我国基层政府信息公开的问题及对策研究

论文总字数：9389字

摘 要

基层政府信息公开是现代民主政治下对行政机关的必然要求，随着我国改革的推进，经济的不断发展，人民群众对建立符合我国现阶段国情的基层政府信息公开制度要求也越来越高。本文从我国基层政府信息公开的现状，重要性入手，分析了现阶段我国基层政府信息公开存在的诸多问题，并针对存在的问题提出了建议措施。

关键词：基层政府；信息公开；问题；对策；

Research on the Problems and Suggestions of Basic-level Government Information Publicity of Our Country

Chen Xi

(School of Politics and Public Administration，Huaiyin Normal University，Huai’an，Jiangsu，223300)

Abstract: Basic-level government information publicity is the inevitable requirement to the administrative authority under modern democratic politics. With the advance of China"s reform and development of economy,the requirements the masses demand are More and more high in building the basic-level government information publicity system which accords with our country present national situation.In the article, from the present situation and the importance of our country basic-level government information publicity,the author analyzes many problems of our country basic-level government information publicity at this stage and proposes the corresponding measures.

Keywords: grass-roots government; information disclosure; the status quo;countermeasure;

信息公开是指政府和各种组织机构向公众公开或开放自己所拥有的信息，使其他组织机构和公众个人可以基于任何正当的理由和采取尽可能简便的方法获得上述信息。由于经济的急速发展，信息网络化程度越来越高，导致信息在社会发展中的地位越发举足轻重。信息社会的到来使得知识和信息成为社会的主导方，由此，信息也开始成为民众监督政府行为和职责的重要依据。因而，政府信息应该分开。从法律上讲，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将信息公开向社会公众或益申请而向特定的个人或组织公开的制度。由此，我们可以从两个方面来理解：一、广义上的政府信息公开。广义的信息公开主要包括政务事物公开与公共信息公开两个方面的内容。二、狭义的政府信息公开。一般只涉及政务公开。政务公开主要是指行政机关公开其行政事务，强调行政机关应该公开其执法依据、执法程序和执法结果，是一个系统的公开流程。广义上的政府信息公开所涵盖的内容范围要比狭义上的政务公开大得多。

1. 基层政府信息公开的重要性

按照政治学当中经典的契约理论，政府管理国家事务的权力都应该是由人民群众授权，由民众监督。现实政府对于国家的管理中，没有国家能够只依靠单一层级的政府而存在。出于管理国家的必要性和方便管理，政府一般会分成中央和地方两大部分，而由于领土大小不同，人口多少，生活习惯等问题，国家对于政府层级还进行继续细分完善。为保证整个国家机构日常能够操作运转，国家会在最接近老百姓的地方设立基层政府。因此基层政府与老百姓接触面最大，范围也较其他社会关系广阔，是人民能够直接感受到的政府的基本形式，是人民群众了解政府，是政府与社会民众沟通的最重要的渠道之一。

在我国，由于幅员辽阔，人口基数大，基层政府的重要性尤为明显，人民群众通常会把基层政府当做“政府和国家”。中国是世界上四大文明古国中发展最好的一个，有着悠久的历史。自战国时期的秦开始就有了重视地方事务、重视基层政府的治理制度，当时秦创立郡县制来管理地方基层事务。如今，在这个高速发展的全新时代。中国所处的世界环境以及所面临政治经济环境陆续出现了新的问题。随着时代的进步、社会的发展，人民群众在提高素质的过程中对政府的要求也在不断向多样化发展，群众开始希望政府从管理者向服务者转型，政府自身也希望能通过达成这种转型从而取得更高的民众支持率。而这一切的现实其基础就在于基层政府。因而基层政府信息公开是人民群众了解国家事务的一个最重要的渠道，对于我国的发展有着十分重要的意义。

