论文总字数：12208字

目 录

1我国检察机关提起环境行政公益诉讼现状 3

2检察机关提起环境行政公益诉讼实践问题剖析 4

2.1原告资格界定不明确 4

2.2诉前程序存在不足 4

2.3法院受案范围及管辖权存在争议 4

3建立检察机关环境行政公益诉讼制度的必要性与可行性 5

3.1必要性分析 5

3.2可行性分析 5

4域外相关制度剖析 6

4.1德国的环境团体公益诉讼制度 6

4.2英国的检察总长制度 7

4.3印度的书信管辖权制度 7

5建立检察机关环境行政公益诉讼制度的建议 7

5.1完善法律法规 7

5.2完善社会监督 9

5.3强化问责机制 10

结语： 10

参考文献： 11

致谢 12

检察机关提起环境行政公益诉讼制度探析

殷虹

，China

Abstract：China is facing a serious environmental crisis．With the emergence of more and more related cases，people are paying more and more attention to the environmental administrative public interest litigation，which is made up of the procuratorial organ as the plaintiff and the government's environmental protection department as the defendant．Therefore, the legal basis behind this system deserves further study and discussion．This article will study the current situation and existing problems of environmental administrative public interest litigation system of procuratorial organ in our country，and analyze the necessity of establishing the system．At the same time，through the study of extraterritorial related systems，especially the pioneers of the public interest litigation system such as the United States，Britain and so on．Learning their reform experience and combining it with the current situation of China，the author will put forward some suggestions on establishing the relevant system in our country．

Key words：Procuratorial organ；Environmental administrative public interest litigation；Establish system

1我国检察机关提起环境行政公益诉讼现状

伴随着社会经济的高速发展，中国正面临严重的环境危机，在这些环境污染问题背后隐藏的不止是大量违法违规企业，还有许多应为却不为的地方政府部门，但我国始终没有建立检察机关环境行政公益诉讼制度。为了促使政府政府部门履行环保职责、达到环保目的，最高检依据全国人大常委会的授权正式公布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。[^[1]]自此，试点地区才逐步允许检察机关以地方政府部门为被告提起诉讼。

在试点工作开始后涌现了诸多相关案例：

2015年12月18日，贵州省锦屏县检察院以县环保局为被告向法院提起诉讼，诉请法院确认该局怠于履行监管职责行为违法，并判令该局对雄军、鸿发两公司予以相应处罚。[^[2]]福泉市法院于2016年1月13日依法公开开庭审理了本案并当庭进行了公开宣判，判决支持原告诉讼请求。

2015年12月16日，山东省庆云县检察院就县环保局不依法履职，向法院诉请确认县环保局行政行为违法，请求法院撤销其违法行政处罚决定。[^[3]]庆云县法院于2016年5月6日依法公开开庭审理了本案，并于同年6月20日对该案进行了一审公开宣判，判决支持检察机关诉讼请求。[^[4]]

2017年5月12日，贵州省清正市法院公开开庭审理了开阳县检察院诉本县城关镇政府、花梨镇政府怠于履行监管职责案，检方认为政府对于村民随意倾倒、堆放建筑垃圾和生活垃圾导致周边环境被破坏的行为怠于履行监管职责。

据统计，至2016年末，试点地区总计办理3763件行政公益诉讼案件，其中已提起行政公益诉讼案件437件，法院共审结32件，除4个案件因故撤诉或调解外，其余28件检察机关的诉求均得到了法院的支持。[^[5]]

此类案件有一些共同特征：首先，这些案件均由检察机关起诉。其次，这些案件大部分都由异地基层法院或者是市中院进行审理，且案件审结迅速，一般起诉后二至三个月便可审理完毕。较少部分是由本地基层法院管辖，用时相对较长。最后，在案件审理过程中或法院判决后，相应的政府环保部门都履行了自己的职责，有效解决了当地相应的环境问题。

虽然各试点地区检察机关均积极履行职责，但由于缺乏明确的法律规定，对检察机关的起诉总是存在着各种质疑之声，如是否具备合法的原告资格和身份、诉前程序是否得到充分落实、法院管辖是否合理等。本文将就上述实践问题展开讨论。

2检察机关提起环境行政公益诉讼实践问题剖析

2.1原告资格界定不明确

2.1.1检察机关的起诉权

一些学者认为尽管方案许可检察机关对地方环保部门起诉，但在我国有关法律中并无依据。新《环保法》允许符合条件的社会组织作为环境公益诉讼主体，当然此处的诉讼应当包含民事诉讼、行政诉讼以及民事附带行政诉讼。[^[6]]只是从文意解释角度来说，检察机关并不属于法律规定的符合条件的社会组织，因此检察机关并不能作为此类诉讼的适格主体。但是假如对《民诉法》中的“规定的机关和有关组织”采取扩大解释，则检察机关理应属于适格主体。依照我国环保现状及法律发展趋势，检察机关应当享有此类案件的起诉权。

2.1.2检察机关起诉时的身份

我国宪法中规定：检察院可行使法律监督权。这种监督权是全方位的，不仅包括对法院审判的监督，也包括对政府机关及其工作人员的监督。但在现行的制度规定及司法实践中，检察机关更注重自己对刑事案件的监督，而很少会主动对民事或行政案件进行监督。即使对行政行为有所监督也只是发出检察建议，而一些政府部门常常以消极的态度予以应对，最后不了了之。

