行政审批制度下政府职能的转变浅析

论文总字数：8765字

摘 要

随着社会主义市场经济体制的改革和发展，我国各级政府都对行政审批制度进行了相应的改革。虽然行政审批制度改革取得了一定的成果，但是也不可否认其还存在一定的问题需要解决，随着社会主义市场和社会的发展，政府职能尤其是行政审批已不适应现阶段社会的发展，如何以行政审批改革为突破口转变政府职能成为改革的重点。政府职能的转变在行政审批制度改革下，必须要通过从以下三个个方面进行改进：首先，政府应当明确在行政审批制度下所扮演的角色以及相应的地位；二要理清政府与市场之间的关系，明确政府职能；三要完善行政审批制度，对行政审批行为制定相应的标准，创新行政审批的手段、方法和内容等，不断提高行政审批公开性和公正性，并且要以行政审批制度改革为突破口，加快转变政府职能。

关键词：行政审批；政府；政府职能

The Change Of Government Function under the  reform of the Administrative Examination and Approval System

Ma Shantao

（Politics and Public Administration College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001）

Abstract：Along with the reform and development of the socialist market economic system,China"s governments at all levels have carried out the reform of the administrative examination and approval system. Although the reform of the administrative examination and approval system has achieved some results, it  can not deny its also exists some problems and need to be solved.with the development of socialist market and the society, the functions of the government especially the administrative examination and approval system has not been adapted to the development of society at the present stage.how to make administrative approval reform as a breakthrough and the transformation of government functions become the focus of the reform. The reform of government function need to do for this aspects: firstly,to clear the government in the reform of the administrative examination and approval system and the role of status;secondly, strengthen the institutional innovation and construction, standardize administrative behavior, improve the transparency of administrative examination and approval; thirdly,to take the reform of the administrative examination and approval as a breakthrough to speed up the transformation of government functions.

Key Words: the administrative examination and approval system；government；the function of government

行政审批制度是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特殊民事权利能力和行为^【1】。行政审批是一种行政方式，是国家治理、调节经济社会的一种手段。它起源于我国的计划经济体制之下。计划经济体制下行政审批主要用于二个方面：第一，计划经济体制下，国家在政府之外创立了许许多多的企业，这些企业被称之为全民所有制或国营企业，但由于政府垄断了所有的社会资源，因此企业从事生产经营活动所需要的资源从生产力到生产资料都只能依赖政府的配置，而政府配置的主要手段就是审批，批项目、批资金、批物资成为计划体制下政府经济管理的重要内容^【2】。第二，行政审批制度是政府管理社会生活的一种重要方式。在计划经济体制下，政府管理着几乎所有的大小事务，从衣食住行，到升学就业，工作调动都要经过行政审批，换句话说行政审批无处不在。

随着社会主义市场经济的发展和深化改革的进程的加快，市场经济体制背景下计划经济体制已经不再适应社会和经济发展，计划经济体制下行政审批制度俨然已经成了社会主义市场经济的桎梏，因此行政审批制度改革下政府应该做的是：明确政府应当所扮演的角色和相应的地位，转变政府的职能，理清政府与市场之间的关系。

一、行政审批制度下政府扮演的角色

（一）合法高效政府角色

行政审批制度改革需要从社会主义市场经济的要求出发，肯定合理的、必须的行政审批，取消不合理的行政审批项目，将政府对经济和社会的规范管理通过行政审批体现出来^【3】。行政审批制度改革中关乎的不仅是行政审批项目的流程手续和审批收费数量的问题，它还关乎到市场经济发展以及相应的的监督和方向的问题，起着引导的作用。目前，我国各地方一般设有行政审批中心，对各个项目进行集中审批。一站式的审批形式把相对零散的服务功能进行整合起来，以便解决一些重复问题，减少公民个人和企业的成本，但是在实际的操作中还存在一些问题与不足。某些政府部门对服务中心的授权不到位，权利和责任落实不够明确，不能够有效地进行行政审批，因此政府应重新配置行政审批权利。政府内部因依靠政府权利和权威进行改革，将行政审批制度改革作为转变政府职能的重要途径。第一，健全和完善行政审批制度体系，明确行政审批服务中心应付的法律责任和享有的权利。第二，建立行政审批的专家评估制度，对项目审批进行成本效益分析，论证审批的必要性、合法性、合理性，保障公共利益的实现，对技术性强和专业性强的行政审批项目要尽可能做到行政审批专业化和中立化^【4】。第三，确保行政审批合法高效，严格依照法律设定的行政审批程序进行审批，确保公平正义，合法高效。

