宅基地使用权置换法律问题实证研究

论文总字数：16922字

摘 要

伴随着城市化的进程，土地资源越来越稀缺。为了节约用地，提高土地的利用效率，我国很多地方都推出了宅基地置换的方案。宅基地征收是农村土地整理的一种重要形式，对于推进城镇化建设具有重要的现实意义。本文一共三个部分。第一个部分主要是选取天津华明镇、重庆“地票”和嘉兴这三个典型的宅基地置换模式，通过介绍其置换的概况以及具体实施方法，在引用一些案件事实的基础上，对其进行实证分析，发现这些地方的运行模式都存在着很多弊端，严重侵害了农民的合法权益。第二个部分的并通过对其共性问题的探讨，分析这些问题形成的原因，并总结得出这些成因背后的根本原因，本质还是因为宅基地置换制度的缺陷，一是产权制度的不合理，二是置换制度的缺失。第三个部分是根据存在的问题以及成因，从如何完善宅基地产权制度，构建农地发展权，确定补偿范围和标准以及宅基地置换制度四个角度，提出解决性的意见。

【关键词】宅基地置换 模式 补偿标准 农地发展权

ABSTRACT

With the speed of china’s urbanization, land is increasingly becoming a scarce resource. In order to save space, improve the efficiency of land use, and many places in China have launched a homestead replacement program. The replacement of Homestead is an important form of rural land consolidation and it’s very significant for promoting urbanization. This paper has three parts. The first part is to research Huaming Tianjin, Chongqing and Jiaxing three typical homestead replacement mode, through the introduction of its replacement profiles and specific implementation methods, in reference to some of the facts of the case, based on its empirical analysis and found that there are many drawbacks, seriously infringed upon the legitimate rights and interests of farmers. The second part and by exploring their common problems, analyze the causes of these problems are formed, and summarizes the root of causes is that the deficiencies in the system, one is unreasonable property rights system, Second, the substitution of the deleted system. The third part is based on the existing problems and the causes, from how to improve the homestead property rights system, build farmland development rights to determine the scope of compensation and standards as well as replacement of homestead four perspectives ,put forward some ideas about the legal system and suggestions

Key Words: Homestead Replacement mode Compensation Standard Farmland

Development Rights

近年来，出于我国土地资源的稀缺性和城乡统筹发展的需要，城市化进程不断加速，很多地区都出台了宅基地换房的政策，以宅基地置换为突破口，不断提升土壤土地集约利用。宅基地置换是土地整理的一种形式，而宅基地整理在全球范围内已经有很久的历史发展，被誉为“村庄整理、土地开发，德国、荷兰、日本等一些国家有成熟的乡村整合经验可供借鉴。土地整理涉及范围广，主要为一系列科学的土地规划，目的是重新分配，实现充分，合理和有效的土地利用，整合土地资源，最大限度地发挥土地的效用。在我国，宅基地置换是指农民对土地使用权、土地附属建筑物或建设等交换政府统一规划区内的城市住房，政府或集体对原农民宅基地进行复垦，增加耕地面积，置换的土地使用权可以依法流转，集约节约和利用建设用地。但是由于制度的不健全，在宅基地置换的过程中，也暴露出一系列严重的后果，尤其是对于农民权益的侵害。

1.宅基地置换的模式

宅基地置换是土地整理的基本形式之一。很多在这方面立法较为发达的国家，都出台了相关的土地整理法。比如说德国，日本，台湾。而我国在土地整理方面并没有完善的立法，规定也较为零散。各地方的宅基地置换更多是依据部门规章、地方法规和政府规章等进行的，自国土资源部 2008 年颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》后，各地方大多以此为范本对本地区的宅基地置换做出具体规定，例如《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》、《安徽省建设用地置换暂行办法》、《福建省建设用地土地置换管理暂行规定》、《河北省土地置换办法》、《辽宁省城乡建设用地增减挂钩试点实施办法（暂行）》、《湖南省土地开发整理条例》等。

1.1天津宅基地换房模式

在推进城市化进程，发展工业，统筹城乡发展的过程中，天津土地缺乏和资金匮乏的问题，特别是在滨海新区的建设中。为了破解这个难题，天津所想到的解决方案的通过减少农民的数量，以达到富裕农民的目的。通过城市化，改变农民的生活状态和生活方式。改变农民原来的分散的传统的农业生活方式，将农民集中到一个新建社区，进行城镇化改造。城市化会给农民的生活带来很多不同的实惠。经过反复的实践调研。天津市决定让农民以宅基地置换城镇规划区域内统一建造的房屋。华明镇作为首批试点，首先启用了这样的一个项目。

