非政府组织公信力建设的路径选择探析

论文总字数：9994字

摘 要

：随着我国改革开放的不断深化，非政府组织在经济和社会领域发挥着越来越重要的作用。但最近几年，非政府组织却频频爆发信任危机，非政府组织的公信力日益受到质疑。究其原因在于非政府组织资金使用效率低下、存在个人腐败、社会公众参与度低等。因此，对其进行深入分析并提出相应的解决对策，重塑非政府组织的公信力，对非政府组织的可持续健康发展具有重要的意义。

关键词：非政府组织；公信力；路径选择

On The Path Selection of The Construction of Credibility for Non-governmental Organization

Xue jing-wen

(Department of Politics and Public Administration,Huaiyin Normal University,Huai"an jiangsu 223300)

Abstract: With the deepening of reform and opening up in Chain.Non-governmental organizations are becoming more important in field of economy and society. But in recent years, non-governmental organization breaks out trust crisis frequently, the credibility of non-governmental organization has been in question increasingly. The reasons are low utilization rate of the NGO Funds, personal corruption problems and low participation of the public. Therefore, it is important for the NGO to study thoroughly and put forward the corresponding countermeasures, restore the credibility of the NGO.

Key words:non-governmental organize;credibility;the path selection

前言

随着我国改革开放的不断深化，非政府组织在社会的各个领域发挥着不可忽视的作用。所谓非政府组织，是指“在特定的法律体系下，不被视为政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，而且其不以营利为目的。”^[1]“截至2008年底，全国民间组织有41.4万多个，其中社团23万个，涉及社会的各个领域；民办非企业单位18.2万个，基金会1597家，民间组织总量比2007年增长了7%”^[2]，这些非政府组织在社会的各个领域都取得了令人瞩目的成绩。

但最近几年非政府组织却频频爆发丑闻，如“中国妈妈”胡蔓莉，利用“丽江妈妈联谊会”法定代理人的身份，盗用慈善组织的名义，为自己牟取私利，被告上法庭；“希望工程”捐款被人私吞，揭开了“希望工程”管理中的漏洞。这些事件的披露，引发了社会对非政府组织公信力建设的思考。所谓公信力，从字面上看“‘公’不仅指主体的公众，而且还指客体的公共机构或公共权力；‘信’也是从主体对公共机构的信任度和客体自身的诚信度两方面界定的；‘力’从客体角度讲表现的是一种能力。公信力引申到社会公共生活中指公共权力或机构面对社会公众以及利益趋向所表现出的一种公平、民主、责任的信任力。”^[3]从公信力的概念中，我们可以看出非政府组织公信力的内涵在于非政府组织在获得了政府、社会以及社会公众的支持之后，利用自身拥有的资源从事社会公益活动，坚持非政府组织的公益宗旨，从而获得社会公众对其的信任度。信任危机爆发之后，社会公众普遍对非政府组织产生质疑，甚至不愿意捐款给非政府组织。因此，重塑非政府组织的公信力至关重要，那么，当前非政府组织公信力缺失的表现有哪些？造成非政府组织公信力缺失的原因是什么？该如何塑造非政府组织的公信力？

一、当前非政府组织公信力缺失的表现

改革开放以来，人们逐渐把非政府组织看作是社会公共管理领域重要的新兴组织形式，但随着“万元帐篷”、“虚开发票”等事件的揭发，社会公众开始对非政府组织的公信力产生质疑。非政府组织公信力的缺失主要表现在：

（一）非政府组织的资金使用效率低下

资金使用效率是评价资金使用效果的一个参数，它主要有两个指标，即资产使用的有效性和充分性。我国非政府组织的资金支出中，用于组织的活动或项目的资金支出较少，用于行政支出的比例较大。而且非政府组织对于资金的运用，尤其是对非专项资金的运用常常会忽视了对成本的考虑，容易出现滥用资金的现象，从而导致了非政府组织的负利润。这使得非政府组织的资金没有得到充分有效的运用，资金使用效率低下。

（二）非政府组织偏离了公益性的本质

所谓公益性，即公共利益性。非政府组织是不以营利为目的的，它的决策必须符合公共利益。然而在市场经济条件下，非政府组织越来越倾向于市场化运作，利用专业权威或垄断地位牟利，甚至违规进行营利性商业活动，从而偏离了公益性的本质。如“原中国保健食品协会和中国国情研究会先后因乱排序、乱批评、乱收费以及擅自设立分支机构被注销登记或遭清理整顿。”^[4]还有一些非政府组织，尤其是民办非企业单位打着“非政府组织”的旗号，实际上是掩盖“营利”的事实。

（三）存在个人腐败现象

非政府组织对财务缺乏有效监管，使得非政府组织财务不透明，这为个人腐败提供了温床，导致组织的管理者利用公款进行奢侈消费，甚至利用监管真空牟取私利。如“中国妈妈”胡蔓莉把社会捐款变为自己的个人捐，用私吞的巨额善款购豪宅，送女儿出国。这种个人腐败现象极大的破坏了非政府组织的公信力。

（四）非政府组织的行政内核导致社会功能弱化

社会功能包括环境监测功能、社会协调功能、文化传递功能和娱乐功能，非政府组织应该积极发挥社会功能。但我国有不少非政府组织是由政府组织建立的，这些组织的资金来源、具体运作、公众信任度等方面都依赖于政府，政府成了非政府组织的资源提供者，这造成了政府要求非政府组织替自己做工作甚至插手非政府组织内部事宜的局面，使得非政府组织的社会功能不断弱化。

