我国规制秸秆焚烧的困境与出路

论文总字数：13969字

目 录

前言 1

1我国规制秸秆焚烧的必要性 1

1.1秸秆焚烧的现状及危害 1

1.2我国规制秸秆焚烧的必要性 2

2我国规制秸秆焚烧的主要内容 2

2.1以资源化利用为原则 2

2.2以区域化禁烧为重点 3

2.3以法律责任的落实为保障 4

2.4以禁烧制度为补充 4

3规制秸秆焚烧的困境 5

3.1秸秆综合利用与废弃秸秆资源化利用制度不成熟 5

3.2规制焚烧的法律规定尚不完善 5

3.3地方监管执法难到位 5

3.4单一的行政手段不能解决农民的利益需要 6

4、规制秸秆焚烧具体制度的完善 6

4.1健全以资源化利用为核心的秸秆焚烧规制制度 6

4.1.1设立专项基金以补贴秸秆的综合利用 6

4.1.2完善废弃秸秆科学技术的开发利用与资金投入 7

4.2提高具体措施的可执行性 7

4.3健全以无害化处理为原则的环境责任 7

4.4根据农民利用秸秆的具体方式采取多样的补贴方式 7

参考文献 9

致谢 10

我国规制秸秆焚烧的困境与出路

杜颖佳

,China

Abstract:In recent years due to the large number of straw was abandoned, burning, which produces soot, nitrogen dioxide and sulfur dioxide and other substances on the atmospheric environment caused serious pollution and to the public traffic safety and the health of the people of being produced a very bad influence. Therefore, no matter from the perspective of protecting the atmospheric environment or balancing the environmental benefits, social benefits and economic benefits, the regulation of straw burning has considerable necessity..

This article through to our country currently for straw burning regulation of the status of research found that dilemma of our country straw burning regulation process resource, harmless, reduction of the comprehensive utilization system is not mature, and from the balance of social interests, economic interests and environmental interests of find out of straw burning method to improve the regulation of specific systems such as in the integration of resources use as the core to improve straw burning system of laws and regulations and through scientific and technological support and capital investment system and the compensation system of straw of harmless, reduction treatment.

Keywords: Air pollution; The prohibition of straw burning; Administrative regulation; Resource;

前言

我国作为一个共有20.25亿耕地面积^[1]1〕，农民人数众多的国家，是世界上最大的粮食生产基地，而秸秆作为农作物最大且不可避免的副产品，也使得我国成为了世界上生产秸秆最多的国家。据统计，以2009年为例我国的秸秆产量为8.2亿吨，但其中2.15亿吨的秸秆资源未得到充分的利用而是采用了焚烧处理的方式，而利用方式以用作饲料、燃料为主分别占秸秆总产量的30.69%，18.72%，除此之外14.78%的秸秆资源被用作肥料使用，仅有2.14%用在种植食用菌基料。^[2]2〕

针对秸杆焚烧所产生的严重危害，我国相继修订了《农业法》、《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》等法律中的相关条文来规制秸杆焚烧问题，与此同时，还通过《循环经济促进法》、《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》其中对于秸秆的综合利用技术采取了积极的支持态度，但是显然规制秸秆焚烧仍没有达到我们所预想的结果，大气污染问题仍在加剧，而我们也必须正确面对我国规制秸秆焚烧目前的困境并找出相应的解决方式才能更好的将政策运行下去。

1我国规制秸秆焚烧的必要性

1.1秸秆焚烧的现状及危害

根据我国环境保护部门监测卫星遥感数据可以看出我国秸秆的主要燃烧点位于华东、华北以及东北、中南地区等主要粮食产区要。全国的焚烧火点自2002年的5835个至2005年的12353个呈逐渐增长的态势，但由于相关法律法规的相继出台秸秆焚烧点减少到2014年的4577个，虽有所减少但焚烧秸秆的现象仍然存在。^[3]3〕如此处理秸秆的方式具有十分严重的危害。首先，我国生物质燃烧主要体现为两方面：家庭生物燃料燃烧和露天燃烧农业残留物 ^[4]4〕，而生物质燃烧排放会产生各种空气污染物，对大气环境造成十分严重的破坏。

其次，焚烧秸秆的方式还会造成资源的浪费，农作物秸秆由大量的有机物和少量的无机物以及水所组成的，其中有机物的主要成分包括纤维素类的碳水化合物，除此之外还有少量的粗蛋白质以及粗脂肪，而其中的碳水化合物又由纤维素类和可溶性糖类物质组成可以经过回收利用作为有机肥料，而通过焚烧的方式处理这些秸秆无疑需要购买其它的肥料，导致资源的浪费以 及经济效益的降低。

