激励机制视角下我国垃圾分类的政府模式研究

论文总字数：19811字

目 录

摘要： I

Abstract: II

引言 1

一. 我国垃圾分类的政府模式概述 2

（一）国内城市生活垃圾分类模式的现状 2

（二）垃圾分类的政府模式及存在的问题 2

二. 垃圾分类试点城市面临困境的原因 3

（一）宏观层次制度分析 4

（二）具体操作制度分析 5

1.对公众的激励机制不完善 5

（1）垃圾分类中诱导性激励的缺乏 6

（2）垃圾分类中约束性激励的缺乏 6

2.对基层政府的激励机制不完善 7

（1）垃圾分类正向激励机制不健全 7

（2）垃圾分类反向激励机制不健全 7

三. 垃圾分类激励机制建构的经验借鉴 8

（一）台北模式 8

（二）南京志达模式 8

（三）启示 9

四. 我国垃圾分类政府模式的发展路径 10

（一）建立系统的立法行政激励机制 10

（二）建立全面的宣传引导激励机制 11

（三）建立有力的财政投资激励机制 11

（四）建立科学的公众参与激励机制 11

（五）建立合理的利益均衡激励机制 12

五. 结论与展望 12

参考文献 14

致谢 15

激励机制视角下我国垃圾分类的政府模式研究

吕婧

，China

Abstract:Garbage classification is a necessary initiative to solve the waste problem and the key to achieve waste reduction,resource and harmless, with economic, social and ecological multiple benefits.From the perspective of motivation mechanism,this paper makes the model of government garbage classification institutional analysis and is to focus on the reasons of the failure of the classification pilot work after sixteen years from the government and residents.Under the current social background of the lack of ‘public social capital’,it is necessary to introduce an external and concret operating system design so that people will gradually put the idea of garbage classification into the concrete code of conduct,Drawing some lessons from Taiwan and Nanjing Zhida practice, the idea of incentive mechanism was proposed,and the garbage classification should transform from the traditional government-led ‘top-down’ mode into the polycentric governance,so that it will attempt to provide a new path of sustainable conduct of garbage classification work.

Key words: garbage classification; incentive mechanism; management mode; polycentric governmence

引言

实行垃圾分类是推进我国生态文明建设、实现可持续发展的重要方式。垃圾分类是按照不同的标准、规定和处理方式，根据属性、成分构成和利用价值将垃圾分成若干种类，并不是简单的废品回收，是基于循环经济理论的一个复杂的综合性运转模式和一项长期的社会性工程。垃圾分类工作中任何一个环节的缺失，包括分类投放、回收、运输和处理多个方面，都会导致整个垃圾分类系统的失败。由中国城市环境卫生协会的统计数据，我国历年垃圾存量已超过60亿吨，生活垃圾年产量达1.5亿吨，并且以每年8%～10%的速度递增^[1]。在生活垃圾总量日益增加的同时，我国垃圾回收的价值、效率，以及回收服务水平却低下，因而这些“放错了地方的资源”没能有效利用，由此逐渐引发“垃圾围城”现象。垃圾分类是从根本上破解这一困境的关键，涵盖政府部门和多个社会参与主体的集体行动和共同努力，涉及公众的分类知识、意愿和行为习惯及政府的制度供给、资金投入和管理体制等。

早在20世纪60年代，国外一些发达国家就开始关注垃圾围城问题并对垃圾分类进行了研究，几十年实践经验的积累、充足的资金投入，以及完善的法律体系使他们形成了较为系统的垃圾处理体系^[2]。2000年，我国原建设部确定在条件相对成熟的8个城市进行生活垃圾分类收集试点，但最终包括北京、上海、南京、广州等在内的几个试点城市的垃圾分类工作大多以失败告终；2011年又重新掀起大规模的垃圾分类浪潮，多年来一次次垃圾分类的部署和要求，时至今日，分类工作仍收效甚微。然而，台湾仅用十年时间就基本建成了生活垃圾分类的完备体系，这对大陆内地而言已然成为一个值得反思的问题，究竟我国垃圾分类的政府模式存在何种弊端使得试点工作在我国举步维艰？如何推进我国垃圾分类工作有效开展？