（二）公开透明政府角色

行政审批体制改革的一个重要表现就是建立公平、公正、透明的政府角色。发展政府行政审批制度信息公开化和透明化，有利于促进政府角色明晰化，决策科学化和民主化。行政审批可以说是与公民息息相关的，让人民群众了解和把握有关事项的信息，是推进政府决策科学化和民主化的关键。据不完全的分析和统计，我国80%以上的信息被政府所掌握，并且没有向社会公开，不少信息和数据在传达过程中失真、扭曲，这使得政府与公民掌握的信息不对称，这种现象造成了政府与民众之间的不理解，严重时甚至导致对立。政府行政审批公开化透明化有利于公民通过法定的渠道对行政审批组织进行监督，最大限度的避免了各类暗箱操作现象，防止行政审批权利的滥用和腐败土壤的滋生。其次，行政文化的和谐必须建立在行政审批制度下信息的公开化和透明化，这样对于发展亲民的和谐的政府与民众关系以及建设透明公正的的政府也很有益处。在行政审批的过程中必须把公正透明作为原则，确保某些政府部门以及某些国家工作人员为了谋取私利以国家机密或工作机密作为理由而拒绝本应该公开的信息。

（三）廉洁政府角色

当今社会政府在由计划经济向市场经济的转变进程中，寻租腐败现象尤其严重。很多当权者利用手中的行政审批权进行权钱交易、以权谋私，最终触犯了法律，成为阶下囚。因此，要强化行政审批制度改革治理和预防腐败寻租行为，实现公共权利的合理行使，完善行政审批制度，加大对行政审批权利监察的力度，预防权利的腐败。对于行政审批的监督，要源头上预防和治理，建立一个高效廉洁的政府。

（四）服务型政府角色

我国的行政审批制度是在计划经济的基础上逐渐的形成。然而随着社会主义市场经济的发展，原有的行政审批制度表现为一种直接的权利，出于对官本位思想的和特权思想的影响，行政审批人员把自己当做权利的代表，认为自己是权利的所有者，高高在上的主导者，严重影响了行政审批的合法性和公平性，不利于行政审批制度的改革和完善和服务性政府的建设。党的十八大报告指出，建设服务型政府，是党为贯彻落实科学发展观做出的一个重大战略部署，既顺应了世界公共行政发展的潮流，也满足了人民群众的迫切愿望^【5】。服务型政府的建立是一项艰巨的任务。在行政审批制度改革中服务型政府的建立应该树立以人为本的理念，要求政府官员必须做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，服务于人民，接受人民的监督。只有把人民群众的利益放在首位，深入贯彻以人为本的执政理念的政府才是服务型的政府。

（五）结果导向型政府角色

公民与企业对行政审批制度改革的成功与否体现在结果上。行政审批是以公共利益为目的的监管方式，更是为广大人民群众服务，因此行政审批制度改革必须建立在公众需求，市场导向的基础上。对公民与企业来说，他们需要的是高效透明的信息，是尽快解决问题的渠道，而不是政府行政部门之间的扯皮推诿，政府应该是结果导向型的政府，行政审批应该从公众需求出发，规范准入的结果导向。

1. 行政审批制度改革下政府与市场的关系

随着改革开放的进一步扩大和社会主义市场经济的不断发展与完善，原有的行政审批制度已经成为社会主义市场经济的阻碍。充分发挥市场经济的作用是发展社会主义市场经济的重要条件，必须让市场在社会资源配置中起到核心甚至是决定性作用。行政审批制度改革下政府的主要职责是服务，引导，和管理，弥补市场的缺陷。随着经济全球化的发展和各国经济联系的日益紧密，中国加入WTO既带来了机遇也带来了挑战。世贸组织对各国的依法行政提出了越来越高的要求，为了适应这种要求，我国政府采取措施不断强化行政审批制度，建立与世贸组织良性互动和协调发展的新型行政审批制度^【6】。党的十八大报告明确指出要让市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府职能的作用。因此行政审批制度改革符合社会主义市场经济，符合社会主义发展的改革