推进基层政府信息公开最重要的意义就在于实现让权力在阳光下运行，促进我国反腐倡廉建设，化解社会矛盾，以期达到社会和谐。具体来说体现在以下几个方面：

1.可以规范基层行政机关的权力行使

推进基层政府信息公开使得基层行政机关的办事过程各方面内容在民众接受的信息里一目了然，民众掌握了这些内容，就可以进行监督。这有利于规范行政权力的正确行使，确保行政权力不被有心之人滥用，实现依法行政。现阶段，《条例》已经颁布了五年，在政府信息公开方面也取得了有效地进展，越来越多的公民参与到社会事务中来。对于官员行如何使权利的要求也越来越高。在这样的社会压力下，官员们会约束自身，更加规范的行使权利。

2．有利于加强国家反腐倡廉的制度建设

推进基层政府信息公开有利于加强国家反腐倡廉的制度建设，从根本制度上遏制和预防腐败，很大程度上避免基层行政行为被有心之人操控，及时填补了权力运行机制中的漏洞，大幅减少腐败行为发生；社会监督一直是我国监督机制中不可缺少的一环，在我国基层政府监督体系中，自上而下的权利体系导致了上级监督手续多、效率低，同层级监督无根据、无依托，下级监没权利、督不可能的现象屡屡皆是。推进基层政府信息公开能够很大程度上改变这样的现状。

3．可以强化社会监督的力度

推进基层政府信息公开有利于强化社会监督，是增进民众参与社会经济事务管理的重要举措，切实保障人民群众行使自身权利。民众的高标准要求基层行政机关工作人员更高的自觉性和诚信意识。在我国信息公开体系中，只有基层政府的信息公开可以保证民众能够切实有效地行使自己的民主权利，让政府部门的工作情况时刻处于人民群众的监督之下，保证社会公众能够切实的行使知情权等权利。群众与政府息息相关，群众的监督也是范围最广，力度最大同时也是最有效的。基层政府信息公开能最大限度的实现公共信息的资源共享，满足群众对政府信息资源的需求。我国政府机构掌握着大部分的社会信息资源。基层政府信息公开可以使人们通过正规官方的渠道及时获取公共信息，使公共信息能够及时为民众所知，在更短的时间内转化为社会物质财富。因此，政府信息资源的有效开发及其利用是政府信息化的重中之重。

4.可以促进基层政府职能的转变

推进基层政府信息公开有利于基层行政机关更好地做到立党为公、执政为民，有利于促进政府职能的转变，加强政府行政机关的作风建设，提高政府行政水平，培养更高的工作效率。社会经济的发展要求导致了群众对政府的职能的转变。要求政府、尤其是基层人民政府树立一种开放的服务人民群众的意识，实现公共服务理念的转换，把人民视为服务对象，向社会公众提供优质高效的信息服务。使人民群众能够真正的参与到管理的事务中来。

5.有利于化解社会矛盾、促进社会和谐

政府信息公开的实施是解决社会冲突，促进社会主义和谐社会建设的客观要求。 在我国的基层政府管理中，有许多的政府信息是不对广大群众公开的，这就造成了群众从各种非正规的途径得到消息，有些负面的消息会造成人心动摇，导致对政府的信任度下降，由此导致社会动摇，造成对行政机关的不满。导致社会舆论滋生。而基层政府与人民群众的距离经近，信息公开后，群众会自动从中提取有用的信息并加以利用，理解行政机构的政策方针，化解社会矛盾。

6．是深化行政体制改革的必然要求

推行基层政府信息公开是转变执政方式，深化行政体制改革的必然要求。^[1]实现由“管理型政府”向“服务型政府”的职能转变。在长期的计划经济体制下，基层政府习惯于听任上级的安排，在根据安排发布下一级的指标，一般一份文件的发布要从上至下一级一级下发，非常耗费时间，导致了信息发布时间大大滞后。现在，社会要求更高的效率，高速的发展也要求行政体制进入一个更高效的组织结构。而这种转变中最重要的部分就是人民参与。

二、我国基层政府信息公开存在的问题

在我国，由于经济的快速发展，人民生活水平的提高，网络的快速应用，群总对于自身的权益维护意识也越发的提高，对于政府信息公开的要求也越来越高。但是，政府信息公开的发展速度慢，公开的范围小和群众的要求不匹配使得两者间的问题也越来越多。其中，以下几点比较突出：