1.1.1概况

天津华民镇位于滨海新区和天津市区交接地带，地理位置优越。占地150平方公里。其实包含了12071亩的宅基地。建设新区所用的面积大概要8427亩，可以节约400亩的建设用地，有6400亩可以复垦。天津华明镇是国土资源部批准的首批试点，国务院也发文明确了天津的先行先试权。配合中央的知道，天津政府也出台了一些列的文件，指导华明镇的宅基地置换工作。这些政策的共同目的就是通过宅基地置换，促进天津的城市化进程。^[1]根据相关文件的内涵，所谓的宅基地换房，就是农民自愿的放弃宅基地使用权，获得新建社区的房屋所有权，达到生活资料的产权归属和增值。节约下来的土地一部分就可以用于商务区建设，突进城镇经济建设和增加就业。一部分用来复垦耕地，以实现土地平衡。

1.1.1具体实施

天津华明镇的宅基地置换过程主要是以下的几个步骤；一是要进行普遍的调查，包括区域以内的房屋的信息，居民的档案身份认定。由城市建设规划部门对一定区域内的农民的房屋进行调查和测量，记录好跟农民房屋有关的相关的所有信息。村民的人身信息也需要进行相关的确认，由村民委员会负责，建立好完善的村民信息档案。二是规划新建社区。要根据当地的情况，因地制宜。选择合适的规划区地址，保证足够地居民区以及其周边的配套设施。华明镇的规划区可以容纳18万人同时居住，交通便利，地理位置优越，既有足够地居民社区，也有足够地商业开发区，并且也具有完善的基础配套设施。在楼盘的设计上是底层和高层都有，满足不同居民的需求，此外，还有完善的卫生以及其他公共服务设施，广场，学校。绿化程度高，节能环保。^[2]三是自愿原则。在充分调查研究的基础上，政府会制定出相应的换房标准和政策。加以宣传，让农民都可以了解到相关的政策，让农民真正的了解换房政策，权衡其中的利弊，加以选择。如果在经过考虑之后，农民可以向政府提出换房的申请。只有当一个村的农民百分之九十以上都提交了申请之后，就可以由村政府代表，和镇政府签订相应的合同。所以整个宅基地换房都要求政府依法行政，充分尊重农民的意愿，不可强制换房。四是进行换房。华明村的宅基地换房政策主要有二，第一是每平方米的住房可以置换到相应平方数的商品房，量平方米的住房可以置换到一平方米的商品房。换房标准大概人均30平方米，每户农民可以置换的房屋最多不可以超过四套，超出的面积会以金钱进行补偿。

1.1.3存在问题

但是现实，地方政府推行宅基地换房，主要是出于功利的目的。主要关注的是城市建设用地指标，为了的增加城市建设建设用地，促进经济发展。但是并没有真的站在农民的角度，考虑农民长计久生的发展问题。在现实情况中，农民的宅基地置换后获得的住宅，往往都是在土地环境位置极差的地方，没有什么较好的升值前景。

