论文总字数：10037字

摘 要

主体功能区的建设一直是近些年来的热门话题，但主体功能区的建设尚处于发展阶段，为了合理有效的推动主体功能区的建设，对主体功能区的规划实施进行监测评估有着很大的作用。本文选取淮安市作为典型案例，根据不同主体功能区的监测重点，建立了科学的指标体系，研究方法采用比较赋值法，以此来评估淮安市主体功能区的实施成效。监测结果显示，淮安市重点开发区经济稳定增长，但增长趋势有所下降。城镇化率和非农产业就业比重有所提高。清江浦区的非农产业就业比重上升，而淮阴区的非农产业就业比重下降。限制开发区的粮食产量提升显著，农业发展水平较高，城镇居民可支配收入提高。但是公路网密度较低，并且基础教育水平偏低，甚至是有所下降。从淮安市不同主体功能区的侧重点和监测得分来看，淮安市主体功能区的规划实施是卓有成效的，经济有了稳定增长，城镇化率也在不断提高，粮食总产量也在不断上升。重点开发区的实施成效要好于限制开发区，应加强对限制开发区各项政策的落实。

关键词：主体功能区，成效监测，指标体系，比较赋值法，淮安市

Abstract: The construction of the main function area has been an important topic in the current planning, but the planning implementation of the main function area is still in the development stage. In order to reasonably and effectively promote the construction of the main functional area, it is very important to monitor scientifically the planning and implementation of the main function area. In this paper, Huai"an is selected as a typical case, according to the monitoring emphasis of different main functional areas, a reasonable monitoring index system is constructed, and the Comparative Valuation Method is used to monitor the construction effect of Huai"an main functional areas. The results show that the economy of Huai"an"s key development zones has been growing steadily, but the trend of growth has been declining.The urbanization rate and the share of non-agricultural employment increased compared to 2010.The share of non-farm employment in the Qingpu district rose, while the share of non-farm employment in Huai"yin District fell. Judging from the monitoring focus and monitoring scores of Huai"an"s non-main function areas, the planning and implementation of Huai"an"s main function areas have been effective, with steady economic growth and increasing urbanization rate, total grain production is also on the rise. The implementation effect of key development zones is relatively good, and the implementation effect of restricted development zones is relatively poor. It is necessary to carry out the policies of restricting the development zones and strengthen government intervention.

Keywords:main function area, effectiveness monitoring, index system, comparative evaluation method, huaian

1 引言

改革开放后直到现在，我国的经济有了很大增长，产业结构的不断调整完善，人民生活水平越来越好，要求越来越高。不可避免的在经济、社会、生态方面产生了一些负面影响。为了解决这些问题，国家“十一五”规划^[1]提出：“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，不同主体功能区实施不同的政策”。

主体功能区的规划实施有助于不同地区之间的经济优势互补。然而直到现在，主体功能区的规划实施还存在着大量问题：满足新形势的需要有难度；刚性管控不强；主体功能区划分的技术方案不足；配套政策协同性不够；陆海统筹缺乏^[2]。为了评估主体功能区的实施成效^[3]，我们需要对主体功能区的实施进行监测。而实施绩效就是重要的指标，所谓绩效体现在规划方面，则是规划实施对经济、社会、生态等产生的直接或间接的影响。

近年来，主体功能区的研究一直是学术界的热点话题。有很多学术界的学者对主体功能区的规划实施进行了不同方面的研究。张路路选取湖南省作为研究对象，对其主体功能区的规划实施绩效进行了评估^[4]，曲林选取黑龙江省作为研究对象，对其主体功能区规划的动态监测技术进行了研究^[5] ，刘传明、任启龙基于目标导向提出了主体功能区实施绩效的评估体系与研究方法^[6]，叶楠针对主体功能区规划开发强度指标动态监测进行了研究^[7]，杨晓军研究的生态功能区政府绩效差异化考评的实现路径^[8]。但是这些学者对主体功能区的监测研究大部分还处于理论研究阶段，实际上的研究考证还不充分。

本篇文章以淮安市作为研究案例，对淮安市的两类主体功能区规划实施进行监测研究，以此为主体功能区的实施成效监测提供可供参考的方法，也为主体功能区的规划提供可行的优化对策。