1.基层政府信息公开和依法公开的观念淡漠

在我国，有很大一部分基层政府行政机构的成员并不了解信息公开对于我国发展的重要性。有些官员并没有人民群众管理国家事务的意识，甚至认为政府信息只要在政府内部传播，甚至认为群众并没有必要知道这些信息。因此对待这些信息的方法就是觉得无关紧要的才会发布给群众，不重视群众的权益。但是事实是，在面对政府信息时，特别是行政事项时，公民才是主体。在信息公开的条件下，公民可以对基层政府行政机构进行监督。从制度上抑制腐败，促进社会和谐。加强我国的法制社会建设。政府就算在一定程度上公开了政府信息，但是离真正的依法公开还很远。具体表现为以下几个方面：

（1）我国的基层大部分地区长期处于计划经济体制下的管理模式，基层干部的思维方式中并没有很好的形成什么事都依照法律来办的意识，缺少应有的法律意识甚至导致有部分的乡镇干部在日常工作中随心所欲、变相违法，将需要给群众知晓的信息刻意隐瞒，或者少发布，错位发布，来误导群众。民主法制观念十分淡薄。

（2）不尊重群众的权益，因为自身原因将许多应当向人民群众公开的政府信息定义为“内部文件”、“内部资料”、“内部情报”来拖延信息公开，严重阻碍了民众的利益。当下，有许多的群众通过各种非官方的渠道得到消息，但这些信息往往不是正确的，就会导致民心动摇，并且有可能成为不法之人煽动无知群众的武器。

（3）思想上并没有形成公开政府信息是政府应尽义务的观念，不重视甚至忽视公众的知情权，没有很好的理解自身的责任，他们往往以“公共服务中的服务提供者”为主导地位，对于许多应该被民主知晓的政府信息随意的选择公开或者不公开，甚至因为各种原因选择刻意隐瞒。

2.基层政府信息公开的法律强制力不足、对于公开信息的界定不清

（1）关于基层政府信息公开的各方面信息在法律方面并没有界定的非常清晰，由此就有许多的“灰色地带”。在我国， 国家秘密的范围非常广泛，如自然灾害、生产安全事故、经济危机、社会动乱等都作为国家秘密。自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》中第九条和第十五条就是关于信息的界定的，在我国基层政府的信息公开问题上的表述有许多地方显的含糊不清。《条例》不公开的事项过于笼统、抽象，很多信息的性质还是取决于行政机关的判断。对于一些敏感的信息，政府在公开时就将内容范围就模糊了，不敢打破常规，通常选择报喜不报忧；有的是在事后信息公开的多，在事前、事中几乎不公开信息，有的信息发布量少，信息发布不及时、不规范、更新不及时。

（2）由于信息保密对掩盖管理过失和决策失误以及保留特权等有着各种优势，出于为自身利益考虑，选择不公开信息可以避免工作中问题被发现，也可以通过延迟信息公开达成获取利益的目的，因此公开行政会受到公共部门及其工作人员的抵制和阻碍。这一点在各种危机爆发的情况下尤为明显。大多数的行政机关人员都会担心危机爆发后的信息公开会不会导致民众的恐慌。所以讳疾忌医。隐瞒或者美化真相。反而导致民众事后知晓，对政府和干部的信任直线下降。

《条例》第 14 条规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私 的政府信息。所以在民众要求政府信息公开的过程中，经常会遇到政府信息是否可以公开的问题。在我国《保密法》中规定有国家秘密这样的条例，但国家秘密的界定太过宽泛。在现实生活中，这样的立法模式只能使得行政机关滥用权力，给一些基层政府提供不公开信息的借口。由于我国的人民群众对于基层政府信息公开的要求大多是关于自身利益的，目的都以维护自身利益出发。所以在通过法律途径解决问题的时候大多处在不利地位。诉讼过程中胜诉率低，撤诉率高。法院在判决时对于行政机关认为政府信息属于国家秘密也存在疑虑和难处，以致诉讼中政府将信息是否应该公开作为了诉讼中的关键，导致民众不满或不信任。