首先，强制置换。宅基地置换的主体之间是平等的，必须要充分尊重农民的意愿，尊重当事人的意愿。但是在我国，宅基地置换的现状并不是完全民主，一些地区都存在着强制置换的现象。很多新闻都报道过这种类似的新闻。这就是所谓的“被上楼”的情形。很多地区都打着“城镇化”的旗号，其实是在滥用旗号，反之是趁机进行大规模的圈地。有的政府会凭借自己的行政力量，欺压农民，强迫其搬到新的楼房，强制征收其宅基地。因为这样的冲突，政府和农民之间爆发的矛盾，数不胜数。天津的宅基地置换的过程中^[3]，虽然政策明确规定了要尊重农民的意愿，要在以保障农民利益为前提，如果没有和农民达成合意，坚决不可以违背农民意愿，强制拆除。但是，在实际操作中，天津在进行宅基地换房的过程中，却存在着很多不合法的行为。违背农民的意愿。天津的宅基地置换的过程中，虽然政策明确规定了要尊重农民的意愿，要在以保障农民利益为前提，如果没有和农民达成合意，坚决不可以违背农民意愿，强制拆除。但是，在实际操作中，天津在进行宅基地换房的过程中，却存在着很多不合法的行为。违背农民的意愿，强制拆除的现象也是有发生。比如在华明镇，比如在华明正发布的一个《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》中就出现了这样不合法的规定，要求所有和贯庄村有亲属关系的工作人员要即使劝说村民搬迁，如果在规定的时间没有搬迁，就会对其作出违纪惩罚，比如停发奖金，甚至辞退，免责。这样的规定本身就是不合理的。在之后发布的《关于清理经营户的通知》的通知中，也出现了这样的规定，说贯庄村已经被国家征收，所有的生产都已经不合法，必须在规定的时间内搬迁，否则就会强制拆除。这样的规定就造成，在推进贯庄村宅基地置换的过程中，村庄的营业设施被关闭，生活基础设施也没有，在这样的情况下，很多居民是不得不搬迁。这样子，虽然政府要求必须充分尊重民意，要百分之九十以上的村民同意才可以开展置换工作，但是在实际中，过于激进的功利目的，并没有充分尊重农民的意见，最终导致全村近半村民的联名上诉。

其次，补偿标准不合理。天津的宅基地置换，主要有两种标准。一是宅基地住房和附房占地面积，二是置换商品房，以30平方米每人的标准。第一种标准是按照主房的占地面积进行一比一的置换，附房按照二比一置换。其他的庭院面积不予计算。但是在现实置换中，往往只考虑主房的面积进行置换，附房只是进行的一定的货币补贴。商品房的置换，是依照人均建筑面积进行换房。但是在现实的置换中，都是第一个标准为主，第二个只是作为一个辅助的作用。比如有一个四口的家庭，庭院占地145平方米，住房占地为70平方米，附房占地面积50平方米，所以这户人家可以置换的面积是70加上25等于九十五。如果要置换130平方米的住宅，还要补交35平方米的差价。这样的置换的方式就使农民产生了很大的意见，农民认为应该按照宅基地的所有面积进行置换。如果放大到整个村庄的宅基地来看的话，地方政府和农民的矛盾就更加激化。比如说某华明镇的某村，总置换面积2142亩，平均每户750平方米，但是农民实际置换到的面积，就是不到平均每户的十分之一。并且置换地的周边土地，每亩高达三百五十万。因此，农民们觉得他们的土地其实就是被强制征收，甚至向法院提起诉讼。这样的上诉案件在全国各地，屡见不鲜。

再者，生存状态堪忧。在宅基地置换中，对于农民生存必须的口粮田，政府承诺“不会改变”，但是现实中，基本上也被征收。在加上搬到新设住宅之后，会加重农民的各项生活生活负担。比如说物业费，各种水电费。并且农民在搬到社区之后，也缺乏必要的生活保障。天津政府给农民办理了社会保障，但是市政府为每个人每个月出租40元，县政府承担百分之二十，基本上还是农民自己在承担，这样就又加重了农民的生活负担。对于华明镇的农民，除了极个别还有承包地的农民，其余基本上都参加了保险。华明镇施行的是四金制度，但对于这种制度的现实性，对于保障农民的生存权，到底有多大的意义，恐怕并不见得。

最后，增值利益分配问题。由于拆迁补偿的不合理，所以农民特别关注增值利益的分配问题。但是天津东丽区给出的理由的增值的收益用来平衡建设的资金缺口。但是土地收益是长期的，给予农民的补助确实一次性的，这样的理由，显然不能被农民所接受。在宅基地换房中，通过以旧换新，结余出大量的国有土地。但是农民由此丧失了对土地占有，使用，收益，处分的权利。这就导致，村民在建设中，也没有能够享有收益权和分享权的基础。并且，通过结余土地方式，带来的增值收益，不仅没有考虑到农民的发展权益，也没有通过任何社会福利等保障政策，给予到农民。

1.2重庆“地票”模式

1.2.1概况

重庆在进行宅基地置换尝试的过程中，通过的是“地票”的方式，对推进城镇化改造，城乡建设用地增减挂钩进行了尝试。“地票”，是一种指标，它的含义就是将农村闲置的土地进行整理收集，所收集的耕地首先用于建设农村建设用地，在满足农村建设用地的需求之后，多余的土地进行公开的交易，这部分土地用于城镇建设。就是通过对农村土地的压缩，以达到兼顾城镇用地，统筹兼顾的目的。

