试论无效行政行为的认定标准

论文总字数：9801字

摘 要

2014年《行政诉讼法》的修改，使得无效行政行为制度在我国首次明确确立，《行政诉讼法》第75条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。该规定例举了几个典型情形，后用“等”字兜底概括，让司法机关在遵守相应规定的同时，也有了较大的自由裁量权。但也使得无效行政行为的认定与适用变得模糊，因此该规定在司法实践中不常被引用，且常常与确认违法和撤销之诉混用，造成对行政相对人权益的侵害。因此，本文运用解释学和分析比较法，探讨我国无效行政行为的认定标准，使该规定适用标准进一步明确化与规则化。

关键词：行政行为无效，实施主体资格，没有依据

On the Criterion of Invalid Administrative Act

Zhang Tian

（School of Law Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223001）

Abstract：The amendment of the administrative procedure law in 2014 makes the system of invalid administrative act clearly established in China for the first time. The seventy-fifth article of the administrative procedure law stipulates that "the administrative act has the main body of the administration does not have the qualification of the administrative subject or the unlawful and obvious illegal circumstances. The plaintiff claims that the administrative act is invalid, the people"s law." The court verdict is invalid. This rule adopts the mode of raising and summarizing, which enables judicial organs to abide by the relevant regulations and has greater discretion. But it also makes the identification and application of the invalid administrative act become blurred, so it is not often cited in judicial practice, and often mixed with the affirmation of illegal and revocation,.Therefore, this paper uses theoretical analysis and case analysis to explore the criteria for the identification of invalid administrative actions in China, so that the applicable standards are further clarified and regularized.  

Keywords：Invalid administrative act,Implement the subject qualification,No basis

目录

前言 3

一、行政行为无效的立法现状与实施情况 3

（一）立法现状 3

（二）实施情况 3

二、司法实践中存在的问题——认定标准模糊 4

三、行政行为无效认定标准的分析 5

（一）行政行为无效认定的概括标准分析 5

（二）行政行为无效认定的具体标准分析 5

1.适用行政行为无效理论的行政行为种类分析 5

• 1. 无效判决与行政协议 5
  2. 无效判决与行政事实行为 6
  3. 无效判决与行政不作为 6
  4. 无效判决与抽象行政行为 6
  5. 小结 7

2.实施主体不具有行政主体资格之分析 7

2.1 实施主体本身不是行政主体 7

2.2 实施主体本身是行政主体，但超越职权 7

2.3 小结 8

3.没有依据之分析 8

3.1 没有事实依据 8

3.2 没有法律依据 8

3.3 小结 9

结语 10

参考文献 11

致谢 12

前言

2014年《行政诉讼法》经过修订，使得我国第一次明确建立了无效行政行为制度。但由于该规定的内容具有模糊性，且我国无效行政行为制度发展还不成熟，使得该制度的适用在我国并不普及，在适用过程中也出现了同案不同判的问题，因此明确该制度的适用标准是极其重要的。

1. 行政行为无效的立法现状与实施情况
2. 立法现状

我国司法实践中最早开始出现确认行政行为无效的情况是在民事诉讼和刑事诉讼中。第一次在立法中提及确认无效判决这一形式的是在2000年3月10日开始实施的《行政诉讼法司法解释》的第五十七条，但是由于其规定的内容的不明确，使得该规定在理论界和实践中均有争议，司法实践中也较少提及与引用。直至2014年《行政诉讼法》修改，才首次明确了无效行政行为制度在我国的确立。但由于我国无效行政行为制度的发展较为缓慢，对该制度的规定也不明确，直至现在我国也未建立起关于该制度的一套系统化的法律体系。我国对于行政行为无效的适用也都是较为零散的分布在各个不同的法律法规中，如：《行政处罚法》第三条；《城市规划法》第三十九条；《草原法》第六十三条；《教育法》第七十九条等。但这些规定里所称的“无效”也不是本文所讨论的严格意义上的“无效”，更多的是一种习惯性的称呼，与违法判决或可撤销行政行为相类似。

