论文总字数：17680字

目 录

一、慈善捐赠的界定 1

（一）慈善捐赠的含义 1

（二）慈善捐赠的特征 1

1.合法性 1

2.公益性 2

3.自愿性 2

4.社会性 2

二、当前我国慈善捐赠制度存在的问题........................2

（一）慈善捐赠信息公开存在问题 2

1.慈善捐赠信息公开的主体不统一 3

2.慈善捐赠信息公开的内容不明确、公开方式单一 3

（二）慈善捐赠的监管机制存在缺陷 4

1.外部监管机制缺乏 4

2.内部监管机制不完善 5

（三）捐赠人的权利救济问题 5

1.私力救济 5

2.媒体救济 6

3.公力救济 6

三、国外主要国家的相关经验借鉴 6

（一）慈善捐赠信息公开 6

1.美国 6

2.英国 7

3.德国 7

（二）监管机制 8

1.美国政府监管与慈善组织内部理事会机制 8

2.英国慈善委员会制度 8

（三）诉权保障制度 .9

1.英国 .9

2.美国 .9

四、完善我国慈善捐赠的几点建议 .9

（一）关于慈善信息公开 .9

1.构建完善的信息公开体系 ...9

2.加大对发布虚假信息、拒绝公布信息的慈善组织的责任追究力度 .........10

（二）建立完善的监管体系 .10

1.完善内部监管制度 .10

2.重视第三方审计机构的监督作用 .....11

（三）完善公益诉讼制度，保障慈善捐赠人权利 .11

结语 ............12

参考文献 12

致谢........................ ............................14

论慈善捐赠制度的完善

孙华倩

，China

Abstract：China's charitable giving system has made great progress since the 1990s, but there are still many problems. On the base of distincting the meaning and characteristics of charitable donations, this paper analyse problems of charitable giving system such as information publicity, supervision and right relief of donors. On these issues, we can learn a lot from advanced systems of some western countries whose charity courses have made great achievement. Such as British classification of charity information supervision system and the charity commission system, external supervision mechanism in the United States. If we want to solve currenting problems and perfect our charitable systems, we must learn from these advanced systems. Not only should we establish a better information publicity system, build a perfect internal and external supervision system, but also should we put more emphasis on third party’s role. What’s more, public interest litigation system need to be polished and charitable donor’s right need to be guaranteed.

Key words：charitable donations Charity information disclosure right remedy

一、慈善捐赠的界定

（一）慈善捐赠的含义

捐赠是实现慈善的主要方式，为慈善事业发展提供资金来源，也是慈善实现的表现形式。《中华人民共和国慈善法》将慈善捐赠定义为：“自然人、法人和其他组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动”^[1]。其实对于慈善捐赠，学界并没有统一的解释，很多时候慈善捐赠和“公益捐赠”、“公益捐助”、“社会捐赠”这些词都是通用的，相较之下“公益捐赠”与“慈善捐赠”在使用时没有明显的、本质性的区别。

根据《慈善法》的规定，我国的慈善捐赠形式包括捐赠人通过慈善组织对受益人进行间接捐赠和捐赠人直接向受益人捐赠两种情况。由于捐赠人直接将财物捐给个人的情况在我们日常生活中大量存在，产生的纠纷并不是很多，且影响不大。其法律关系完全符合“赠与合同”所调整的法律关系，无需专门的法律单独调整。因此捐赠人直接捐赠的行为一般由《合同法》中关于赠与合同的规定进行监督管理，《慈善法》并没有对其做过多的规定。而通过慈善组织进行捐赠的这类活动涉及的范围广，捐赠人的数量众多，且受益人不特定，往往是一个存在相同困境的群体，如白内障患者、地震受灾群众等，通常涉及社会公共利益，因此，它对于我国社会发展具有更为重大的意义。除此之外，由于慈善组织作为中间人接受赠与，再由其对捐赠款物进行分配，所涉环节较多，相比直接捐赠，更容易出现信息透明度不够、捐赠的款物被挪用等诸多问题。因此，本文更侧重于讨论以慈善组织作为受赠人的三方主体下的慈善捐赠中存在的问题及解决方法。以下所称的慈善捐赠仅指，涉及公共利益的“公益慈善捐赠”。