1.2.2具体实施

对于“地票”模式的具体操作，首先各项指标的确定，都是严格根据重庆出台的《重庆农村土地交易管理暂行办法》，^[4]由国土部门制定城乡建设用地挂钩规划，市政府批准，乡镇集体，或者家庭提出申请，对土地进行复垦。由国土部门批准实施。并由国土部门进行验收，验收合格，并给予城乡建设用地挂钩指标凭证。不同地域的挂钩指标就是可以用来拍卖的“地票”，开发商们都是用竞拍的方式来获得等量的地票，增加建设用地。拿到地票的开发商，还是要首先在政府规定的城乡建设范围内，寻找合适的征地。政府在收到申请后，征收土地，并进行招标，拥有“地票”的开发商也必须和其他开放商一起公平竞争。重庆的“地票”模式，和传统的城乡建设用地增减挂钩相比，有一定的优势。第一就是其采用的是先补后占的方式，是先对农村建设用地的需求进行补足，剩余再用来进行城镇建设用地，对于耕地的保护力度更强。第二它通过“地票”的方式，将不同地域的土地整理在一起，不论地区的差别，统一价格。第三，地票，实现了交易方式的票据化，是固定的土地资源获得流通，更加快捷高效。

1.2.3存在问题

首先也是存在强制置换的问题，在重庆采用“地票”的置换模式下，强制置换的情况也仍在存在。就以孔目村为例，虽然政府一直宣城，宅基地置换会充分尊重民意，但是实际上当地的村民却表示，自己对于宅基地置换的政策完全不了解，也并没有人给他们解释普及。甚至有一个村民表示，政府在他们毫不知情的情况下，就拍铲车过来铲平了他们的房子，导致他们流离失所。其次，“地票”模式没有真正落实对于农民生存权的保障。对于发展收益权，通过实证分析，村民也表示，自己的土地被置换过后，上市流通，他们也毫不知情，更不用说分得利益。对于复垦节约出的用地，转为城镇建设用地之后。农民对其享有发展权益，但是实际上，巨额的增值收益，往往都属于政府和开发商。比如在重庆，重庆的地票交易模式是把新增的建设用地转为城镇建设用地，再是由于政府的主导，导致价格非常低下，在减去成本的价格之后，到农民手中也所剩无几。^[5]并且整个交易过程，都是政府在主导，农民全程都是置身事外。地票交易的卖方是政府，买房是固定的八大所。并没有真正的市场化。当地票交易完全由政府主导，并形成一个完整的交易链，那么价格就是市场化交易形成的，而是相当于一个挂牌的价格，就会损害农民的利益。此外，对于收入的分配，百分之十五要归集体所有，剩下的百分之八十五，归农民，还要去除成本费用，包括交易费，复垦费用，农村集体经济组织补偿等成本，最终落到农民手中的，当然少之又少。孔目村的一位村民就表示，08年他复垦了两块宅基地，面积169平方米，但是加起来才获得了1500的补偿费用。最后，地票模式打破了现有的法律规定，缺乏合法的制度基础。地票模式不符合现行法律等政策的关于土地占卜平衡的规定。根据《土地管理法》的相关规定，国家不允许农业用地随便转变为建设用地，要保护耕地。特别是《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第 6 条严格禁止拆旧地块整理复垦耕地面积的标准作为年度新增建设用地计划指标。即，挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设用地计划指标使用。但是在重庆地票交易的模式下，必将拆旧地块整理复垦耕地面积的标准作为年度新增建设用地计划指标。

1.3捆绑置换模式

所谓捆绑，就是将宅基地和承包地捆绑进行置换的模式。就是指政府不仅将宅基地进行置换，在对宅基地的过程中，也将农民承包的耕地进行一个流转。这样可以促进耕地的规模化经营。成都和嘉兴都是采用这样的一种模式。成都温江的模式我们称之为“双放弃”政策，因为这种政策的前提是要农民放弃宅基地和承包地的使用权。嘉兴市由于经济水平较高，城市快发展迅速，对建设用地的需求十分高。并且嘉兴市大部分农民，都已经转变了生产的模式，向二三产业发展。所以在这样特别有的背景下，施行“两分两换”。所谓的两分两换，就是农民可以自己选择是放弃宅基地，放弃承包地，还是同时放弃宅基地和承包地。现在嘉兴的很多家庭，都已经转变了生产模式，所以实际上很多家庭已经不再使农民的身份，如果放弃承包地，也会自然的放弃宅基地。

