论文总字数：15065字
目 录
一、引言…………………………………………………………………1
二、环境执法基本概述…………………………………………………1
（一）环境执法的概念和特征…………………………………………………………………1
（二）环境执法的现状分析……………………………………………………………………2
三、美国环境执法实践及对我国的启示………………………………3
（一）美国环境执法的简述……………………………………………………………………3
（二）美国环境执法的实践经验及启示………………………………………………………3
1、刚柔相济的执法方式………………………………………………………………………3
2、法制意识与环保意识强烈…………………………………………………………………4
3、体制机制健全，环境执法有保障…………………………………………………………4
4、多样化的执法手段…………………………………………………………………………5
四、我国环境执法存在的问题…………………………………………5
（一）权责不明，分配不均……………………………………………………………………5
（二）环保意识薄弱，执法观念落后…………………………………………………………5
（三）执法机制不健全…………………………………………………………………………6
（四）执行力度不足……………………………………………………………………………6
五、完善我国环境执法的对策分析……………………………………6
（一）环境执法方式和手段……………………………………………………………………7
（二）环境执法理念……………………………………………………………………………7
（三）执法能力建设……………………………………………………………………………8
（四）环境执法体制机制………………………………………………………………………8
结语………………………………………………………………………9
参考文献…………………………………………………………………9
致谢 ……………………………………………………………………11
一、引言
环境一直是人类关注的热门话题，近年来，层出不穷的环境问题严重阻碍了各国的发展和进步，即便现如今各国环境法律体系日趋完善，陆续出台多项环境法律法规和政策，但是环境执法难的现状仍未充分改善，立法体系完备而环境执法不足一度让我国环境执法“软法”的烙印无法消除，尤其当下我国经济高速发展，而环境却一向治标不治本，表面看来环境有所好转，但石油泄漏、化学污染、雾霾等环境污染问题以及未批先建、未验先投等环境违法行为仍然屡见不鲜，特别是环境执法中徇私枉法、滥用职权等现象不断滋长，这不仅使环境执法受到阻碍，更让建设环境友好型社会成了纸上谈兵。
2016年9月全国开展为期三个月的环境执法大练兵活动，进一步加强环境执法队伍建设，提高环境执法能力，对于地方环境执法机构和人员设置四项评价指标，甚至提出“一票否决”指标，以空气和地表水污染不降反升为评选先进集体的“一票否决”指标，以廉洁执法为评选优秀环境执法人员的“一票否决”指标，环境保护部公布的环境执法总体情况的数据表明环境违法案件明显上升，在大练兵的推动下，环境执法难的现状逐渐改善，查处环境违法案件数量的上升说明了大练兵取得初步成效，同时也显露出我国环境执法存在的问题，所以，笔者从环境执法大练兵出发分析了环境执法难的现状和原因，目的就是从我国环境执法的形势和大练兵成果探讨完善环境执法的对策。
二、环境执法基本概述
（一）环境执法的概念和特征
环境执法即为环境保护行政执法，其含义有广义和狭义之分，一般理解为环境行政主体行使环境行政管理职权的活动，但环境执法并不等同于环境法实施，而只是其中的一部分，环境执法种类和范围广泛，但其具有相同的基本特征：
第一，主体和对象的广泛性，我国环境保护的对象涉及各种天然和人工要素，而且我国环境管理体制特殊，环境执法牵涉各行各业，这共同决定了我国除了专门的环境保护行政部门之外，还授权其他机关在职权范围内开展环境保护工作，如在海洋、交通、林业、农业、矿产、民航、军队等领域设置机构实施环境执法并依法进行监管，另外，环境执法的对象也具有广泛性，包括我国境内的单位和个人；
第二，高度技术性，环境执法是行政执法的一部分，其要求执法人员具有较高的法律知识素养，更重要的是，环境执法涉及环境学的方方面面，在实际执法中包括法律和科技的综合运用，涉及到大量现代技术和精密仪器，这对建立一支高质量环境执法队伍十分必要；
第三，手段多样性，环境执法最主要的手段是财产罚，除此之外还包括人身罚、行为罚和申诫罚，执法手段直接影响环境执法的效果，我国环境执法手段多样，包括环境行政许可、环境行政强制、环境行政处罚、环境行政监察、环境行政奖励、环境行政指导等执法手段。
