浅议我国大气污染区域联防联控制度

论文总字数：16499字

目 录

引言 3

1大气污染区域联防联控制度基本范畴 3

1．1大气污染区域联防联控制度概念界定 3

1．2我国大气污染区域联防联控制度的发展简况 4

2构建我国大气污染区域联防联控制度的正当性论证 4

2．1我国大气污染区域联防联控制度的必要性 4

2.1.1污染不完全甚至完全不遵循行政界线 4

2.1.2城市间相互影响需要联防联控制度 5

2.1.3大气污染综合防治的内在诉求 5

2．2大气污染区域联防联控制度的理论基础 5

2.2.1空气流域理论 5

2.2.2多中心理论 5

2.2.3协同治理理论 6

3我国大气污染区域联防联控制度现状分析 6

3．1区域联防联控具体防治制度不配套 6

3．2区域联防联控制度管理主体不明确 7

3．3属地责任不能满足污染治理的需要 7

3．4区域联防联控质量监测标准不具体 7

3．5区域联防联控缺乏有效的公众参与 7

4国外大气污染区域联防联控制度的经验借鉴 8

4．1国外大气污染区域联防联控实践经验 8

4．2国外大气污染区域联防联控经验借鉴 9

4.2.1加强法律的精细化和体系化程度 9

4.2.2分区域设立环境保护区域协调机构 9

4.2.3制定符合区域特点的空气质量标准 9

4.2.4落实信息公开建立全民参与机制 9

5完善我国大气污染区域联防联控制度的建议 10

5．1健全与大气污染区域联防联控配套的具体制度 10

5．2明确政府责任带动区域内部及区域间有效合作 10

5．3根据大气污染的区域特征划定联防联控的区域 10

5．4设立契合区域特点的大气环境监测标准 11

5．5鼓励全民积极有效参与联防联控制度建设及实践 11

结语 12

参考文献 12

致谢 14

浅议我国大气污染区域联防联控制度

顾晓菲

, China

Abstract: Air pollution seriously restricts people's survival and development, China's air pollution problem has become more and more serious, has become a prominent social problem. To deal with such a serious situation, the governance of atmospheric pollution in our country gradually get rid of the "go it alone", 2016, the implementation of the "air pollution prevention law" is explicitly proposed to establish air pollution zone control system, which is to solve air pollution provides a clear legal basis. But the objective reality is that the introduction of the new law led to the judicial, law enforcement aspects of the lack of supporting means and measures, which makes the in-depth study of related systems has important significance. In this paper, the law on the prevention and control of atmospheric pollution in key areas of regional air pollution prevention and control system is studied. From the atmospheric pollution zone control explains the basic category of the system of, demonstrating the legitimacy foundation of the system constructing and of China's air pollution zone control the presence of analysis, and reference based on the experience of foreign countries on China's air pollution zone control system put forward feasible suggestions.

Key words: air pollution; joint control; regional joint prevention and control system

引言

随着我国经济实力的快速增长，大气污染问题愈演愈烈，解决大气污染问题迫在眉睫。大气污染稳定性差，而流动性强，必定不会遵循行政界线，加之各个地区在大气污染治理方面“各自为战”，区域之间缺乏合作，导致以联合治理的方式开展治理工作也未必取得实效。在跨行政区域的治理的过程中面临着诸多问题，且我们必须认识到大气污染治理在不同区域间彼此依存，难以割裂开来。可见，大气污染区域联防联控制度受多重因素影响，制度的构建与完善无法一蹴而就。

大气污染治理的区域化需借助法律手段，通过不断完善法律法规体系，为其提供法律保障，更需要行政机关依法行政。为此，环保部、国家发改委等部门于2010年公布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（以下简称《指导意见》），该项规范性文件是我国应对大气污染的专门性文件。文件中明确指出要采取区域联防联控，并且提出了工作方向和目标。2013年的《大气污染防治行动计划》（简称大气十条）提出建立区域协作机制。2015年新修订的《大气污染防治法》，更是设专章规定了大气污染区域联防联控制度^[1]1〕。但就目前的污染治理情况看，单靠《大气污染防治法》来调整大气污染问题，难以符合人们对空气质量改善的强烈诉求，还需通过深入研究以加强制度建设来推动大气污染问题的解决。