从制度分析的方法来看，国家在宏观制度层面需要出台系统化的法律法规，同时加强宣传，普及分类知识，提高公众的环境保护和垃圾分类的意识，以及培养公民社会，这些都不是一蹴而就的；而微观制度层面则需要将激励机制引入到垃圾分类中来，采用物质奖励、政府补贴等激励手段，在具体实践中可以创新具体形式，如采用积分兑换的形式、尝试多中心治理的模式等。例如2016年1月，南京首家街道办的垃圾分类生活体验馆——栖霞区燕子矶街道“慧分类绿色生活体验馆”正式对外开放^[3]，居民通过参观该体验馆中的垃圾分类积分超市、互动参与区、宣传教育区和垃圾分类综合便民服务中心等地，不仅可以更加直观、形象地了解变废为宝、垃圾分类等低碳环保的知识，还能使用垃圾分类积分兑换成相应的便民服务、日用品或蔬菜。此外，目前兴起的基于物联网的O2O（线上到线下）的一些应用可能会改变整个垃圾行业的最终命运，这是一种通过微信服务号或app等线上平台，O2O企业将企业与回收人员或用户对接的“互联网 回收”模式。这需要企业与地方政府进行广泛的合作，同时依靠个人的努力共同来促进循环经济，有利于推动政府垃圾分类的管理水平、效率以及创新能力。本文将借助共同体的架构和多主体的互动所形成的社会资本，构建出相互认同的机制与合作框架，为解决“集体行动困境”^[1]的问题提供一种有效的路径。

1. 我国垃圾分类的政府模式概述
2. 国内城市生活垃圾分类模式的现状

在我国，垃圾处理一直是以政府为单一的管理主体，公众长期以来都认为垃圾处理服务具有纯公共物品的属性，国内城市生活垃圾主要以混合收集、集中分拣和卫生填埋的处理方式为主。由于传统观念的影响，公众习惯于混合倾倒，对政府的依赖心理较重，尚未树立起牢固的垃圾分类的理念，在短期内较难改变生活习惯。同时，由于生活垃圾产生来源多、组成成分复杂，不同地区对垃圾分类的标准可能存在差异，大部分公众对垃圾分类回收的认识还存在误区，很多人知道环境保护和垃圾分类的重要性，但在实际生活中却“知行不一”，即表现出意愿与行为的悖离，对设置成不同颜色的垃圾箱或采取就近原则或随意乱扔，导致分类垃圾箱形同虚设。而且政府对基础的环卫设施设备的资金投入匮乏，没有建立起配套的垃圾分类清运处理系统，垃圾桶里的垃圾被混合装进垃圾运输车中，最终一起被填埋或焚烧处理掉，导致分类后的垃圾后期又混合化处理。很多垃圾未经分类混杂在一起，垃圾处理难度大，资源再利用水平低。目前垃圾分类回收主要还是靠市场价格机制来运行，由于垃圾价值低、分散度高，回收市场价格波动又较大，回收商如果没有政府的支持时常会无利可图，所以大量可回收物没有得到及时回收。而且垃圾分类需要耗费一定的时间、空间、精力等成本，随着生活水平的提高，居民逐渐忽视了卖垃圾所带来的小收益，一些拾荒者也只是挑拣出很少一部分可以卖钱的废品，这样一来，在政府主导、市场运行的垃圾分类的政府模式下，垃圾很难真正做到分类。

1. 垃圾分类的政府模式及存在的问题

垃圾分类的政府模式是由政府部门主导、自上而下统筹安排垃圾分类处理的各项工作的模式。在我国，直到20世纪90年代末，我国才提出对城市生活垃圾进行分类收集、运输和处理实施监督管理的要求，国外垃圾分类的管理经验才被国民所认识，可垃圾分类的政府模式（见图1）中的各环节还没能得到有效运行。2000年，我国启动了8个城市的垃圾分类试点工作，于是我国垃圾分类的政府模式开始从过去侧重垃圾终端环节的管理转变为重视垃圾源头分类的管理。然而经历16年，试点城市的实际效果寥寥。在垃圾投放时，分类垃圾桶中的垃圾并没有完全按照所属类别正确分类放置；在后期清运时，分类后的垃圾又被重新混合在一起。政府在垃圾分类工作中，凭借其合法性和权威性，在应对外部性问题上比其他主体更有优势，能通过法律、行政、宣传教育等方式促使或阻碍人们做出某种行为。然而就工具理性而言，这种自上而下的政策推行、政府主导的管理模式也可能存在政府失灵问题，因为政府的外在干涉并不一定能实现预期目标，仅仅是为解决问题提供可能性。

