论文总字数：15886字

目 录

一、绪论 6

 二、员额制改革试点的背景 7

（一） 员额制改革的顶层设计 7

1、员额制的定义 7

2、员额制的运作机制 7

（二） 员额制改革试点的政策考量 8

1、三步推进逐渐推广 8

2、改革试点的政策正当性解读 9

（三） 江苏作为推行员额制改革试点地区的原因 9

1、江苏地区作为试点的原因 9

2、江苏内部存在地域差异 10

3、江苏法官素质平均较高 10

三、江苏员额制改革试点的方案解读 10

（一）逐年推进的司法体制改革方案 10

（二）江苏省推进员额制改革试点具体成效 11

（三）员额制改革的原则论述 12

四、员额制改革试点的主要问题 13

（一）顶层设计方面的问题 13

1、信息不公开，信息闭塞。 13

2、缺乏科学的理论指导。 13

（二） 方案实施方面的问题 14

1、法官与群众的交互沟通不够。 14

2、司法规律意识不足 14

3、忽略考虑制度的能否复制性。 14

（三） 试点结果评估方面 15

1、参与试点结果评估层面狭窄。 15

2、 试点的评估机制不健全。 15

3、 试点成效的评估结果缺乏重视和矫正 15

五、员额制改革江苏试点的意义及完善 15

（一）员额制改革江苏试点的意义 15

1、江苏方案的实际成效 15

2、江苏方案的推广贡献 16

（二）员额制改革试点的完善 16

1、 试点区域的选择应更有代表性 16

2、 试点方案的制订应更有地方性 17

3、试点效果的评估应具有科学性 17

4、试点经验的提炼应具有顶层性 17

参考文献 18

致谢 19

员额制改革试点的江苏方案及其完善研究

裘逸

，China

Abstract：Having going through four “Five-Year Plan Outlines”, the reform of the judicial system in China has been gradually pushed forward. However, limited to national conditions, our country’s judicial system has always lacked a complete top-level design, and problems such as localization, administration, and enforcement have always been difficult to solve. In order to promote the deepening of the judicial system reform in both directions, the Supreme People's Court issued the "Opinions of the Supreme People's Court on Comprehensively Deepening the Reform of the People's Court." China began to implement the reform of the judicial staffing system in stages and in batches. There are many problems. In this regard, this paper will use Jiangsu Province's pilot reform of the personnel system as the analysis object, and examine the background of the reform of the system of the research on the amount of officials in order to position the system itself, and use this as a starting point to discuss its top-level design significance and policy value, and to discuss the value of Jiangsu Province. The reform program will be combed, based on which the gains and losses will be summarized, and the effectiveness of the reforms and the specific causes of the problems will be analyzed.

Keywords: post system top-level design judicial system reform Reform Path

一、绪论

不可否认的是，我国历史上便缺少司法独立的传统，“司法独立”，作为典型的“舶来品”，虽在晚清便进入中国，但直到新中国成立，司法权力才正式作为一种国家权力独立出来，由是在缺少相应传统的前提下，其顶层设计的缺陷完全无法忽视，而其发展自然会遭受更大的挑战。

2015年，最高人民法院出台了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》(法发[2015]3号)，文中明确提出四个要求：第一，建立法官员额制度；第二，合理确定各级法院的法官数量；第三，为法官的配额制度改革制定过渡计划；第四，确保优秀法官切实承担审判工作。^[1]自此，作为司法体制改革的重要组成部分，员额制改革开始在全国分批落地。

随着改革力度的逐渐加强，范围的逐渐扩大，其所面临的问题也开始在制度推行过程中显现出来：立案登记制与法官员额制的双重改革造成员额内法官审判任务超过负荷，同时部分地方法院开始用这一现象“放卫星”，夸大法官案件配额与结案率；司法辅助人员与行政管理人员聘用标准、实际责任不明，严重影响法官办案效率；员额内院长的行政角色与法官角色如何权衡全无规范；法官助理的权限与责任尚未分清，出现审判工作组织杂乱，权责不明，拉低审判效率等等。