《试点方案》虽然要求在起诉前要先向政府部门发出检察建议，似乎与检察机关传统的法律监督权并无差异，但方案对政府规定了一个月的履行期，并要求政府部门以书面形式及时回复，若相关部门消极应对不及时履行自己的法定职责，则检察机关可进行起诉。更重要的是，诉讼程序结束后，有关部门不仅要履行法定职责，涉案的主要责任人也要承担相应责任，如锦屏县环保局局长在败诉后被予以免职处分。

因此，尽管存在部分程序一致，但试点方案赋予检察机关的起诉权与宪法规定的法律监督权并不相同，前者是公诉权，后者仅是监督权。

2.2诉前程序存在不足

根据方案，检察机关要先行向相关机关提出检察建议，若行政机关仍不履行职责或不纠正违法行为时，检察机关才可以向法院提起行政公益诉讼。[^[7]]该规定在实践中存在两个问题：第一、一些案件中诉前程序未得到落实。检察机关在在起诉之前并未按照要求提出检察建议的情况时有发生。第二、并不是所有案件都需要诉前程序。有些案件的损害结果已然造成，再要求行政机关纠错或履行职责已于事无补。

2.3法院受案范围及管辖权存在争议

2.3.1受案范围存在疑问

传统行政法理论认为，行政诉讼的受案范围只能是具体行政行为不能包含抽象行政行为，因为抽象行政行为具有对不特定主体反复使用、有普遍约束力的特点。[^[8]]可是新《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围进行了扩大，例如将第2条中的“具体行政行为”改为了“行政行为”。[^[9]]既然如此，那么抽象行政行为也应当属于法院受案范围。

2.3.2法院管辖权不够明确

试点方案中并未规定管辖权归属，依据相关法律规定，此类起诉县级以下政府部门的案件应由基层人民法院管辖。尽管国家要求审判独立，但在司法实践中，尤其是行政案件，司法机关往往会遇到一些地方政府设置的阻碍，特别是在处理影响大且牵涉广的环境行政公益诉讼案件，有可能导致地方法院在地方行政机关的压力之下作出不恰当的裁判，建立相应制度的目的将大打折扣。同时，基层人民法院由于级别比较低，而环境行政公益诉讼案件又常常会跨区域，有可能会产生地方保护现象和案件审理艰难的情况。因此，我们要根据各试点地区的反馈情况，明确法院的管辖权。

3建立检察机关环境行政公益诉讼制度的必要性与可行性

3.1必要性分析

3.1.1弥补起诉主体缺位问题

环境公共利益涉及的主体会有许多，目前公民的环保维权意识也比较薄弱，于是常会出现主体过多或无人起诉的尴尬局面。一些符合条件的环保组织也会因为各种原因而不行使法律赋予自己的起诉权。在无适格原告时允许检察机关对政府部门提起诉讼，能够有效解决起诉主体过多或起诉主体缺位的问题，体现了检察机关的司法担当。

3.1.2国家内在要求

政府各部门都需考虑各自利益，虽同属于政府，但在一定程度上又各自独立，环境保护并非唯一关心对象，执法机关在执法过程中会进行利益权衡，甚至环保部门有时连执法的权力都没有。于是环境执法不到位的情况屡屡发生。同时，环境保护与经济效益对不少地方政府而言似乎是个两难的选择题，而许多政府的选择便是要经济、弃环保，在巨大的经济效益面前，对环境违法行为视而不见、置之不理。建立此项制度能够让政府行政机关在做出选择时更为慎重，不再轻视环保利益。

3.1.3有利于推动依法行政

检察机关不仅可以通过诉讼促使有关部门积极履行法定责任，还能通过案件信息公开使得公众也能了解行政机关的失职之处，关注焦点不再仅仅集中于违法企业的环保责任上，认识到政府的环保责任也是需要监督的。通过对相关案情的关注，越来越多的人会参与到监督环保部门行政执法行为的过程中，环保部门会更严格地要求自己，做到依法行政、严格执法，从而真正做到保障社会环境公益。

3.2可行性分析

3.2.1理论上具有可行性

虽说侵权人在损害社会环境公益的同时必然损害许多公民私益,但如果因此赋予公民个人环境行政公益诉讼起诉权则可能导致大量案件涌向法院,造成滥诉。环境行政公益诉讼类案件中，公民个人与政府部门相比存在权利、地位、诉讼资源、证据搜集等方面的不平等性，致使公民自身的合法权益都难以得到有效保护，更不用说保护社会公共利益了。尤其是此类案件会涉及许多技术性、专业性的数据检测，如果让公民个人进行相应举证，无疑是非常困难的。赋予企业起诉权也同样存在这些问题。即使将公民个人和企业列为诉讼主体，最后的结果仍可能是成为一纸空文。检察机关本身便有监督政府的权利，其作为原告起诉，不仅可以采用抗诉、检察建议等方式同时监督行政机关履职和法院审判，还可以直接参与到诉讼中，依据法律赋予的权利和自身资源优势、科学技术优势，发挥自己监督政府和保护环境的作用。

3.2.2实践中具有可行性

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