3.我国的基层政府信息公开渠道不通畅，地区差异大

随着科技的发展，现在的基层政府信息公开的渠道越来越多，民众得到基层政府信息的途径也多种多样，近年大热的微博就是其中一项。但这种新生的信息公开渠道存在非常大的隐患。当网络信息公开开始扮演重要角色后，其中的问题也显露出来。蓬勃发展的信息技术导致我国基层政府信息公开地区差异的问题越来越严重。在我国，发达的地区基层政府的信息公开已经全面进入网络化。有的政府建了网站，论坛。在网络上发布信息，这个地区的群众就可以非常通快速的得到有关讯息。但我国落后的地区也有很多，特别是一些贫困的山区，用电问题都还未解决，民众的知识水平相对较低，基层政府的信息公开渠道非常落后，只能通过一些政府橱窗、广播这种最简陋的方式发布。因此，解决地区差异问题迫在眉睫。

4．不重视群众的信息公开申请，信息滞后，内容不实

由于我国现在的文化水平总体有所提高，人民越发重视自身权益与参与公共事务，但是在基层，很多人就算苦于公共信息的缺失，也想不到要申请公开政府信息，一般就算有这种现象也会被行政机构用各种理由驳回。走法路途径显然与我国的实际国情不符。

总体来说，基层政府信息公开的几个问题可以归结为“空、假、慢”^[2]。首先是“空”。现阶段我国基层政府的信息发布处基本只发布一些不实用的信息。有些地区基层政府已经建立自己的地方网站，但这些网站的内容都非常空洞，大多为官方文件，会议的消息。与民生息息相关的内容几乎没多少，而且更新缓慢，更新周期长，有些更是自网站建立开始就没再换过内容。其次“假”。一些政府发布的信息不谨慎，导致内容出现偏差，而且政府知道错误以后为了维持社会稳定一般都粉饰太平，导致民众知道真实事件后更加难以接受。最后就是“慢”，政府的消息发布要经过几个部门之间辗转，因此，政府的信息发布基本都是最慢的。对于某些事件，网上已经传的沸沸扬扬，眼看事态快要恶化，才会有政府出面平息事态，态度也遮遮掩掩，而不是利落的解决问题。导致民众更加不信任政府。

政府和群众的信息交流是相互的，政府对于信息公开不重视，也导致群众对于信息传递的反响轻微，政府就不能及时的得到政策反馈。这样更加加重了恶性循环。

1. 推进我国基层政府信息公开的对策
2. 成立专门的基层政府信息公开机构，增强信息公开意识

要加强基层政府信息公开的基本意识，有必要让行政机关切实的知晓信息公开是其一项基本工作，而这就意味着成立专门的基层政府信息公开机构。《条例》中规定，县级以上政府指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，指定的机构基本上是专门从事信息工作。但在我国的社会大环境下，基层政府的发展并不完备。虽然有一些较发达地方有信息公开工作小组，也有专门的工作机构和工作人员负责有关方方面的工作，但是，在工作上，有关的工作流程和职责范围也不明确。我国的疆土辽阔，人均分布不均，这种鲜明的地域性质导致了不是每个地方的基层政府都有成立有关工作机构或者工作小组的条件，而且，就算成立了相关方面的机构，有关的人员和设备等基本设施也跟不上民众的需求。这样的信息公开机构并不能起到良好的作用，只会造成政府机关内部的松散。

信息公开既满足公民的知情权等权利，提高了地方政府的权力，还使得政府机构可以更好地与民众增进互信，使双方的利益最大化。基层政府信息公开不仅促进了民众参与公共事物，也大大增强政府决策决策的准确度，提高了其科学性和合理性。而且，一般有群众参与的政府事务在执行上也可以得到群众最大的支持。另一方面，基层政府信息公开并不是单向的，而是是双向的，只要基层政府加强与群众的交流，公众对政府发布的政策的各种反馈意见也会不断传达到政府部门，对于行政人员及时纠正管理中的错误和偏差提高行政效率有着不可替代的作用。最显著的例子就是近年来我国的几起地震灾害事故，比如汶川大地震，玉树地震，以及最近发生的芦山地震。政府发布灾情，群众得到消息，自发的组建队伍配合政府行动。