我国垃圾分类的政府模式在政治行政管理体制中存在管理体制落后、管理主体不清、管理运行不到位以及社会参与度低等固有的弊病。由于国家所颁布的法律条例在垃圾分类的监督管理、投资建设、具体法律义务和责任规定等具体环节方面存在立法空白，相关条例往往原则性规定较多，针对性、可操作性较差，导致我国至今没有形成完整的垃圾分类管理体系，也没有建立起配套的监管机制，城市生活垃圾分类工作也没能从宏观上进行整合管理。地方政府部门的工作积极性不高，不关心实效，地方政府所颁布的法律法规只是针对试点地区，缺乏普适性与强制性，一些地方性法规又往往不到位或内容过于笼统。自实行分类试点以来，试点小区普遍采用的免费发垃圾袋和二次破袋进行分拣的办法，但公众分出的部分可回收垃圾可能会卖给回收废品的或被拾荒者捡走，这样物业保洁和二次分拣员在破袋检查时能分离出的可回收物就更少^[4]，这无疑导致了重复劳动，增加了财政支出的同时也不足以影响公众的习惯。另外，城市小区物业逐渐成为生活垃圾分类管理的监督者，每年要缴纳给政府垃圾清运费，这加重了基层工作的负担，而且公众上交的包含在水费中的垃圾处理费又被市政等部门转移^[5]。此外，我国垃圾分类的工作由于有多个利益主体的参与，各部门间因相互利益关系而难以协调^[6]，存在明显的职责交错、运行机制重叠的情况，导致垃圾分类工作缺乏连贯性。生活垃圾的清运处理工作由环卫部门或某些企业负责；有些小区的收集工作靠社区居委会推动；有些则由街道委派给物业公司负责。社区居委会的工作内容不明确以及物业公司的职责不清使得各小区往往自行一套，分类试点工作中存在一些不规范的做法。于是十多年来我国垃圾分类试点工作的宣传形式大于实际效果，一直未能取得实质性的进展。

1. 垃圾分类试点城市面临困境的原因

在论述我国试点城市的垃圾分类工作面临困境这一问题时，本文通过制度分析的方法进行了研究，将制度分为两个层次，一是宏观层次上的制度，包括国家制定的有关垃圾分类的法律法规这种正规制度，以及公众的环境保护、垃圾分类的意识和行为等这些非正规制度。二是微观层次上的制度，即垃圾分类的政府模式中具体的操作性制度，具体操作制度是由具体模式中的当事人设计的。在我国这样的“差序格局”^[2]的社会结构下，我国尚未形成真正意

义上的市民社会，公共领域并不存在，公民意识无从培育，人们只在自己私人关系的圈子交往中遵循一些伦理规范，“公德”自然也就无所依附。由此可见，宏观层次上的制度在我国短期内是不易改变的，我国现阶段缺乏对公众价值观的培养，缺乏强有力的政策支持，只能靠外界强制性的制度来激励公众做出垃圾分类的行为，所以当前我国应重点着手于具体的操作性制度设计，其中最关键的就是要解决激励的问题，垃圾分类的激励机制是指为了达到垃圾分类管理的目标，通过采取一些有约束力的奖惩措施等方式影响目标群体的行为，规范政府和公众的行为并对违反分类规定的行为进行监督和惩罚，由此建立起来的体制和制度，以此实现对环境外部性问题的控制。笔者将激励机制分为正向激励和反向激励两方面，从激励机制的诱导性因素和约束性因素着手进行阐述。

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