2淮安市主体功能区规划概况

2.1主体功能区的概念

主体功能区指的是依照不同地区的资源环境承载力、开发密度和发展潜力等，将指定的区域划分成特定主体功能的一种空间单元。主体功能区规划，是对国土空间进行合理开发利用和可持续发展的设计和规划^[9]，根据主体功能区的开发方式可以将其划分为优化开发区，重点开发区，限制开发区和禁止开发区。本篇文章就是以淮安市重点开发区和限制开发区作为研究对象，对其实施成效进行监测。优化开发区是指经济水平高，开发强度大，人口密集，资源环境存在很大问题的区域，应该将优化经济发展方式作为目标，注重经济发展的质量、生态环境质量改善等方面。重点开发区经济发展基础较好、资源环境承载能力强、发展潜力大，应注重人口增长、城镇化率、经济水平、非农业就业人口比重等方面。限制开发区也就是农业主产区，应该注重粮食产量、基础教育普及程度以及公共设施建设等方面。禁止开发区是指受法律保护的区域，禁止该区域进行工业化城镇化开发，并点状分布在其它三种区域之内的生态保护地区^[10]。

2.2淮安市主体功能区概况

淮安市土地的开发利用，加速了淮安市工业化和城镇化的进程，迎来了经济的持续快速发展。但在开发利用的过程中，可开发空间有限、资源环境负荷重、经济发展方式落后等突出问题也在不断出现。

淮安市在江苏省主体功能区规划（图1）的基础上提出了主体功能区规划（图2），将淮安市七个县级单位划分为重点开发区和限制开发区。重点开发区的首要目标是发展工业、加速城镇化进程。限制开发区则以农产品生产和基础设施建设为主要目标。

在淮安市主体功能区规划实施过程中，淮安市贯彻落实各项政策，主体功能区的建设取得了较好的成果。淮安市的生态效益，经济效益和社会效益都取得了较大的进步。本文主要监测淮安市的重点开发区域和限制开发区域的规划实施成果并提出优化对策。

图1江苏省主体功能区规划 图2淮安市主体功能区规划

3主体功能区实施成效监测方法与数据来源

3.1监测指标选择

主体功能区实施成效监测是对不同主体功能区的不同指标进行的成效监测:重点开发区应该把人口聚集和经济发展作为监测重点，并且对人口增长、城镇化率、经济增长率、产业结构等指标进行监测评估，还要兼顾生态环保质量评估^[11]。限制开发区域、禁止开发区应该以耕地面积和粮食生产作为监测重点并兼顾基础教育和公共服务设施的普及和完善，对粮食产量、基础教育学校个数和专任教师数等指标进行监测评估。以此构建淮安市主体功能区实施成效监测评估指标 ^[12]（表1）。

表 1监测指标体系

重点开发区域	经济发展、集聚人口、产业结构	GDP（亿元）、人均GDP（元/人）、GDP增长率（%）、城镇化率（%）、非农产业就业比重（%）
限制开发区域	现代化农业、粮食生产、公共服务	耕地面积（千公顷）、粮食总产（万吨）、每万人拥有基础教育学校个数、每百学生拥有专任教师数、每千人医疗机构床位数、公路网密度（公里/百平方公里）、城镇居民人均可支配收入（元）

3.2评估方法

评估方法主要采用比较赋值法，通过比较淮安市重点开发区和限制开发区2010和2018年监测指标的数据变化趋势，如果指标的变化趋势符合功能区的定位就赋予该项指标值为1，如果不符和主体功能区的定位就赋予该项指标值为-1，如果数据没有变化的话就赋予该项指标值为0。监测指标权重均为引用所得，监测得分是由各项指标加权求和所得。参照已经有的研究成果 ^[13]将监测得分划分成四个等级（表2）。最后，根据指标变化的趋势和得分综合分析总结淮安是主体功能区的实施成效和优化对策。

表 2主体功能区监测得分评判标准

绩效水平	低级	中级	良好	优质
贴近度	０～０．３	０．３～０．６	０．６～０．８	０．８～１．０

3.3数据来源

研究所用的数据主要来自于2010和2019年《江苏统计年鉴》、2010和2019年《淮安统计年鉴》、淮安市各县区国民经济和社会发展统计公报。

4监测结论分析

从淮安市主体功能区的监测得分来看，淮安市重点开发区和限制开发区的总体建设成效显著，经济上升明显，城镇化进程速度加快，粮食总产量上升，交通通达度也在不断提高。这些指标的变化趋势是与主体功能区规划初衷相吻合的。总体来看，重点开发区的建设成效要优于限制开发区，这说明在实施过程中还有限制开发区部分地区工作没有具体落实和完善。例如淮安区产业结构没有做到进一步的优化 ；对限制开发区的居民受教育程度不够重视。