嘉兴市经济水平高，城市化也进展的很好。但是嘉兴在城市化的过程中，也同样面临这建设问题不足的矛盾。同时，嘉兴的农村宅基地住房利用非常粗放，所以如果要整理土地，有很大的条件和空间。同时，嘉兴的宅基地置换也有很好的契机，正好恰逢浙江省城乡统筹发展的改革，于是在土地整理上推行两分两换的政策。两分两换是指将宅基地和承包地分开，土地流转和搬迁分开。^[6]承包地可以通过入股的方式分红，或者是进行出租，甚至可以通过对于承包地的放弃来换取一定的社会保障。这样的做法可以有效的推进集约土地经营，转变过去以家庭为单位的小农生产，到现在的规模化经营。宅基地则可以用来置换，换取货币，公寓房或者是无证的复式公寓，以及在货币补偿之后在相应的地方重建房产。

宅基地的具体置换程序主要是，政府进行资金的投入，并且跟银行进行融资，有了足够地资金之后，就可以建设新区。^[7]并且跟农民进行协商，置换房产，进行一定的补偿，签订合同。之后可以进行宅基地的复垦，结余的土地就可以用来城镇建设，转变为国有，可以用来作为工业或者商业的用途。亦可以规划一部分通过拍卖，用于开发房地产。新增的城镇建设用地，拍卖所获得的收益，要填补银行的贷款。

存在的问题，在嘉兴的模式中，农民的状况也是同样悲观，农民的意愿也没有得到充分的尊重和表达。比如，在高丰村，根据《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定，农民每个月是可以享受到60的养老金，但是在这里，如果农民不参与搬迁，就会没收养老金。在懂进村，政府则是采用了不同的手段，比如说在暴雨天气，不开闸放水，导致农田被淹。实质上就是强制性的欺压农民，逼着他们搬迁。政府在推进宅基地置换的过程中，往往都过于功利，缺乏跟农民沟通的耐心，忽视农民的意愿。

2，置换问题的成因

通过对几个典型模式的实证分析，我们发现几个典型的模式，都存着很多的弊端，但是也有一些是共性的问题。比如，强制置换，补偿不合理，增值利益分配不公等。那么产生这些问题的主要原因是什么呢？通过对几个典型例子的研究，我们可以得出这样的结论。

2.1强制置换的成因

产生这种强制置换的现状的主要原因，^[8]就是宅基地置换主体之间的不平等性。政府作政府作为一个整体，其本身的政治性色彩，导致其强势的态度，而农民又是非常弱势的群体，所以农民本身的需求就很容易收到忽视。再者，通过宅基地置换，政府会收获巨大的利益，在这种巨大利益的推动趋使下，更有可能导致政府忽视农民的诉求，强制置换，甚至采用强制过激的手段去强制农民上楼。所以农民在宅基地置换中，所显示出的弱势地位，政府的强硬都显示出宅基地置换现在由于制度缺失，所体现出的程序不规范，监督不严的问题。这些都亟需立法的相关完善。宅基地置换，是所有人对宅基地所有的处分权的行使。是属于村镇集体经济组织和村民享有，不容侵犯。而政府强制拆除，就是侵犯了农民和集体经济组织的处分权，在没有通过各方之间协商同意的前提下，就强制逼迫农民搬迁，是违法行为。

