程序，不受其他部门干涉和影响，目前我国专门的国家预防腐败局已经建立起来，这是加大受理机构独立性的一个好的开始，不过各地方相对应的独立受理机构并没有成立，有待建立和发展。我国应当紧跟世界潮流，与国际接轨，借鉴国外成功经验和国内试点的实际经验，增强受理机构的独立性和权威性。

（5）建立监督核查制度

实践表明，无法说明来源的财产大多与职务犯罪有关，所以应赋予监督监察机关调查权，对受理机构也要适当增强其监管权威。除了法定的监督核查制度之外，制度外的媒体、公民和其他组织也有权依法对公务员财产进行监督，通过向审查机关或其它渠道提供官员申报不实的线索，来推动社会的参与，加强监督的力度，充分实现财产申报目的和作用。

（6）加重申报主体违反申报规定的惩罚力度

众所周知，新加坡的法律惩戒力度很重，它对违反公务员财产申报制度所实行的惩罚是非常严苛的，相比较起来我国的批评教育和党纪处分的震慑力不足以对多数人起到警戒作用因为公务员获得的违法收入与受到的惩罚是完全不相称的，所以一些官员宁愿冒着一定的惩罚风险获取更大的利润。对此，我国可以借鉴国外的成功经验，加重申报主体违反申报规定的惩戒力度，特别是刑事处分和行政处分，以获得较强的震慑效果，保障财产申报制度的实施。在构建公务员财产申报制度时，对于无理由地拒绝申报财产或隐瞒、不实申报的情况，应修订我国刑事法律，增加和改进惩处条例，并大幅度提高刑期，并与贪污贿赂罪处于同等的位置。^[10]

3.完善与公务员财产申报制度相关的配套设施和制度

每个制度体系都不可能是单独运作的，必须与其他配套措施相结合运行，而目前我国现有的配套措施不算健全，申报、公示、监督和问责制度还有待完善，要坚持多管齐下，多措施全面推进；加快完善和巩固监督机制的步伐，防止一些官员进行财产转移，实践证明，不少贪污腐败携款外逃的官员在国内都是裸官，他们的财产大都被转移，剩下空壳子，鉴于此，中央和各级纪检监察机关应该加强重视和监督；整合各部门之间和部门内的信息，促进信息流通顺畅，共享资源，减少壁垒，以便对公务员个人及其近亲家属进行存款查询，真正早日做到消除公务员真实财产情况与登记申报的信息不对称的局限性。

1. 结论

很多人认为实施公务员财产申报制度仅仅是为了预防腐败，这是一个思想认识的误区，财产申报也是为了证明公务员财产来源合法合理、规范公务员生活作风和确保公民权利和维护社会法治的一种手段。财产申报是手段，公开和监督才是目的，只有搞清楚了最本质的东西，财产申报制度才能成为一把反腐的利剑。^[11]本文通过论述分析公务员财产申报制度的内涵、困境及对策，得出以下结论：

第一，构建和完善财产申报制度是必要的、可行的，对我国有着极其重要的意义。自古以来腐败现象都是让人民头疼的问题，从未消除过，危害颇深。要想有清明廉政的社会和为民着想、作风端正的官员，就必须基于我国实际情况实事求是地推行公务员财产申报制度，推进法治的社会主义建设。

第二，从上文论述中可以看出，我国申报人主体的内在心理抵制是公务员财产申报的最大阻力，不管是“藏富心理”还是出于“个人隐私心理”，都是财产申报制度迟迟没有立法的主要因素，其中最为反对和抵制的群体是贪污腐败分子和部分领导阶层。

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