论文总字数：17172字

目 录

一、大气污染防治总量控制制度 3

（一）大气污染防治总量控制制度的概念 3

（二）大气污染防治总量控制制度的特点 3

（三）我国大气污染防治法中总量控制制度的演变 4

二、我国大气污染防治总量控制制度的主要内容 5

（一）我国大气污染物总量控制中污染源的确定 5

（二）我国大气污染物总量分配问题 6

（三）我国大气污染防治总量控制监管机制 6

（四）我国大气污染防治总量控制法律责任 7

三、我国大气污染防治总量控制制度的不足 8

（一）污染源的确定不合理 8

（二）总量分配存在问题 8

（三）大气污染物总量控制监管机制不完善 9

（四）法律责任制度不健全 9

四、国外大气污染防治总量控制制度对我国的启示 10

（一）日本 10

（二）美国 10

五、完善我国大气污染防治总量控制制度的建议 11

（一）科学确定污染源 11

（二）合理分配污染物排放总量 12

（三）完善相关监督机制 12

（四）健全法律责任制度 13

参考文献 14

致谢 16

我国大气污染防治总量控制制度研究

相薇

，China

Abstract：The total emission control of air pollution is to control the total emission of atmospheric pollutants in certain area within a certain period of time, in order to achieve the goal of reducing the emission of pollutants and improving the quality of atmospheric environment. At present, the system has become a very important legal system in China's air pollution control, to a large extent, it can reduce the emission of atmospheric pollutants in china. There are still some problems in practice: the determination of pollution sources, the total amount of the distribution still has some problems, the regulatory mechanism is not perfect and the legal liability system is not perfect, etc.. After analyzing the existing problems, this paper puts forward the following suggestions on the improvement of the system in our country through drawing lessons from the successful experience of the system in Japan and the United States: determine the source of pollution scientifically, allocate the total emission of pollutants reasonably, improve the relevant supervision mechanism and improve the legal liability system.

Key words：Air Pollution; Total Emission Control; Pollution Source; Total Amount Distribution of Pollutant前言

近些年来，伴随着经济社会的迅速发展，我国的大气环境污染问题日趋严峻。这么多年以来，我国在大气环境治理的过程中主要采用的是浓度控制的方法。浓度控制只是对污染源排污口所排放的大气污染物的浓度加以限制，其针对的仅是各个污染源，只要浓度达标即视为合法。浓度控制在实践中较为简单，对管理人员的要求也不高，但是浓度控制并没有综合考虑到环境容量、环境质量等相关因素，大气环境质量难以得到保证。因而即使实施了浓度控制，却依旧无法遏制住大气环境问题的不断恶化，因此，我国开始了对总量控制制度的初步探索。

总量控制最初是在“九五”规划中被作为环境保护的一项重大举措提出的，其后在我国经历了一个漫长的发展过程。截止至2014年的年底，全国的二氧化硫以及氮氧化物排放总量分别为1974.4万吨以及2078.0万吨，较2010年分别下降了12.9%和8.6%。^[1]1〕我国多年以来的实践证实了总量控制制度对于防止大气环境的日趋恶化以及提高大气质量有着重要意义。目前，大气污染防治总量控制制度已然成为我国治理大气环境污染的一项至关重要法律制度，但其在法律实践过程中却仍然存在一些问题，未达到该制度所应达成的效果。

一、大气污染防治总量控制制度

（一）大气污染防治总量控制制度的概念

大气污染防治总量控制制度是指将某一具体区域当成一个整体，通过明确该地区各种主要污染源，并采用一定方法将该地区一定的时间段内的大气污染物的总量在控制在一定数量之内，以达到该地区大气环境质量目标的一种制度。其以大气环境容量为依据，控制该特定区域的大气污染物允许排放的总量，并优化分配到各个污染源。^[2]2〕