（二）慈善捐赠的特征

慈善捐赠之所以能够顺利实施，集众人力量发挥帮助他人、救济弱势群体的巨大作用，是因为它具有相较于其他社会活动独特的特征。

1.合法性

只有符合法律规定，慈善捐赠活动才能有序进行。慈善捐赠的合法性体现在捐赠活动的合法性、受赠机构的合法性、捐赠款物的合法性等方面。能够进行募捐的，必须是按照法律规定进行登记注册的慈善机构以及相关政府部门。不仅如此，慈善组织进行募捐时，包括募捐方案及其内容、募捐信息的发布时间及平台等一系列问题，都有相关的法律进行严格规范。除此之外，如果捐赠的款物非本人所有，捐赠人对此没有处分权，慈善捐赠行为也同样为无效行为。因此，合法性是慈善捐赠活动最基本的特征，慈善活动的每一个环节都要受到法律法规的规范。

2.公益性

本文讨论范围内的慈善捐赠活动的本质特征就是捐赠活动应当以公益为目的。但是关于公益性如何认定，学界也是有很多争议的。通说认为，只有符合“利他主义”目的，才能视为我们所说的公益性事业，即以主观的公益目的为判断标准。但主观之物难以判断，于是各国法律对于公益性的规定不尽相同。英国的立法采取的是穷尽公益模式，其在《公益事业法》中列举了公益目的的详细清单，清单上没有的事项则不能够成立公益目的。美国则采用了只对公益性目的做概括解释，由衡平法官依据自己的理解，具体认定公益的双重模式。我国对于公益性的界定采取的是列举加兜底性条款，列举但不穷尽，类似于日本和韩国的立法模式。慈善组织作为法定的受赠人，有责任也有义务将募捐得到的款物用于实现《慈善法》第三条^[2]所列举的、但不限于其列举的各项公益活动，不能贪污、擅自挪用。

3.自愿性

慈善捐赠的目的是为他人谋福祉，通过捐赠财物或者提供服务，给予处在困境中的人援助。这就要求慈善捐赠必须是捐赠者基于内心对他人苦难的同情自愿进行的。慈善捐赠活动中，各方的法律地位都是平等的，任何人都有选择是否进行慈善活动的权利，更有选择以何种方式参与慈善活动的权利，没有人有权利去指责他人的捐赠行为。任何形式的强行摊派、强迫捐赠、以及以级别和家庭条件定捐赠额的变相捐赠方式，都违背了慈善捐赠原本想要达到的目的，慈善捐赠就成了披着援助的外衣，实则侵犯他人财产权和自由平等意志的手段了。

4.社会性

慈善捐赠是一种具有社会性的民事活动。其社会性，主要体现在捐赠人数众多、捐赠款项来源的广泛性以及受益人的不特定上。另外，慈善捐赠过程全程公开进行，任何人都可以参与其中，捐赠双方不存在利益关系，只是为了实现资助社会弱势群体，实现社会公益的目的而进行的社会活动。并且受赠人不是某个明确的个体，而是由法律法规允许开展慈善活动的或官方或民间的慈善组织，配以专业的人员严格依照法律规定，按照相关流程进行慈善财物的募捐、管理以及分配。这无一不体现着慈善捐赠的社会属性。

1. 当前我国慈善捐赠制度存在的问题
2. 慈善捐赠信息公开存在问题

在所有公开的信息中，其实公众最关心的就是财务状况，即“钱是怎么花的”。据《中国慈善发展报告》（2013）显示，2011年“郭美美”事件以后，中国红十字会的公信力大大下降，在98%的大额捐赠者都要求其公开捐赠款项的使用情况时，仅有19%的捐赠人收到了明确的捐赠信息回复，并且在其网站上，也没有登载该年的年度审计报告等信息。《中国民间公益透明程度发展研究报告（2015年）》显示，2015年度中国公益组织透明度平均得分只有32.44分，其中最重要的财务信息只有2.45分，比2014年下降了0.26分。在财务信息部分，一半以上的机构得了0分^[3]。虽然我国的慈善信息公开之路，从1993年《中华人民共和国红十字法》颁布就已经开始了，但是从这些数据中，可以看出我国的慈善捐赠信息公开任重而道远，尤其是在财务信息的公开上还存在着很多问题。

