论文总字数：17869字
目 录
1概述 1
2涉诉信访制度的存在必要性 1
2.1涉诉信访存在的缘由 2
2.2涉诉信访的功能合理性 3
3涉诉信访制度的现状 4
3.1涉诉信访面临的困境 4
3.1.1信访总量居高不下 4
3.1.2重复访、越级访数量增多 4
3.1.3群体上访现象明显 4
3.1.4无理上访者居多，方式激进 5
3.2涉诉信访难以终结的原因 5
3.2.1案件裁判中司法观念受到影响 5
3.2.2案件处理所依据法律制度不完善 5
3.2.3案件处理时执法手段不文明 6
3.2.4案件处置中民众信访观念不健全，守法意识不强 6
3.3涉诉信访与现代法治理念的偏差 6
3.3.1涉诉信访与法治理念的背离 6
3.3.2涉诉信访与程序正义的背离 7
3.3.3涉诉信访与独立行使审判权原则的背离 7
3.3.4涉诉信访与司法权威的背离 7
4涉诉信访的规制构想 8
4.1以加强司法裁判系统公正建设为前提 8
4.2完善涉诉信访制度化的路径选择 8
4.3完善涉诉信访有效终结制度的体系 9
4.4切实加强涉诉信访的保障机制 10
4.5加强完善公众守法普法理念教育体系 10
结语 10
参考文献 11
致 谢 13
涉诉信访的规制研究
高天润
，China
Abstract：Petition system is a system with Chinese characteristics，where people can participate in political activities，express public opinion and supervise the power of state personnel．It is an important embodiment of the party and the government to carry out the mass line．As a key area of the petition，the Complaint letters and visits related to law exists the phenomenon of leapfrog visit，wrapped visit and violent visit etc，which seems to become an external embodiment of variety of interwoven social contradictions．Complaint letters and visits related to law in reality is a departure from modern concept of rule of law，and it is not conducive to construction of rule of law and the justice of procedure，also it seriously interferes with the judges exercise judicial power independently，which brings enormous challenges to the judicial authority．Reform of the complaint letters and visits has become an extremely urgent realistic problem．Through studying the the existence of rationality and the historical reasons of the Complaint letters and visits related to law ，combining with the reality of the plight ，exploring the relationship between the complaint letters and visits system and modern concept of the rule of law，analyzing China's existing complaint letters and visits end system，eventually I would put forward some recommendations about judicial justice system construction，legal petition path, the end to the case of complaint letters and visits and the guarantee system ．
Key words：Complaint letters and visits system ；the idea of the rule of law；relief of rights and interests；regulation
1概述
根据《信访条例》第2条之规定，所谓信访是指公民、法人或者其他组织选择以书信、邮件、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反馈情况，提出意见或者投诉请求，依法由相关行政机关处理解决的活动。[1]〕