作为中国改革开放过程中内部制度更新的重要组成部分，司法体制改革一向是中国建设法治社会的关建。早在1999年，员额制改革就已经出现在了“一五”改革纲要中，之后各次改革纲要均有提及，^[2]但直到这一制度实际落地，其给司法领域带来的实际冲击还是大大超出了人们的心理预期，仅以本文中将重点分析的江苏省而言，即使作为第二轮试点对象，仍然面临着经验不足、问题纷生的局面。员额制改革之所以出现如此困局，一方面是制度推进的操之过急、贪大求全，另一方面也没有注意到这一制度的过度衔接。如何解决“人少案多”？如何让各个地区的改革经验能够成为可供参考的建设意见？如何合理安排以员额制为中心的司法系统人事管理体系？这些都将是值得思考的问题。

二、员额制改革试点的背景

员额制改革的顶层设计

1、员额制的定义

根据字面含义，法官员额制是指一个国家或者地区根据人口、实际管控领土面积、经济社会发展程度、处理案件数量等多种因素确定一个国家或地区的法官总数的制度^[3]。这样的机制安排所提出的必然问题，就是对“编制”的否认，或者至少是在法官编制上的否定。本文的基本观点是，基于员额制的人员安排相较编制而言具有程度更高的合理性，用多重因素来界定法官员额更有利于实现司法系统的顶层设计优化。

以这一定义作为制度设计的依据，法院业务从此分为两块，一是由法官直接负责的法庭审理，二则是由法官助理等辅助人员完成的送达、庭下会议、证据交换、依职权进行调查等非核心性非审判事项。^[4]这一安排不仅大大减轻了在同一案件中法官事必亲为的现实压力，为审判资源的优化提供了相应的制度依据，同时也有助于维护法官司法中立性，增强审判严肃性和权威性。

2、员额制的运作机制

员额制并非是一种全新的制度概念，实际上，根据现实需要确定法官员额的做法几乎是各国通例，非此便会招致机构臃肿、效率低下之弊端。美国联邦最高法院仅有九名大法官，其中固然有联邦地方两套司法系统分流的原因，但更多体现了法官层级以及职务划分的合理性。^[5]在我国现有体制下，员额制不仅仅是改革目标，更多还体现为顶层设计变革的基础性安排。

故而，员额制的定位应当是一个整体性的制度框架，其必然涉及到司法人员分类管理、法官员额制定分配、审判组织衔接、人员分流等问题。而其中，如何确定员额是改革的主要内容与着力点，其重要性并非只是单纯服从现实需要，同时也考虑到了整个顶层设计的逻辑结构。

然而在实际中这一制度的实现却面临着巨大的问题。由于我国的员额制改革方案是由中央分批通过的，在不同省份，员额制的结构差异较大，虽然在实践中考虑各个层级的各个地区需要多少法官是一项十分复杂的任务，可是这并不一定表示在没有连系多方面因素的情况下“摸着石头过河”的正当性，操之过急的后果是制度虽然“落地”，但是却久久不能“生根”。在顶层设计中，法官、检察官的比例和基数的确定应综合考虑相关因素。决策层如果不给出一个有约束力的指导性的比例，必然导致地区间法官员额的不平衡并且招致其他问题。以目前的经验来看，上海方案似乎拥有较强的借鉴价值，“主要考虑该区经济社会发展状况、人口数量和案件数量，以及实际审判案件的法官检察官数量”。^[6]这一方案考虑了多元因素的影响，具有更加灵活的解释空间，突破了以往“专项编制”与“审判工作量”结合的二元标准，真正地体现了员额制改革的制度创新。

但首先需要确定的一点是，全国标准可以统一，但是全国实施却不能统一。比如上述的上海方案，虽然在逻辑上存在相当的合理性，但是却没有推广的可能，因为上海的法官平均素质、人口规模、经济集中程度、社会发展程度，与我国其他地区都存在着显著的差别。故而，在这样的前提下，如何确定一个地域宽广、人口众多兼分散、经济发展程度存在内部差异的地区作为研究对象，进行可推广经验的积累，就成为了当前工作的重点。

员额制改革试点的政策考量

1、三步推进逐渐推广

2014年10月，中央深化改革领导小组经过多次会议审议研究决定，上海等六省市成为司法体制改革的先行试点地区，吃下了“第一只螃蟹”。

2015 年上半年，随着第一批试点六省市的司法体制改革全面进入执行阶段，江苏等12 个省市作为第二批改革试点开始陆续进行改革。

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