2.2补偿不合理的成因

造成这种现状的原因有很多，首先是基本法，缺失宅基地置换的补偿范围之所以不合理，究其根本，就是因为基本法规的缺失。我国在关于农村土地上房屋价值的补偿，还是一片空白。这就导致我国对于农村土地房屋补偿，根本就没有一个一定的范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》都是适用于国有土地和城市房屋，《土地管理法》当中也只有关于征收土地补偿的规定。这样的立法缺失^[9]，就导致各个地方也无所适从，比如安徽，湖南和河北，都没有规定相应的补偿范围，这样的空白，就导致了在现实的宅基地置换补偿，有很多的不合理之处。第二，是补偿的范围不合理。在我国的实物操作中，征地补偿的土地的原有价值，而不是期待价值。在我国，进行征地补偿，法律只承认有集体土地的使用权，但是并不会承认集体土地所有权，这样子补偿下来，就侵害的了集体土地所有权，侵害了其对土地的收益的权。对土地补偿范围规定的缺失，不仅仅会严重损害农民的财产权，更加会加重征收制度的不公平，因为征收制度本身就是国家权力对农民权利的的侵害，在加上本身双方主体的地位就很不平等。再加上没有一个合理的补偿范围，就失去了公权力和私权利之间的最基本的界限。第三，是补偿标准不合理。首先现在的补偿方式一般分为两种，第一种是将住房分为两种，主房和附房，按照主房1:1，附房2:1的方式进行住房补偿。第二种是以人均置换面积为标准，超出的部分面积会给予优惠价格，进行购买。这是一种常见的标准，但是这样的标准并不能够完全弥补农民搬出住宅的损失，甚至会加重农民的生活负担，使其生活更加贫困。再者，对于农民的住房，缺乏科学有效的评估。农村的住房和城镇楼房不同，有着占地大的特点，而且不仅承担着居住的功能，还有这生产的功能。所以应该在制定标准前，需要对房屋进行一个科学的评估。在评估之后，可以为制定补偿标准提供一个有力的根据。因为现在对于农民的补偿太有限，对于超出的面积，通常只会给予成本价的补偿，甚至没有。忽略了农村生产生活的实际情况，损害农民的权益。第四，补偿并没有考虑到农民土地所带来的增值利益的分配。宅基地置换出的土地在上市交易之后，其土地价格和所建立的商品房价格会比提供给农民的补偿多出很多倍。但是在制定补偿标准时，并没有考虑到土地房产增值所带来的利益分配。第五，补偿标准并没有考虑到农民上楼之后所要付出的生活成本。在新建楼房居住，跟在自己的宅基地庭院居住不同。农民在自己原来的住宅里面，可以省去很多日常的生活开销。比如说可以在自己的院子里种花果蔬菜，在自己院子里面取水。但是搬到新楼房之后，不仅一些基础的生活开销没有了，还有支付水电，物业等费用。无形中增加了很多生活的成本。但是补偿标准并没有把这个变化考虑进去，也没有给予农民相应的补偿。

2.3分配不合理的成因

土地的增值利益是一种预期的收益。是土地的价格，在外界因素的影响下，价值增加所带来的收益。土地的价格并不是一成固定的，会由于一些外界的因素，导致土地价值的升高。所以有的时候，宅基地置换的土地价格可能会带来很多隐藏的收益。首先是在巨大利益的驱使下，政府依靠自己的强权地位，掠夺了大部分的利益，极大地侵害了农民的权益。其次是宅基地置换中制度的缺失，很多时候地方对于置换的补偿往往都是参照征地补偿的条款，所以总是缺失了对于农地发展权的规定。在制定宅基地置换的标准是，也不将宅基地发展权纳入考虑的范围。最后对于政府的行政行为，也没有合理的约束的机制，所以在利益的驱使下，政府可以随意做出自己的行政行为，但是并不必要承担行政法律后果。

2.4根本原因

总的来说，造成宅基地置换制度存在着如此多缺陷的根本原因，主要就是两个方面。一是宅基地产权制度的不合理，二是置换制度的不完善。这两个方面的原因，就是导致政府行政权力膨胀，农民权益遭受侵害的根本原因。

从宅基地产权制度来说，其缺陷主要体现在三个方面。首先是宅基地所有权的虚设，我国规定宅基地所有权属于集体所有，但是集体这个概念过于抽象，到底什么是集体，根本没有一个事实存在的法律意义。最后，就会导致所谓的集体所有，事实变成了村干部所有。现在村民自治制度本来就不完善，缺乏监督，所以这样的所有权就容易变成某几个村干部的所有。其次是宅基地的不可流通性。《关于加强农村住房用地管理的意见》严格限制的宅基地的流通转移，不允许其从农民转移给城镇居民。宅基地不可以用于抵押，是因为其具有对于村民最基本的生活的保障作用。但是这样的规定，容易导致村民宅基地的使用权的经济意义，也会导致在制定补偿标准时，对于其经济价值的忽视。最后，村民的收益权和处分权受到限制。其只要原因就是因为，村民对于宅基地只有使用权，没有所有权。这就导致村民没有办法享受到宅基地的收益权，这就导致增值收益收益，基本上也是归政府和集体分享。村民对宅基地也不想有处分权，这也更加导致宅基地对于村民而言，没有办法发挥出其该有的经济价值。