1大气污染区域联防联控制度基本范畴

1.1大气污染区域联防联控制度概念界定

大气污染区域联防联控制度（以下简称联防联控制度），是大气污染防治制度体系的重要组成部分。不过，学术界并未对联防联控制度给出明确定义，导致对该制度概念，不同的学者有着不同的理解。而笔者认为，大气污染区域联防联控制度的学理概念，要结合大气污染和联防联控制度两个概念来进行界定。

大气污染是指大气环境中的有害物质已经达到危及人体健康状况的程度，同时也破坏了自然环境的现象^[2]2〕。引起大气污染的原因可分为两类，一类是自然原因，即火山喷发、森林大火等自然原因造成的污染等；另一类是人为原因，是指向大气排放污染物的工厂、车辆或行为等。联防联控主要解决因人为原因引起的大气污染。

联防联控制度即联合防治协调制度，指专门针对某种特殊关系而建立起来的相互合作、互帮互助的模式，通过明确具体的指导思想，确定可以具体实行的阶段性目标，设立组织机构制定明确的合作方案，以此更好的实现治理目标。联防联控可以出现在国家之间、各省之间、各市之间，通过制定明确的目标，由不同国家、地区、省市协作完成。

大气污染区域联防联控的基本概念通过以上两个概念结合而得。大气污染是指在一定的地区范围内造成的污染，而联防联控是联合防治，因此，大气污染区域联防联控制度可以理解为：以大气污染的传播范围为依据，突破行政区域的限制划分区域，各省市在区域范围内，制定统一的合作方案，通过联合防治来达到有效控制大气污染的目的，从而改善大气环境的法律制度。

就立法概念而言，《指导意见》指出联防联控制度以科学发展观为指导，以改善大气环境为目标，以减少大气污染物排放为最终成果，建成区域联防联控工作体制。《大气污染防治法》也规定建立大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。区域的整体经济利益、环境利益事关区域内各个政府的利益，地方政府需要在此保持高度的一致性，通过打破行政区域的束缚，把大气环境划分成多个区域，在区域内的各个省份及直辖市要高度重视地区的区域利益，共同制定和实施联防联控方案，彼此监督，最终达到控制大气污染情况，改善地区大气质量，来提高地区的整体效益。

1.2我国大气污染区域联防联控制度的发展简况

联防联控是大气污染防治方式之一，我国在1987年正式制定并实施《大气污染防治法》，此后进行了多次修订。2013年，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，一般简称为“大气十条”，其中第八条提出建立区域协作机制，统筹区域环境治理。但联防联控制度真正进入法律是《环境保护法》的修订。新《环境保护法》规定了我国要在大气污染上实行联防联控，但之后并没有配套的法规对此进行细化，直至2015年，新的《大气污染防治法》出台，进一步明确规定了我国要建立联防联控制度。

实践中，虽然缺乏具体的操作细则作为联防联控工作的指引，但我国部分地区还是通过制定地方条例的形式践行了联防联控。在北京奥运会期间，我国专家学者成立奥运会的空气质量保障组，通过给北京周边省市设立污染排放目标，同时制定企业目标落实到各个污染的企业，来保证措施能够顺利实施^[3]3〕。

新《大气污染防治法》虽然明确规定了联防联控制度，为区域联防联控提供了法律依据，但并未规定统一的协调管理机构。且《大气污染防治法》的规定毕竟比较原则，在实践中还需进一步细化。总体上，我国在大气污染治理上虽然突破了单独治理的形式，建立了区域管理模式，并且开展了区域大气治理合作实践，但尚不足以解决我国目前严峻的大气环境问题，我国大气污染区域联防联控法律体系及实施还面临诸多待解的问题。而且我国并未在各个联防联控区域建立专门的科学研究机构，对区域出现的特殊问题不能及时进行总结，导致未能及时制定切合区域特点的地方规划，致使在区域内难以有效执行联防联控制度。

2构建我国大气污染区域联防联控制度的正当性论证

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