2. 加强基层政府的信息公开的法制建设

《政府信息公开条例》的制定与实施，对于我国的基层政府信息公开的行为提供了明确的法律依据。但是，从各方面来看对于《政府信息公开条例》各级政府实施的效果并不理想。信息公开的内容定义模糊度较高，程序规定不清楚，立法本身存在许多不完美的地方。并且《条例》并不算是真正的“法律”，《政府信息公开条例》存在许多与《档案法》、《保密法》等法律规定无法协调的内容。在这些法律面前，政府的信息公开条例总是要先行“避让”。除此之外，群众自身权利中与政府信息公开问题最相关的知情权的法律救济途径并不明朗，《政府信息公开条例》也没有详细的关于公民依主动申请政府公开公共信息的方式方法，在实际生活中，公民操作起来比较难，而这种申请难直接导致民众选择放弃申请或寻求另外的途径，导致政府公信力下降，民众面对事情时难免会采取过激手段，造成不良的社会影响。因此，想要真正的依法进行基层政府的信息公开还需要更有力的法律支持。特别是建立完善的法律体系，对政府公开信息的范围、内容、程序、人员配置以及在于别的法律相悖时的处理方法，让政府和民众都能有法可依，有法可循。

3. 拓宽基层政府信息公开的渠道

《条例》第十五条和第十六条中都有关于政府行政机关可以根据需要各地区不同的需要建立不同的公开渠道的规定。因为各个地区的发展程度不同，信息公开的方式很难统一，现在大多用政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式。但这些方式并不是所有地区都可以达成。因此信息公开的多元化发展就成为非常重要的一面。另外，使用不同的信息公开的方式针对不同群体，针对各自的的优势和不足运用不同的方式和渠道公开信息。比如在繁华些的地区微博发布，短信发布能够最大程度上公布信息，因为手机和网络的普及，在一些小乡镇可以贴告示，由邮差传递信息等。

4. 尊重公民权力，重视群众需求

中国有句老话：“民不与官斗。”这句话充分表明了群众对于政府的态度问题，由于受到我国历来“官本位”^[3]思想影响，直到今天，很大一部分的民众在遇到要与政府抗衡的事件后选择退避，这表现在信息公开事件中就是民众在寻求法律途径时，会遭到很多阻碍。为什么社会对敢于上告的人这么关注，这原本就是公民权力的一部分，正常的权力行使却被公众看成“白费力气”。特别是农民“权利意识不强，信息意识薄弱”^[4]。正是因为我国政府形象的不可逾越，才会让政府与民众的距离越来越大，因此，我国的基层政府要加强民众是权利主体的意识，尊重民众的知情权、参与权和监督权等一系列基本权利。重视民众的信息需求，摆正自身，端正态度，对于可公开需公开的信息要及时公开。对于不能公开的信息要事先声明，并作出合理的解释。

5. 建立健全的监察机制

要完善我国基层政府信息公开，监督是很关键的一步。《条例》中就明确规定了县级以上的基层人民政府信息公开主管部门负责促进，指导，协调，监督本行政区域的政府信息公开工作。建立由内部监察和外部监察结合的监察体系，建立“立体的反腐倡廉的长效机制”^[5]，推进信息公开的发展。健全的监察机制有两方面组成，内部监督和外部监督。（1）内部监督。内部监督主要由内部监督单位监督，主要组成由地方人大监督，司法监督，行政监督组成。（2）外部监督。外部监督就由社会监督，网络监督和人民群众的舆论监督组成。两者相结合组成合理的可行的监察系统。由此建立专门的基层政府信息公开监察机构，配备专门的工作人员，制定完备的考核标准和规范。

参考文献：

[1]陈富智.关于政府信息公开的几个问题[EB/OL].http://www.lnppb.gov.cn/cn/bqgl/fzjs/2007-10-24/20071024220820.html

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