4.1重点开发区监测分析

得分情况显示清江浦区和淮安区监测结果为良，淮阴区为中级。数据对比分析显示重点开发区域经济总体呈上升趋势，经济增长趋势有所下降，城镇化率和非农产业就业比重有所提高，清浦区和淮安区的非农产业就业和比重较高，非农产业发展水平较好。这是重点开发区域规划实施所取得的显著成果，与重点开发区的定位相符，淮安区的非农产业就业比重下降，这反映出重点开发区规划实施过程中存在的一些问题。

表 3重点开发区监测结果

重点开发区域	监测指标	2010年	2018年	趋势	赋值	权重	监测结果	监测得分
清江 浦区	GDP(亿元)	149.17	480.00	↑	1	0.3	0.3	0.7
	人均GDP（元）	27018.66	84018.90	↑	1	0.15	0.15
	GDP增长率（%）	20.62	6.10	↓	-1	0.15	0.15
	城镇化率（%）	87.21	87.82	↑	1	0.25	0.25
	非农产业就业比重（%）	86.43	86.85	↑	1	0.15	0.15
淮安区	GDP(亿元)	199.40	547	↑	1	0.3	0.3	0.7
	人均GDP（元）	16862.58	47590.05	↑	1	0.15	0.15
	GDP增长率（%）	18.75	9.57	↓	-1	0.15	0.15
	城镇化率（%）	43.60	53.22	↑	1	0.25	0.25
	非农产业就业比重（%）	52.02	65.70	↑	1	0.15	0.15
淮阴区	GDP(亿元)	190.60	535	↑	1	0.3	0.3	0.4
	人均GDP（元）	20979.64	58675.15	↑	1	0.15	0.15
	GDP增长率（%）	18.0551	10.7798	↓	-1	0.15	0.15
	城镇化率（%）	42.67	54.33	↑	1	0.25	0.25
	非农产业就业比重（%）	67.75	67.31	↓	-1	0.15	0.15

数据来源：2010和2019年的淮安市统计年鉴。淮安市各县区国民经济和社会发展统计公报。

4.2限制开发区监测分析

从得分情况能够看出洪泽区监测结果为良，其它三个县区为中级。从数据对比分析可以看出限制开发区的粮食总产量稳步提升，农业发展水平较高，交通运输的发展也在稳步提升。公路网密度一直呈上升趋势，城镇居民可支配收入也有很大的提升。这些指标变化符合限制开发区的功能定位，其中洪泽区、涟水县相较于盱眙县和金湖县更符合限制开发区的定位。在基础学校教育方面，有相当大的一部分学生缺乏基础学校教育。从表格中我们还可以看出每万人拥有基础教育学校个数呈下降趋势，盱眙县和金湖县每百学生拥有专任教师数呈下降趋势，这反映限制开发区规划实施过程中政策落实不到位。

表 4限制开发区监测结果

限制开发区域	监测指标	2010	2018	趋势	赋值	权重	监测结果	监测得分
洪泽区	粮食总产（万吨）	41.09	47.26	↑	1	0.25	0.25	0.7
	每万人拥有基础教育学校个数	0.66	0.60	↓	-1	0.15	0.15
	每百学生拥有专任教师数	7.31	8.09	↑	1	0.1	0.1
	每千人医疗机构病床数	1.68	2.62	↑	1	0.16	0.16
	公路网密度	0.87	1.19	↑	1	0.18	0.18
	城镇居民可支配收入（元）	16464	35824	↑	1	0.16	0.16
涟水县	粮食总产（万吨）	88.34	93.25	↑	1	0.15	0.15	0.49
	每万人拥有基础教育学校个数	1.17	0.92	↓	-1	0.25	0.25
	每百学生拥有专任教师数	5.62	6.57	↑	1	0.15	0.15
	每千人医疗机构病床数	1.61	4.01	↑	1	0.1	0.1
	公路网密度	1.41	1.54	↑	1	0.16	0.16
	城镇居民可支配收入（元）	13666	22569	↑	1	0.18	0.18
盱眙县	粮食总产（万吨）	92.51	103.82	↑	1	0.25	0.25	0.5
	每万人拥有基础教育学校个数	0.83	0.68	↓	-1	0.15	0.15
	每百学生拥有专任教师数	6.96	6.93	↓	-1	0.1	0.1
	每千人医疗机构病床数	2.14	5.05	↑	1	0.16	0.16
	公路网密度	1.01	1.09	↑	1	0.18	0.18
	城镇居民可支配收入（元）	16799	26469	↑	1	0.16	0.16
金湖县	粮食总产（万吨）	49.25	56.48	↑	1	0.25	0.25	0.5
	每万人拥有基础教育学校个数	1.00	0.95	↓	-1	0.15	0.15
	每百学生拥有专任教师数	8.26	7.98	↓	-1	0.1	0.1
	每千人医疗机构病床数	1.83	4.33	↑	1	0.16	0.16
	公路网密度	0.89	1.09	↑	1	0.18	0.18
	城镇居民可支配收入（元）	16730	27400	↑	1	0.16	0.16