同时，环境执法也必须遵循合法性、合理性和高效性原则，这是现代法治国家对环境执法的基本要求，首先，环境执法必须有法可依，我国环境法律体系庞大，包括基本法和单行法，新环保法的出台更是为环境执法提供了法律依据，依法行政包括执行机制和问责机制，即法律执行和责任承担必须有法可依，同时也不得违背相关原则；其次，环境执法必须公平、公正、合理，以达到可持续发展的目标，合法是硬性规定，而合理则无章可循，例如，对于我国环境执法权限分配合理性的评判往往具有一定的主观色彩，所以，执法主体必须合理运用自由裁量权；最后，效率是行政的生命，执法的目的是为了追求一定的实效，即以最小的投入取得最大化的执法效益是环境执法的追求。
（二）环境执法的现状分析
相比美国等发达国家，我国环境法治起步晚、发展慢，虽然我国环境立法日趋完善，但大规模的法律法规依然不能实现高效执法的目标，立法是执法的前提，而环境执法的最终目的是保护和改善环境，所以，环境执法的效果并非仅局限于法律法规的数量，更多的是依靠环境质量加以评估，当下环保意识薄弱、政府不作为、滥作为、监督和处罚力度不足等给我国法律贴上了“软法”的标签，很多企业便是利用“软法”的空隙和漏洞实施潜在的环境违法行为。
目前，随着经济发展我国环保工作取得了一定成效，但是，一味追求经济高速增长导致我国环境面临严峻挑战，环境保护部公布的按日计罚案件、环境污染犯罪案件和查封、扣押及限制生产、停产整治案件数量上升，尤其一些中小企业，缺乏环保设备，守法成本过高，这是造成环境污染的主要来源，实践证明“先发展后治理”的模式早已无法适应国家发展需求，针对环境执法难的案例屡屡出现的局面，环境保护部在全国范围内开展环境执法大练兵，以“比、学、赶、帮、超”的方式提高环境执法队伍的执法意识和能力，环境执法人员在全国环保系统中占比近1/3,环境执法从审查立案、调查取证、处理决定到最终的具体执行都属于环境执法人员的工作范围，所以加强环境执法队伍建设刻不容缓，但同时也要避免环保部门一味追求案件数量和罚款数额的现象，正所谓欲速则不达，查处案件和执行处罚必然要适度，从而将环境执法大练兵落到实处。
我国近年在环保领域出台了新的法律法规，环保法律体系逐渐完善，但是立法充分而执法艰难的状况持续存在，环境执法在机制、理念、手段、程序、能力、监督、处罚等方面仍然举步维艰，尤其环境执法本身固有一套严格的程序设定，正如上文所述，环境执法从审查立案到具体执行还要经过取证和决定程序，环保部门对企业的环境违法行为承担举证责任，并依据客观证据做出处理决定，这关乎最终的执行程序，而企业实际上往往刻意隐瞒其环境违法行为，行政机关难以调查取证，而且行政主体的行政决定具有主观性，容易带有感情色彩或者徇私枉法，难以做出客观公正的处理决定，再者，法律过于笼统，环境执法缺乏具体明确的依据，比如环保法的“三同时”制度[1]，这种原则性的规定往往由于缺乏严格的程序而不具有实际可操作性，这也是环境执法难的具体表现，因此，环保部门急需创新环境执法方式和程序，使环境执法与立法与时俱进。
三、美国环境执法实践及对我国的启示
（一）美国环境执法的简述
20世纪60年代，美国环境问题凸显，自70年代起美国便一改经济优先的发展模式，开始极力治理环境，进行了大规模的环境立法，由最初的地方性立法拓展到全国性立法，并且在机构设置、权限划分、执法理念、执法方式、执法手段等方面有了新的突破。
美国自1970年成立国家环境保护局（EPA），其制定的各项环境法律法规、政策以及相关实施细则是EPA长期强制性执法的依据，随着EPA地位的上升，其环境执法能力也不断提高。首先，美国在环境执法理念、手段方面的改革经历了漫长的过程，20世纪60年代开始美国频繁遭遇环境公害和环境事故，自此执法机构的执法理念有所改变，开始权衡经济利益和环境效益，公众环保意识普遍上升，同时创新环境执法手段，甚至通过经济手段开展执法工作；其次，美国将全国性立法和地方性立法并举，均衡联邦和州的执法工作，并且环境执法涉及农业、林业等多个部门，单独执法难以使环境执法面面俱到，所以EPA注重在各机构之间建立合作关系，处理跨部门跨介质的环境违法案件，开展联合执法，以便进行高质量的环境保护工作；最后，20世纪90年代之后，美国创新柔性执法方式，执法机构从强制性执法转为引导性执法，注重指导国民行为使其遵守法律，在此之前，刚性执法在美国环境执法中占据主导性地位。总体而言，虽然美国环境执法的发展还有很大的空间，但仍为各国提供了可鉴之处。
（二）美国环境执法的实践经验及启示
美国各项法律制度发展完善，是先进环境执法制度的代表，有着权力集中的环境执法体制，在环境执法方面实施软硬兼施策略，强调法律严厉性的同时也注重其和缓性，对于实施环境违法行为的企业并非一味处以严厉的法律制裁，而是通过教育、激励等手段鼓励企业自愿守法，而且，美国一向强调公众参与执法，将行政权力与公民的参与权相结合，实现行政主体强制执法和相对人自愿守法的内在统一，协调经济利益和环境效益的关系，一改经济优先的传统方式，其实践经验对我国环境执法具有现实性启示：