最后，秸秆焚烧对社会公众安全存在着相当的安全隐患，秸秆焚烧所产生的浓烟会对交通的正常运行产生直接的影响，降低驾驶人员的视野，致使其视线受阻，难辨方向，最终引发交通事故。同时，在焚烧秸秆的过程中往往对于火势较难控制，一旦火势蔓延至周边的易燃易爆物引起火灾将会对公众的生命以及财产安全造成直接的威胁。 除此之外，秸秆本身含碳量较高，在燃烧的过程中会产生大量的二氧化硫、二氧化氮记忆可吸入颗粒物，对人的耳鼻喉及呼吸系统刺激较大。^[5]5〕由于秸秆焚烧多集中于夏秋两季而焚烧量大且时间集中导致空气中在短时间内大量充斥着由秸秆焚烧产生的二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳以及烟尘，这其中的二氧化硫等物质不仅会造成空气污染，同时也是酸雨形成的主要来源，二氧化碳又是造成温室效应的主要原因。因此，焚烧秸秆不仅会对人们身体健康造成威胁，也会对大气环境造成剧烈的影响。

1.2我国规制秸秆焚烧的必要性

正是因为我国目前秸秆焚烧问题严峻并对大气环境造成了严重的破坏才需要由政府采取一定的手段去规制焚烧秸秆的行为已引导和管理秸秆的处理。

首先，从环境、社会、农业环境质量等方面来看秸秆焚烧，一定区域集中时间的大量秸秆焚烧不仅会导致短时间内雾霾现象其中的有毒物质也会对社会公众的身体健康造成不良的影响，需要政府予以规制。近年来不断困扰人们的“雾霾”现象在每年的6月份和12月份尤为严重，其中虽然有一定程度上是污染企业排放的大气颗粒污染物导致的，可是实验也证明与我国各地夏收、秋收季节农民焚烧秸秆的行为有密切关联。2014年6月12日，武汉爆发严重雾霾，经过调查分析，是周边大量焚烧秸秆所致。焚烧秸秆会增加空气中的悬浮颗粒总数，而且焚烧产生的排放物中含有大量有毒有害气体，会加重空气污染程度，危害人体健康。尤其可以看出焚烧秸秆会加重空气污染、危害居民的人身财产和交通安全还会破坏农业生态环境，从这个意义上讲，秸杆焚烧造成了严重的社会影响，但农民不会自觉选择减少秸杆焚烧减缓社会负面影响，这就需要政府通过具体的制度对此行为予以规制，以矫正相关的社会问题。

其次，由于大量的焚烧秸秆是一种资源浪费，同时也是一种不合理的资源利用方式，废弃的秸杆一烧了之不符合废弃物综合利用与资源化利用法律规定，这也就需要通过政府的规制与引导作用，有效的遏制目前秸秆焚烧屡禁不止的现象以实现资源的可持续利用。2005年我国秸秆等农业废弃物的利用率仅为30%，而随着《循环经济法》、《可再生能源法》的相继出台以及秸秆发电、秸秆气化等资源化综合利用手段的发展，农业废弃物的利用率也在逐步提高。正是由于目前农业废弃物利用和处置的方式发生了明显的变化，因此政府有必要通过相应的手段对于农民进行资源化、无害化、减量化处理农业废弃物的指导教育。

2我国规制秸秆焚烧的主要内容

由于秸秆焚烧对于环境、社会产生的巨大影响，我国出台了一系列的法律法规对于焚烧行为加以规制，不仅包括了禁止焚烧秸秆的规定同时也包含资源化回收利用秸秆资源的核心理念，具体规制秸秆焚烧的内容如下：

2.1以资源化利用为核心

以资源化利用为核心规制秸秆焚烧的重点在于对秸秆等农作物资源的综合利用，通过一定的科技手段将秸秆资源转化为其它可以利用的资源，正如2009年施行的《中华人民共和国循环经济促进法》之中体现了资源化利用的原则，如国家鼓励和支持通过先进技术对农作物秸秆进行综合利用并鼓励开发利用沼气等生物质能源。该法律的制定施行使得我国自2005年的农业秸秆固废利用率30%发展至2015通过在全国建立较为完善的秸秆还田以及收集、储运体系实现秸秆利用率的80%^[6]6〕。而在2010年施行的《中华人民共和国可再生能源法》中同样强调了对于能源作物应当采用清洁、高效的开发方式。以上法律的规定可以看出我国目前正在通过法律的规定将秸秆的综合利用纳入循环经济以及可再生能源的建设体系中。

以往我过对于秸秆的利用方式仅限于饲料化、燃料化而随着经济的发展通过以资源的回收利用为核心国家发展改革委员会制定推行的《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》中进一步明确了以秸秆的综合利用为主体的短期目标和长期目标，并对秸秆回收利用的机械化、饲料化等回收率做了具体的规定。通过该文件对秸秆综合利用进行整体的规划能够为进一步的规制通过焚烧方式处理秸秆的行为。

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