数据来源：2010和2019年淮安市市统计年鉴。淮安市各县区国民经济和社会发展统计公报。

5淮安市主体功能区规划优化对策

5.1重点开发区优化对策

从表2的数据分析，我们可以看出重点开发区经济总体上是上升的，经济增长幅度有所下降，我们可以加大淮安市政府投资，鼓励民间投资；其次可以扩大对外贸易，充分利用淮安的地理优势，加强水运、路运的对外出口；最后还可以刺激消费，提高城镇居民收入。淮安区的非农产业就业比重下降，且淮阴区的非农产业就业比重相对偏低，可以加强服务业与特色产业的建设，促进产业结构的优化升级，重视人才培养，培养具备专业技能的各方面人才。

5.2限制开发区优化对策

从表3可以看出限制开发区的主体功能定位明确，粮食产量上升趋势明显，可以进一步推行现代化农业的发展，保证粮食产量的上升趋势，加强耕地面积的保护，充分利用限制开发区的农业发展条件。公路网的密度虽然有所提升，但是密度还是较低。可以加大对交通运输的投资，兴建公路，加强乡镇之间的联系，完善公共道路基础建设。而且从表中可以看出限制开发与的基础教育发展水平不高，有些还呈现出下降趋势，可以加大教育资金的投入，培养优秀的教师队伍，扩建基础教育学校，保证城镇居民受教育程度。

结论与讨论

在我国的经济发展过程中不可避免的出现了一些随之而来的问题，为此国家提出了相应的措施来改善这些问题。主体功能区的规划由此诞生。但是，直到目前为止，对主体功能区的规划实施的研究还处于发展阶段，不够完善成熟。为了科学有效的建设主体功能区，对主体功能区的实施成效进行监测就势在必行。本文主要对淮安市重点开发区和限制开发区两类功能区的实施成效进行监测分析。根据不同主体功能区的侧重点的不同，选择合理有效地监测指标，构建了监测指标体系，并且采用比较赋值法和层次分析法来判断功能区的实施成效。由于本人的知识能力有限，只选择了部分指标进行研究，建立的指标体系不够完善，未能完全顾及到经济、社会、生态发展等各个方面。

在经过研究之后发现，淮安市重点开发区经济稳定增长，但增长趋势有所下降。城镇人口增加，非农业产业就业人口比重加大。清江浦区的非农业产业就业人口比重也在提高，而淮安区的非农业产业就业人口比重下降。限制开发区的粮食产量提升显著，农业发展水平较高，城镇居民可支配收入提高。但是公路网密度较低，并且基础教育水平偏低，甚至是有所下降。

根据研究的结果，对淮安市主体功能区的建设提出了优化对策，重点开发区我们可以加大淮安市政府投资，鼓励民间投资；扩大对外贸易，充分利用淮安的地理优势，加强水运、路运的对外出口；刺激消费，提高城镇居民收入；加强服务业与特色产业的建设，促进产业结构的优化升级，重视人才培养，培养具备专业技能的各方面人才；提高福利待遇，吸引优秀人才；为农村人口提供更多的岗位。限制开发区可以进一步推行现代化农业的发展，保证粮食产量的上升趋势。加强耕地面积的保护，充分利用限制开发区的农业发展条件；加大对交通运输的投资，兴建公路，加强乡镇之间的联系，完善公共道路基础建设；加大教育资金的投入，培养优秀的教师队伍，扩建基础教育学校，保证城镇居民受教育程度。

参 考 文 献

[1]《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》

[2] 黄征学;潘彪. 主体功能区规划实施进展、问题及建议[J].中国国土资源经济 2020,02,22 15:42

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