从宅基地置换制度的缺失角度来讲，主要是因为该制度缺乏完整制定的规则，因此对于政府的行为缺乏必要的规制和监督，导致在置换的过程中，农民的权益受到极大的侵害。其缺陷主要体现在四个方面。一是关于置换补偿规则的缺失，在宅基地置换补偿的实际操作中，政府一般会参考征地补偿的标准，但是事实来讲，这样的补偿标准，不仅非常低廉，也没有充分考虑的宅基地的发展权益。不符合现实和农民的需求。二是对于宅基地置换，缺乏一定的约束机制。由于宪法规定了出于公共利益政府的征地权，所以对于征收宅基地，政府也往往打着公共利益的旗号，但是对于什么是公共利益，并没有一定的解释和标准。所以很所时候，政府征收宅基地，根本与发展农村经济无关，只是为了增加城市建设用地的指标。在现有的制度下，所有权属于村民集体所有，但是一旦政府想要收回所有权，集体和农民都没有权利进行反抗。在这样的现实下，就导致了对于政府的行为决策，是没有任何规制和约束的。三是缺乏一定的监督机制。在宅基地置换的过程中，政府的行为缺乏一定的制度和权利对其进行必要的监督。村民的自治权不受到基本的保障。在置换的过程，缺乏与村民的协商，没有保证其必要的知情权。村民对置换的了解，也只是通过一般的公告，跟不用说真正参与到置换的内部去，起到一定的决策和监督的作用。

3.对策分析

3.1完善宅基地产权制度

我国现在的宅基地产权制度导致宅基地所有权虚设，并且限制宅基地的流转和农民的收益处分，导致宅基地对于农民的经济价值难以体现，并且间接地导致了村民权益受到严重的侵害。因为，我国有必要建立产权明确的宅基地制度。

3.1.1明析产权归属

将宅基地产权加以明确，可以强化农民的权利意识，维护自己的收益。我国现阶段的土地属于乡镇集体所有，这样的所有权设置其实形态虚设，并没有实质的意义。因为农民集体其实是一个虚置的概念，乡镇集体组织的地位也越来越下降。如果把宅基地产权明晰化，真正的归农民所有，可以高效的利用土地资源。如果在现在的时代，还是一味的归集体所有，只会导致产权的效率越来越低下。首先宅基地的产权制度必须归属清晰，模糊的产权制度不利于提高宅基地的置换效率，不利用参与置换的主体就置换的相关利益分配以及补偿等问题，进行沟通。我国的宅基地产权制度的构建，必须赋予农民明确的宅基地所有权，这样农民的使用权和处分权才有意义。宅基地的价值，才能得到充分的体现。这样也可以调动起农民维护自己权益的积极性，减少农民权益所受到的侵害。国家应该给农民办法拥有宅基地的确权证书，来明析农民的土地所有权。

3.1.2产权的市场化交易

要想提高宅基地的经济价值，就要使之进入市场，实现市场化，就要实现宅基地的流转制度的完善。首要要赋予农民宅基地所有权，这样农民就有了对宅基地自由处分的权利基础。其次，通过相关的法律规章，保障农民房地一体化的权利，确保农民对宅基地以及其上附着物的所有权。由于我国对宅基地流通的限制和无偿退出制度，使得农民的房产及宅基地价值没有办法良好的体现。这就会带来很多问题，一方面农民权衡一下，还是接受了不平等的补偿。^[10]限制的房屋，也给政府开展宅基地换房提供了理由。只要让农民的宅基地可以流通和有偿退出，那么农民手上的闲置房屋就具有的一定的价值。首先国家必须要用法律的形式，具体赋予农民对于宅基地的所有权。参照城市房屋交易的方法，在乡村也建立起乡村房屋的交易市场，使其自由流通。明确宅基地的一般流转方式，包括内部转让，出租，入股。要给予流转市场一定的自由，严禁政府的行政干涉。这就要就国家必须要建立完善宅基地流转及有偿退出制度，真正实现产权的市场化交易。

3.1.3完善宅基地产权制度保护法规

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