（一）服务关系

行政审批制度改革的目的是转变政府职能为市场参与者提供公平竞争的良好的法制市场。市场在社会资源的配置中起决定性作用必须发展和完善一套合理有序的市场体系。行政审批制度改革不仅要减少和放下权力，还要创新和改善政府管理，政府的重点应转移到为市场提供公平竞争的环境来，转到维护社会公平上来，转到建设公共服务型政府上来^【7】。政府对经济运行管得太细，太多，尤其是行政审批事项多，严重影响经济活力的正常运行，政府控制资源过多，对市场限制过多，在诸多行业和领域阻碍了社会主义市场经济的发展。简政放权，进一步完善行政审批制度改革，才能更好的为社会主义市场经济服务，使市场充满生机与活力。同时，政府应当加强公共服务和社会管理职能，建立一个公平公正，和谐有序的社会。

（二）引导关系

国家的生产力数据及其发展规律是政府为了有效解决各种利益矛盾而制定的近期的和长远的关于经济发展的计划。政府通过对经济发展的状况和水平对未来制定相应的长期和短期规划，利用手中的行政审批权对市场风险进行规避，这样可以避免市场的自发性、盲目性和滞后性等缺陷，并引导社会主义市场经济走向健康平稳运行的道路。政府应当使用手中的行政审批权引导投资者避免进入过热的投资领域和产能过剩的行业，发挥政府的引导作用，避免市场的盲目性。中国的经济虽然飞速发展，并且成为世界制造业大国，但是市场产业结构不合理，是以资源浪费为代价的，发展方式落后，资源配置没有达到最优状态，这就要求政府加强引导作用，采取有力的审批制度和行政手段淘汰落后的产能，裁减和升级资源粗放型产业。行政审批制度改革下政府与市场之间的关系必须以尊重市场规律为基础，才能更好的发挥政府的作用。

（三）互促关系

行政审批制度改革下的政府与市场是相互促进，共同发展的关系。首先随着市场的不断发展和完善，私有制经济的不断发展壮大，原有的行政审批制度不再适应现在的社会主义市场经济，这促使了政府对行政审批制度的改革。政府在行政审批制度改革中去除不合理、不合法的的项目，减少审批程序，创新行政审批方式，建立一个高效、透明、服务一体化的行政审批服务中心，营造了一个公平合理的市场竞争体系。行政审批制度改革下政府应做好宏观调控，市场调节和公共服务。同时优化市场环境，促进社会协调发展，依照法律对市场进行监管，发挥公共服务和市场的调节的功能，良好的市场环境，公平的竞争体系促进了市场的不断发展与完善，有形的手与无形的手手拉手共同促进社会主义市场经济的发展。

党的十八大报告明确指出，要简政放权，进一步削减行政审批项目，深化行政审批制度改革，把握好政府与市场之间的平衡点就是抓住经济平稳长远发展的精髓。经济的发展离不开市场，市场的发展离不开政府的行政审批，行政审批制度改革下的政府应当充分把握和利用手中的审批权对市场进行调节和监管，使市场在政府行政审批的指引下能够走向健康平稳的道路。对于平衡点的把握则取决于政府对行政审批权的改革程度和对市场的干预程度，凡是市场可以做的应当交给市场做，并且充分肯定市场的生机与活力，以及它对市场需求的快速反应。但是市场不是万能的，市场的作用主要体现在微观领域，并主要和人民的生活密切相关。而行政审批制度改革下的政府应当在一些不关乎国家命脉的行业中减少审批项目，创新审批方式，放宽门槛限制，建立公平公正的竞争体系，充分调动市场的生机与活力。同时，政府应当要有宽阔的眼光，制定长远的发展目标，加强宏观调控对市场经济进行正确和积极的引导，发挥其优势。政府在行政审批制度改革下通过科学地规划各种制度和有效实施，进而将市场的自发性转变为生产的积极性，带入到合理的经济发展的轨道上来。通过对市场经济实施有效的引导、调整和掌控，使之成为符合以人为本、全面协调可持续发展的经济。