总量控制通常有四种类型：第一种是指令性总量控制，国家按照相关规定将排放量分解到各地区，再由各地区依据规定逐级分解落实至各排污单位，目前我国宏观上采取的就是这一种方法；^[3]3〕第二种是目标总量控制，是指国家综合考虑经济与环境发展的实际情况，根据环境目标所提出的污染物排放总量和削减量的控制；第三种是容量总量控制，其是指在切实考虑环境容量因素前提下，在环境容量所能够容许的范围之内进行控制；第四种是最佳技术经济条件下的总量控制，是指对行业生产过程中资源与能源的投入的数量与种类以及产生的污染物加以控制。当下我国大气污染防治中采用的就是第一种即指令性总量控制，国家发展五年规划将总量控制的指标列为了约束性指标，同时各地经济社会发展的综合评价和绩效考核也将其纳入考虑。

（二）大气污染防治总量控制制度的特点

首先，将环境容量作为污染物排放控制或污染物配额确定的前提与基础。浓度控制仅是对各个污染源排放的污染物的浓度加以控制，在实践过程中较为简单，而总量控制与之比较更具有明显的科技性和综合性。因此环境容量的确立、区域性污染物排放量的配置、具体排污口环境标准的确定等都是在总量控制中必须解决的问题。 “环境容量是指在人类生存和自然生态系统均不受损害的前提之下，某一环境所能容纳的污染物的最大负荷量。”^[4]4〕在实行浓度控制的过程中，尽管能确保每个污染源排放的污染物浓度达标，但如果其排放的总量过大，仍然会超出大气环境最大容纳量，造成环境功能的不可挽回的破坏，大气环境问题反而会更加恶化。而总量控制则是通过控制各个地区内的排放总量，将排放量控制在本地区的大气环境容量的最大限度之内，在保证了经济发展的同时又能够很好地改善本地区的大气质量。

其次，总量控制具有区域性。浓度控制针对的是每一个具体的污染源，在具体的实行过程中忽视了各个地区的大气污染状况、经济发展状况的差异性。各个区域经济发展状况的不同以及本身环境状况的差异，要求环境治理也不能一概而论，而应根据各区域的具体情况具体分析，因地制宜。总量控制是以特定区域内的污染物为控制对象，能够有效的保护和改善一些污染严重的地区，以区域为整体，实现区域环境的优化，从而最终实现整个环境状况的改变。

最后，总量控制具有灵活性。在实施大气污染防治总量控制的过程之中，政府会先将大气污染物排放量逐级分配落实至每一个排污单位，这也就是总量的初次分配。在此之后，允许各企业开展排污权交易，各个排污单位可以根据自身实际情况，选择自主治理达标或者是对排污权进行买入或者卖出，更具灵活性。

（三）我国大气污染防治法中总量控制制度的演变

我国在1987年制定了《大气污染防治法》，当时我国在大气污染防治的实践过程中主要采用的是浓度控制这一方法，因而此法中并未涉及到总量控制制度的相关内容。

1995年对《大气污染防治法》作了第一次修改，该法中提出了划分酸雨控制区以及二氧化硫控制区（简称为“两控区”），首次推出大气污染物区域污染综合治理。酸雨、二氧化硫污染在当时较为严重，故国家划分“两控区”以对区域内的酸雨和二氧化硫进行控制。为此，国家还采取了一些具体的防治措施：如完善相关喷钙脱硫、旋转喷雾脱硫等技术并建立三至四个示范工程；配套先进实用的固硫、脱硫技术，在重酸雨区进行酸沉降控制科技工程示范。^[5]5〕总量控制具有区域性，是以特定区域内的污染物为控制对象，而“两控区”的提出正是通过划分区域并有针对性地对该区域内的污染物进行控制，因此可以将“两控区”的划分这一举动认为这是我国大气污染物排放总量控制的雏形。

2000年我国对《大气污染防治法》进行了第二次的修改，这也是总量控制制度第一次被正式地写入法律之中，该法明确规定了由国家采取相应的措施有计划地控制或者逐步削减各地方的主要大气污染物的排放总量，^[6]6〕 进一步将“两控区”作为我国大气污染防治总量控制的重点区域，对二氧化硫、烟尘以及工业粉尘等重点大气污染物进行总量控制。同时，除了“两控区”外，对于一些还尚未达到国家规定的大气环境质量标准的地区，也可以划定为总量控制区。但是对于未达大气环境质量标准的区域只是一笔带过，并非强制性，也没有任何配套的方案保障其实施，因此这一总量控制区往往是被忽略的。同时此法为了保障大气污染防治总量控制制度的顺利实施以及取得该有的成效，还规定了许可证制度、排污收费制度等一系列的配套措施加以保障。在共同的努力之下，总量控制制度取得了一定的成效，重点污染物二氧化硫的排放量逐年减少并趋于稳定。