信访权是一项政治性权利，是我党依群众路线探索而出。在建党初期，我党就鼓励号召群众来信上访，目的是为了深入群众，听到群众对于社会发展、国家进步的各种声音。1951年，政务院颁布《关于处理人民来信与接见人民工作的决定》，对其相关事项进行了详细的规定，象征着我国现代信访制度得以正式建立。[2]〕1957年草拟并投票通过的《关于处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》，象征着体现中国特点的信访制度初具模型。[3]〕“文革”结束后，中央要求各地方政府妥善完成各项恢复工作，加大平反力度，这使得其制度化、体系化程度得以大幅提升。[4]〕随着《信访条例》的制定颁布，在信访制度成长的新阶段，初具体系化的制度机制得以渐渐形成与完善，这对信访工作的展开与信访人权利的保障有着十分重要的价值。
随着信访制度的不断发展，在司法领域，涉诉信访也油然而生。虽然在学术界关于其称谓的出现已有一段时间，但直至2004年，最高院召开全国涉诉信访工作会议时，“涉诉信访”才第一次被当作规范术语进行使用，是指法院已经审理完结的案件的当事人或其亲属，采用来信、来访的形式向其他国家机关要求维权诉冤，机关接访后采取一定的方式敦促人民法院做出处理的行为。[5]〕
伴随着信访工作的规制完善，涉诉信访工作也逐渐得到发展。涉诉信访工作的开始是以1953年最高院召开的第二届全国司法工作会议为标志的，根据此会议体现的指导思想，各级人民法院先后成立了接待室。1979年最高院设信访处以代替接待室，各级法院也纷纷模仿。从此，信访处便开始负担起接待繁重的来信来访任务。1986年最高院于全国信访工作座谈会上谈到审判工作时，第一次将信访工作纳入其中并作为重要构成部分，并在随后一年内开办了专门解决涉诉信访问题的“告诉申诉审判庭”。由此，最高院的信访业务机构正经成为审判机构，并象征着其制度发展具有了司法性。[6]〕虽然随着2014年《信访条例》的修订颁布，信访工作的具体方针得到指引，但涉诉信访的处理并未得到有效规范。
2涉诉信访制度的存在必要性
目前，涉诉信访是一个普遍存在在我们生活中的社会现状。涉及群众不但人数众多，分布在各行各业，足迹遍布各级人民法院以及人大和党政机关，相关部门更是将接待群众，解决涉诉信访案件作为一件十分重要的任务写进日常工作安排。2008年最高院专门组成了14个督导组，奔赴全国各地考察并开展工作，工作以领导带案、带案下访、监督考核为指挥思路，共检查解决重点信访案件达36727件；至2013年，累计共53.9万人次的群众前往各级法院上访；2014年开放了全国法院远程视频接访系统，其中直接由最高人民法院接访的达4548人次[7]〕，这只是为了推进涉诉信访改革，强化“诉访分离”的初步举措。2015年，为配合推进立案登记制改革，开展了网上申诉信访与视频接访工作，鼓励让律师参与到化解纠纷和代理涉诉信访案件中去，以达到健全信访听证制度，进一步落实信访终结制度的目的。最高人民法院接待群众来访人数同比下降12%，[8]〕但仍保持着很大的规模比例。可见，涉诉信访制度已经成为我国一项在一定程度上可以左右法院诉讼活动，但是仍徘徊在诉讼法律体系之外的特别机制。[9]〕
2.1涉诉信访存在的缘由
涉诉信访的存在形成，离不开悠久的历史原因的积淀和具体现实原因的促成。在人类社会出现诉讼活动来解决各类纠纷之后，司法便逐渐具有权威性、强制性与终局性的特点。公众将司法作为救济的最后的手段，但双方当事人通过司法获得“双赢”结果的可能性却非常小，总有一方当事人觉得自己的诉讼利益难以得到完全保障。因此，在群众所拥有的法律意识水平与法律背景各不相同的情况下，一些当事人就会寻找诉讼以外的手段，试图对案件审理产生影响，而大部分人会优先选择信访这种形式。
在我国历史上，法律工具主义盛行，早在百家争鸣时期，法家代表韩非子就承认：“法者……帝王之具也”[10]〕。而儒家则将法律视为道德的具体表现，法律为道德服务。一些学者认为，传统的法律工具主义对现代法治理念产生有着一定程度的影响，就在于它们使得国家及政府将法律作为管理社会的工具，这并没有什么偏颇，只是在探求法治的道路中，首先的一点，是政府和百姓都要平等地接受法律的管辖，接着又需要通过政府制定法律规范来维持社会秩序，简而言之，政府与法律相对而言都是国家和社会治理的工具，法律工具主义往往忽略了这一点。古代行政与司法合二为一的历史影响，使得在行政权力主导下的司法权，司法机关内部的行政管理倾向明显，那么在具体履行司法职能的过程中就难以摆脱行政权力的影响。
在现代社会，涉诉信访的存在也有其必要价值。我国正处于社会转型的关键时期，各阶层的结构需要完善调整，其导致的各种利益冲突加剧，社会矛盾不断涌现的后果难以避免，这使得司法资源难以承受人民群众日益增长的需求，部分案件长期积压或者虽经裁判但裁判质量不令人满意，最终这些案件都集中在涉诉信访上。另外，在党的领导下，构建社会主义和谐社会的要求下，使得司法机关还必须承担维持社会稳定的政治目标，为了达到缓和并解决社会矛盾的目的，司法机关就不得不在某些情况下做出让步，以达到满足当事人的要求进而平息闹剧。涉诉信访的频繁发生的另一不可忽略的原因是执行困难，因为司法资源的短缺或司法体制的不独立不完善，使得当事人即使已经对裁判结果满意，但因为在执行中仍然会受到各种阻碍，导致案件当事人甚至第三方的上访维权。除此之外，司法队伍的建设进度达不到要求，司法水平良莠不齐、有关部门及司法机关不作为的现状加上社会媒体舆论的不明真相与不当引导，都是引发涉诉信访频繁出现的诱因。
2.2涉诉信访的功能合理性
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