1、刚柔相济的执法方式
在环境法领域，美国法律具有极高的强制性，即通过行政诉讼、行政命令等进行执法，以体现法律的严厉性和威慑力，EPA设立专门的执法办公室与守法办公室、以行政和司法手段来保障执法都是环境执法“刚性”的表现，美国也及其重视环境执法的“柔性”，意味着其与行政相对人建立信任关系，相信相对人能够自愿守法。相比美国，我国环境执法强制性过剩，美国灵活的“柔性”执法更能弥补我国环境执法的缺陷，具体表现为：第一，一般性非正式执法措施，即通过通知、视察、磋商等方式提醒、警告企业可能存在或者已经发生的轻微环境违法行为，以便企业采取相应措施纠正行为或者弥补损害；第二，守法援助项目[2]，即通过守法教育向相对人说明相关环境法律法规以便其遵守，或者通过技术培训指导相对人创新管理方式、环保技术，守法援助项目方式多种多样，能够有效监督相对人切实履行守法义务；第三，守法激励政策，法律制定的目的在于遵守和执行，如果公众能够自愿守法也就无需进行执法，强制性的处罚在某种程度上会激发相对人的反抗，而“柔性”的执法方式具有灵活性，能够激励相对人自愿守法，普遍提高公众守法自觉性，节约环境执法成本，例如，环境审计自我报告项目[3]便是美国守法激励政策的一大创新；第四，行政奖励，例如，对信誉良好的守法企业提供正面宣传或者补贴，以鼓励其继续守法，“柔性”执法方式既弥补了“刚性”环境执法的不足，又能实现保护环境的目的。
2、法制意识与环保意识强烈
美国一向遵循通过经济手段鼓励、引导企业自愿守法的执法理念，相比以严厉制裁进行威慑而言，激励企业自愿守法不仅节约了环境执法成本，而且更能达到环境执法的目的，守法援助和守法激励政策旨在运用经济手段提高企业守法的自觉意识，从而不再实施环境违法行为，如果企业因过失发生环境事故，应当及时纠正其违法行为或者弥补损害，并且执法机关对此类行为可以不予处罚或者减轻处罚，美国这种长期的执法理念提高了公民的法制意识和环保意识，企业一贯以经济利益优先，若违法成本过高或者守法受有经济奖励，那么企业为了自身发展必定不会实施环境违法行为。另外，信息公开制度中企业运营时必须披露相关环境信息的规定以及对于建设项目、区域开发等进行环境影响评价也是法制意识和环保意识不断提高的表现。
- 体制机制健全，环境执法有保障
美国在环境执法方面有着完善的体制机制，其建立了多维的环境执法监督体系，不仅包括对违法企业的监督，即公民和政府监督企业的行为，也包括对相关执法部门的监督，也就是所谓的问责机制，即公民和企业监督环保部门的执法活动，除了对执法的监督以外，还包括对守法的监督，而且监督手段多样，便于执法机关获知企业守法状况的信息，有效的监督机制可以保障守法援助项目和守法激励政策的顺利实施，从而加强企业守法的自觉性。再者，美国尤其注重通过公众参与来强化环境执法的效果，保护公民的环境诉讼权，倡导公众参与环境执法，美国首次通过《国家环境政策法》建立环境影响评价制度[4]，要求环境执法信息公开和公众参与环境执法，这有利于促进和监督EPA以及其他相关部门积极开展环境执法工作。另外，适度的处罚是高效执法的保障，罚款是环境执法最常见的处罚方式，至于罚款数额的设定则需要考虑多种相关因素，法律一般仅对罚款的限度作了规定，这就为执法机关确定具体罚款数额留有较大的自由空间，EPA以违法所得为处罚的基点，并设定了一系列环境违法经济处罚因子[5]，为保障罚款数额确定的科学性，EPA开发了一套专门的模型和软件[6]，以实现处罚效果和环境效益的最大化，其成功经验对我国环境执法具有一定的借鉴意义。
- 多样化的执法手段
美国在环境执法领域全面运用多种执法手段，行政、民事和刑事执法三管齐下，建立了阶梯式的处罚机制，民事执法是对于不构成环境犯罪的一般违法案件的执行活动，主要包括：第一，民事行政行为，往往通过协商、通知、命令和罚款等形式开展环境执法；第二，民事司法行为，即对严重环境违法行为通过民事诉讼采取强制措施，当然，在民事手段无法达到执法效果时，刑事执法能够对构成犯罪的恶劣行为产生更大的威慑力。再者，单纯依靠处罚手段无法实现环境执法效果的最大化，所以，EPA在加大处罚力度的同时，也采用各种经济手段进行环境执法，如对守法企业进行宣传并给予补贴以奖励其环境守法行为，这种激励政策有利于形成企业“不愿违法”的长效机制，我国虽然设立了环境行政奖励，但其实质上是一种行政行为，与美国借助经济手段进行环境执法有所差异。
- 我国环境执法存在的问题
立法是执法的前提和基础，立法不完善就无法确保高效率的执法，这是环境执法难的原因之一，但最重要的还是执法机制本身的缺陷，环境行政相对人实施环境违法行为与环境执法主体的执法行为环环相扣，没有违法行为就无需执法，强有力的执法才能保障相对人不再实施环境违法行为，在环境法领域，执法举步维艰主要体现在：
（一）权责不明，分配不均
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