1.慈善捐赠信息公开的主体不统一

确定信息公开的主体是实现信息公开要解决的首要问题。我国现行的法律中，对慈善捐赠信息公开的主体并没有做统一规定。《公益事业捐赠法》、《公益慈善捐赠信息公开指引》和《慈善法》中规定的公开主体有公益性社会团体、公益性非营利的事业单位、县级以上人民政府民政部门和其他有关部门、具有公开募捐资格的慈善组织等。公开主体众多，并且法律也并没有对繁杂的公布主体进行进一步的责任划分，不明确的规定可能导致某些信息的公开主体不明或者相互重叠，导致需要公布消息或者追责时，相互推诿，导致信息公布不及时、不全面、不准确。并且没有一个专门的机构对纷繁复杂的慈善信息进行审查和统一发布，还可能导致社会大众难以简便高效的查找完整的慈善信息，还可能被虚假信息所误导。除此之外，规定的公开主体中有很多即为受赠主体，部分慈善组织并没有严格的组织规章，内部也没有科学民主的监督组织。受赠主体作为公布主体，很容易导致“监守自盗”，公布虚假的信息甚至对公众隐瞒信息。

2.慈善捐赠信息公开的内容不明确、公开方式单一

对于慈善捐赠，民众最关心的就是与善款数额、善款去向、受益人情况等信息，但是这些内容的公开反而是最缺乏的。慈善组织信息披露至少应该包括财务信息，如接受捐赠的数额、资金的使用情况等；项目运营信息以及受益人的信息，如受益人申请标准与审查程序。我国的《慈善法》第七十条和《公益事业捐赠法》在第二十二条都明确规定了受赠人对于受赠数额、资金流向等慈善信息的公开义务。这样原则性的规定过于宽泛，往往会在实际应用时难以操作。我国目前的立法，对于需要公开的慈善信息的具体内容、详细程序以及公开的程度并没有更为细致的规定，也没有规定公开的信息不真实和拒绝公开的法律责任。没有健全的责任追究和惩罚体系，这些有关信息公开的法条只能是变成僵尸条款，难以应用。

慈善信息的公开形式有主动和被动两种。主动公开，一般是通过年度报告和财务报表等形式；被动公开则是由捐赠人等社会大众通过相关规定向公益组织问询。《公益事业捐赠法》就明确规定了捐赠人有权就捐赠财物的使用情况等问题向受赠人问询。且不说由受赠人自己出具的年度报告和财务报表的真实性是否值得怀疑，如今是互联网时代，通过网络，信息的传递速度更快，影响力和受众也更为广泛，但是我国政府部门以及很多慈善组织却没有自己的信息公开网站，直到2017年，我国仍有71%的省市没有开通省级信息平台^[4]。即使开通了信息公布平台的省市之间也没有统一的管理规范，相互保持独立，缺乏信息交流共享，对于捐赠的具体数额、使用方式以及各个平台发布的信息缺乏时效性，杂乱无章，相关的数据不够详尽，各类慈善报告的内容更是寥寥几句就结束，根本不能够满足大众的需求。公开方式的单一和公开渠道的单一，导致慈善事业的透明度难以上升，社会大众想要了解慈善信息也变得更加困难。

1. 慈善捐赠的监管机制存在缺陷

1.外部监管机制缺乏

我国对慈善组织的外部监管主体主要是政府，通常由政府的民政部门、财政部门、审计部门、海关部门等多主体在各自的职责范围内对慈善组织进行监管。从制度设计上看，这样的多主体监管有利于政府对慈善组织运营的各个方面进行有效监控，但是实践中，却难以达到这样的效果。首先，多部门监管虽然有利于多方面监督，但是由于部门之间的职责划分是有重合的，比如民政部门与财政部门都具有对慈善组织的财务状况进行监管的职能。现有的立法对各部门的职责分工和慈善活动的实施细则规定的不够详尽，因此，在实际操作中，各部门就监管问题容易产生相互推诿的情况。其次，慈善事业具有较强的专业性，各部门工作繁杂，不以对慈善组织的监管作为其主要职责，因此部门内部并没有专门的机构和具有慈善专业知识的人员。很显然，不专业的人难以做专业的事，建立一个专业的、统一的慈善监管机构，是十分必要的。

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