三、行政审批制度改革下政府职能的创新

（一）行政审批手段的创新

1、推进信息技术，增强各部门的协调能力

目前，我国大多数的地方政府尚未建立统一的网上行政审批平台，各部门之间的信息不能互相传递，各个部门围绕本部门业务相互独立的发展，鲜有沟通，信息资源不能共享。因而给公民和企业带来了一定的麻烦。信息化滞后已经成为制约行政审批效率的重要因素，因而提高各部门的协调能力，整合相对分散的信息已成为当务之急。推进信息技术运用，协调各部门的相互配合，精简不必要的环节和压缩流程，如果不这样做，部门之间的的协调是不会流畅和高效的。各个部门要不断的规范和优化项目管理，并且制定出相对统一的操作流程和标准，全面梳理和优化审批流程。

2、发展电子政务，优化行政审批流程提高监管水平

电子政务是提高行政审批的运作和监管水平的重要条件。实现行政审批项目数字的管理化必须强化电子政务，完善政府政务办公的软设施。因此要大力发展电子政务提高监管水平，进一步完善电子政务监督系统，对网上审批进行全程跟踪，及时减少审批中出现的纰漏，保证行政审批的公开透明真正做到提高审批效率和政府办事效率的提高。电子政务的发展可以借鉴新加坡电子政务的改革。一站式网上办公：企业和公民办理相关业务的时候，不需要再去每一个部门的政府站点，只需要通过对处理过程进行打包，在网站上逐步完成相应的手续，实现一站式网上办公。虽然中国暂时还无法做到一站式网上办公，但是具有非常重要的借鉴意义。

（二）行政审批内容和形式的创新

目前，我国的行政审批制度改革偏于表面和形式。在实际的行政审批工作中虽然各个部门都对行政审项目批进行了许多清理和缩减，减少了一些不必要的程序。但是在行政审批中还是存在一定的问题。目前的行政审批制度改革趋势似乎就是以削减审批事项的多少来表明改革的成绩。似乎行政审批项目减少的越多，改革的成绩就越明显，改革的目标似乎是以数量的减少为目的。行政审批制度改革不能只做表面工作，如果说没有一定的标准和要求很有可能出现反复的现象，尾大不掉。因此，改革的同义词不仅仅是取消或减少，也更不可能以此作为改革的衡量尺度。行政审批改革中缺少衡量的标准，行政审批制度改革只涉及到行政审批项目数量上和程序上的减少，很少触及行政审批制度的核心和实质。一些拥有行政审批权的官员为了保护自己的利益，想尽办法保留和自己利益相关的行政审批项目。改革的目的是使行政审批制度适应社会主义市场经济和服务于人民，因此改革应建立在市场化和法制化的基础之上。第一，行政审批制度改革应以市场调研的基础之上进行，引入一些商会，行业协会等中介组织，将一些不涉及国家命脉的某些行业的行政审批权授权给这些组织，而政府则主要进行宏观的把握、指导和监督。这样既降低了政府的行政审批成本，也有利于公民和企业的发展，同时也避免了为行政腐败提供土壤。第二，通过完善法律作为改革的持续动力，明确各个权力机构的责任与义务。虽然改革已经取得了一些成绩，然而政府也应当制定相应的法律法律法规，来确保行政审批制度改革的成果，或者说在改革之初便应明确有关行政审批改革的法律法规，以便更顺利的进行行政审批制度改革。

（三）行政审批思想和文化的创新

行政审批人员的素质和价值观念有待提高。一些行政审批人员的思想还停留在官本位的思想之上。由于我国长期的计划经济审批制度和全能的无所不管的政府行政审批，以及长期以来社会上形成的官僚在社会上的地位，使得一部分行政审批人员难以摆脱原有的角色，适应不了为人民服务的观念。另外，还有部分官员利用手中的行政审批权利为自己和部门谋取利益，甚至组建小团体，进行利益的分成。这严重影响了人民群众的利益，损害了公共公正的原则。行政审批人员的思想不仅仅应该是位人民服务还要有创新服务的意识和观念。第一，强化为人民服务的意识，明确自己的角色，行政审批人员与申请人是服务者与被服务者的关系而不是管理者与被管理者的关系。第二，行政人员的创新服务意识和理念。行政审批人员的服务不仅仅是局限在审批上，还要与时俱进，利用各种现代化媒体技术进行服务。如开通微博，微信等流行的媒体工具，进行人性化服务，可以上传有关行政审批项目所需要的申请材料和注意事项，还有定时播报天气或者道路状况，提醒人们每天的出行。

参考文献

[1]朱然.具体行政审批服务中自由裁量权滥用及治理[J]江汉论坛,2014(3)

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