伴随着经济的迅速发展，大气环境的污染特征更趋向于复合型，污染源的种类不断增加，扩大总量控制污染物的种类刻不容缓。2012年新修改的《空气质量标准》增加了对颗粒物以及臭氧的浓度进行限值的一项规定，为其进行总量控制打下了一个良好的基础。随后2015年新修改的《大气污染防治法》提出了对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物以及氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。^[7]7〕新法中对于总量控制污染物的种类与范围都有所扩大，不再局限于以往的二氧化硫、烟粉尘等，而是明确规定了国家针对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等重点大气污染物进行总量控制，各地区也可以根据本地区的具体情况对此以外的污染物进行总量控制；同时，新法关于实行总量控制制度的范围也有所扩大，取消了“两控区”，将总量控制制度的适用范围扩大到全国；此外，新法还提出逐渐在全国范围内推广和实行排污权交易，以此来保障总量控制制度的实行。

二、我国大气污染防治总量控制制度的主要内容

（一）我国大气污染物总量控制中污染源的确定

大气污染源主要可以划分为移动污染源和固体污染源两大类。移动污染源主要是指交通运输。在交通运输过程中，各类交通工具会排放出大量的废气，其中主要含有一氧化碳、氮氧化物等污染物。燃料燃烧和工业生产均是我国大气固定污染源的主要来源。^[8]8〕当前，我国最主要的燃料是煤炭和石油，燃料的充分燃烧会产生大量的二氧化碳，若是未能充分燃烧，还会产生烟尘等污染物，难以扩散，整个城市的环境质量可能会因此下降。^[9]9〕其次是企业生产，随着工业的迅速发展，企业无疑成为大气污染的一个主要来源。火电厂、化工厂、水泥厂以及钢铁厂等各种类型的企业，在生产的全过程中，几乎都会排放不同程度的大气污染物。总量控制制度在固定污染源的治理中发挥了举足轻重的作用。

新法中对于实行总量控制的大气污染物不再局限于以往的二氧化硫、烟尘、粉尘等大气污染物，而是在全国领域内对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物以及挥发性物质等重点大气污染物实行总量控制制度。关于总量控制的目标、污染源的确定以及实行过程的具体办法是由国务院环保部门和其他有关部门加以规定的。同时，省、自治区、直辖市的人民政府也可以综合考虑本区域内的大气环境容量以及污染情况等相关因素，对国家规定的重点大气污染物以外的大气污染物进行总量控制。毋庸置疑，当下我国最为严重的大气环境问题之一莫过于雾霾问题，因此，除了继续对二氧化硫、氮氧化物等进行总量控制意外，新法还提出将细颗粒物、VOCs（可挥发性物质）等作为总量控制的对象。VOCs可以说是PM2.5形成之前最重要前体物，是导致人们患病的罪魁祸首，因此将VOCs纳入总量控制对于抑制PM2.5以及改善环境有着极大的积极意义。新法在污染源的确定上范围与种类都有所扩大，对于缓解当下大气污染问题意义重大。

（二）我国大气污染物总量分配问题

大气污染物总量的分配包括总量的初次分配和再分配，^[10]10〕在初次分配过程中，先是由各省综合考虑本省大气环境污染状况、经济发展状况等相关因素，测算出本省的总量控制目标；国家环保部门在各地区申报的基础上，统筹考虑全国环境、经济状况、总量控制目标等相关内容，确定国家以及各地方的总量控制的目标，并将污染物排放量分解和落实到各地区，然后再交由地方将控制指标逐级地分解下达，直至分解并落实到每一个具体的污染源。有大气污染物总量控制任务的各个企业事业单位必须严格按照相关规定与排放条件排放污染物。^[11]11〕总量控制指标的下达主要是通过目标责任书的形式，使责任更为具体化、指标化，明确了各省的总量控制任务与目标，也更便于执行与考察。将总量控制的目标与政府责任紧密相连，层层落实，使得总量控制的分配过程更为行之有效。

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