1. 实施情况

在中国裁判文书网以“行政行为无效”为关键词搜索，再添加检索条件“行政案由”、“判决书”，可以直观的发现，在2014年《行政诉讼法》修改以前，涉及到“行政行为无效”的案件每年仅几件，2010年3件，2011年2件，2012年6件，2013年22件。但自修订新法，确立该制度后，2014年涉及该方面的案件迅速增长至146件，至2017年甚至增长至373件。从数量上看，该制度在我国的司法实践中得到了广泛的响应，但在这些案件中，最后法院判决确认行政行为无效的却少之又少，而且数据显示，一审案件有552起，二审案件也已达到521起，在同一案件中，各法院对同一案件的审理结果也不尽相同，司法实践中该制度的运用极为混乱。如原告叶有志不服佛山市禅城区社会保险基金管理局行政处理及行政赔偿一案中，“佛山市禅城区社会保险基金管理局张槎分局作为禅城社保基金局的内设机构”，在没有法律、法规的授权下，张槎分局却以自己的名义“对外作出影响当事人权利义务的行政行为”，该分局应被认定为没有行政主体资格，适用确认无效判决，但二审却认为该种情况属于超越职权，“应予以撤销”。然而有一起情况类似的案件，在灵武市临河镇红柳湾村村民委员会与灵武市人民政府土地所有权处理决定纠纷案中，一审法院认为按照法律规定，单位之间的土地使用权争议，先由双方协商，经协商不成的，应由县级以上人民政府来处理，而本案中的临河镇人民政府不是县级以上人民政府，显然不符合法律规定的主体资格，因此其作出的行为系无效行政行为，二审法院亦持同样的观点。这两起案件，同样都是行政主体超越职权，然而法院却做出不同的判决。

1. 司法实践中存在的问题——认定标准模糊

2014年中国的行政诉讼法首次建立无效行政行为制度。在此之前，我国司法实践中出现了无效行政行为问题，但没有相关立法。我国关于该问题当时也只是处于理论探索阶段，各学者观点也不一，因而实践中大都以确认违法判决或撤销判决替代。如今，虽然我国在立法上确立了无效行政行为制度，也赋予了相对人对于某些行政行为的抵抗权，但相较其他国家与地区以及我国各主流学派对此的观点仍有较大差距。

首先，我国《行政诉讼法》中对于无效行政行为的规定已是所有法条中最明确具体的了^[1]，对于无效行政行为的认定标准采用了国际通说标准，即“重大且明显违法标准”。^[2]所谓“重大”指行政行为内在本质方面违法的严重程度，已严重到依赖保护原则都无法维持其效力程度；所谓“明显”指行政行为外在特征方面违法的明显程度。但该标准过于宽泛，不够具体明确，在《行政诉讼法》第75条中，详细例举的情形也只有行政行为实施主体没有主体资格以及没有依据这两种情况，在司法解释中也没有关于该法条的具体说明与列举。其次，对于第75条所列举的两种情况也没有进行过多的说明。在新修订的《行政诉讼法》中，所有的“具体行政行为”都被“行政行为”所取代，这对司法实践和行政法学理论产生了重大影响。在官方所出的一些著作中，表示应将“行政行为”一词作广泛的理解，在官方所出的一些著作中，表示应将“行政行为”一词作广泛的理解，既包括行政法律行为，也包括行政事实行为，既包括单方行政行为，也包括双方行政行为，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为，既包括行政作为，也包括行政不作为。由于现在“行政行为”一词所包含的含义太过广泛，每个条文中出现的“行政行为”所指的内容都不相同，那《行政诉讼法》第75条中出现的“行政行为”一词包含的是哪种行政行为，需要我们进行讨论分析。对于“实施主体不具有行政主体资格”这一要件，还需考虑是实施主体本身不具备行政主体资格，即作出的是假象行政行为，或者其构成了表见代理，还是实施主体本身是行政主体，但所作行政行为不属于其职权范围，这几中情形并不是每一种都会导致行政行为无效。最后，对于概括性的明显且重大违法，是以怎样的标准来判断该“明显”且“重大”之程度的，也是需要分析探讨的。

1. 行政行为无效认定标准的分析
2. 行政行为无效认定的概括标准分析

重大且明显违法是行政行为无效认定的概括标准，其作为一个原则性标准，具有一定的弹性空间，没有绝对的明确的认定标准。但对于该标准的认知也不是仅凭当事人主观臆断猜想，也并不是由具有专业法律素养的人士来认知，而是依照具有“一般合理判断能力”以及“注意能力”的人的认知能力来决定。要把握好该标准，需要注意：何为“重大且明显”。由于法条并没有对该标准进行说明，也未进行具体的举例，所以本文根据现有的其他国家的学说来分析，借鉴他国经验来确定该标准^[3]。目前德国的无效行政理论通说观点为“重大明显瑕疵说”。瑕疵的重大主要表示瑕疵的内在程度，而明显则是重在强调瑕疵的外在表现形式已经显而易见，达到了“如同刻在额头上的程度”。对于瑕疵的严重程度，要达到“不符合有关的宪法原则或者法律制度的基本观念”^[4]的程度。该说也是目前关于行政行为无效理论的最为流行的观点，被普遍认同和接受，德国的《联邦行政程序法》和我国台湾地区的《行政程序法》均有类似规定^[5]。笔者认为在我国立法还不完善并且实践经验还不足的情况下，可以先借鉴德国的这一做法标准来判断何为“重大且明显”，鼓励司法机关在实践中行使这一标准，积累我国行政行为无效理论的实践经验和案例，为更进一步填充立法打下基础。

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