（五）信息不对称，导致社会公众的参与度低

信息不对称是指在市场交易中，产品的卖方和买方对产品质量、性能等所拥有的信息是不相对称的，通常卖方拥有更多的信息，而买方拥有的信息相对较少。非政府组织对自身当然有足够的了解，但社会公众对非政府组织的各项信息却所知甚少，两者信息不对称。因为，大部分非政府组织都旨在帮助社会弱势群体，但通常来说，社会弱势群体所能享受并利用的社会资源相当有限，这就导致社会弱势群体缺乏有效途径参与非政府组织活动。再加上，我国大部分非政府组织更注重资金的筹集，而不是注重自身的管理活动、公益活动、资金流向等信息面向社会公布，这就使得社会公众对非政府组织缺乏理性的认识，从而也就不可能参与到非政府组织的一切活动中去。

二、当前我国非政府组织公信力缺失的原因

造成我国当前非政府组织公信力不足的原因错综复杂，大体有以下几个方面：

（一）在特殊的环境制度下，非政府组织的志愿精神缺失，公共责任理念不清

在中国长达五千年的历史中，中国是一个中央高度集权的国家，这导致在中国公权力极其巨大，而公民权利和公民意识相对淡薄。新中国成立后，中国实行计划经济，这使政府扮演着“全能政府”的角色，非政府组织没有存在的必要。目前，一些非政府组织是从某些政府职能部门转化而来的，一些非政府组织是由政府部门直接构建的，所以很多非政府组织的思想观念、职能、活动方式、管理体制等都依赖政府。甚至很多非政府组织的负责人都来自于政府部门。中国的非政府组织过分依赖政府部门，失去了其独立性，官办色彩较浓，这妨碍了非政府组织的健康发展，影响了其公信力。

而且，非政府组织对政府部门的过分依赖导致了非政府组织的志愿精神缺失，公共责任理念不清。非政府组织的内在驱动力是利他主义和互助主义，其目的是追求自身价值和社会美德的实现。利他主义和互助主义都是以志愿精神为基础的，所谓志愿精神是指“个人或团体，依其自由意志和兴趣，本着协助他人改善社会的宗旨，不求私利与报酬的社会理念。”^[5]然而，中国自古以来就是一个讲究血缘的国家，中国人帮助他人都是以血缘人伦关系为基础，由近及远推进的。这使人们认为自身对于无血缘关系的人没有相应的行为责任，顶多就是本着社会道德对其进行人道主义援助。这种“血缘人伦"观致使中国民众缺乏志愿精神，而志愿精神的缺乏又容易导致非政府组织违背非营利的准则去组织活动。与此同时，非政府组织也就忽视了自身的公共责任。非政府组织在接受社会公众的捐赠时，也应承担着把这些捐赠及时、合理、有效地使用于受捐赠者身上。但由于志愿精神的缺失，非政府组织更多的是关注怎样扩大资金的来源，而不是社会公众的捐赠是否物尽其用。这极大地损害了非政府组织的公益性，对非政府组织的公信力产生了威胁。

（二）非政府组织的相关制度性机制缺位

第一，非政府组织的产权机制缺位，导致缺乏监督与激励行为。我国很多非政府组织的资金来源是多渠道的，主要包括政府拨款、会费收入、企业赞助和社会公众捐赠等，这些组织有部分的自主经营自负盈亏的自主权，终极所有权属于国家，但其法人所有权却为国家和组织共同所有，产权关系不清楚，出资人将财产交给受托人管理，其利益享受者却是受益人而不是出资人，这导致出资人不会基于经济利益最大化的驱动而对受托人进行一系列的监管和激励。而受托人缺乏了监管和激励，就会利用监管真空牟取个人利益。这成为非政府组织公信力缺失的原因之一。

第二，竞争机制的缺位。我国《社团管理条例》规定：国家和地区各级，一个行业内部一般只允许成立一家行业协会。这种规定容易形成垄断，使得服务对象没有其它选择。非政府组织都缺少竞争对手，易使非政府组织缺乏危机感，服务质量和工作效率会逐渐下降。这又会使社会公众对非政府组织的工作产生质疑。

第三，绩效评估机制缺位。非政府组织的服务数量和质量难以以科学的方法进行量化，所以没有统一的量化标准来对非政府组织的绩效进行评估。缺少了绩效评估机制，非政府组织的管理人员就不会追求高效，甚至会违法乱纪，严重损害了非政府组织的公信力。

第四，内部监督机制缺位。我国很多非政府组织都没有董事会或理事会，就算有董事会或理事会，对于组织的一些重大决策，他们也无法做出决断，大部分非政府组织的重大决策都是由少数领导或业务主管部门做出的。甚至，少数非政府组织由个别领导人专断独行。这是一些非政府组织发生决策失误、贪污腐败，从而导致信任危机的重要原因。

第五，信息不透明，尤其是财务信息不透明。捐赠者最关心的是自己所捐赠的物资到底有没有用在服务对象身上，如果自己所捐赠的物资确实帮助了别人，那么捐赠者就有了继续捐赠的动力，反之，捐赠者的捐赠积极性就会受到打击，甚至捐赠者不会再继续捐赠行为。当前，我国非政府组织的信息不透明，尤其是财物信息不透明，使捐赠者会怀疑自己所捐赠的财物有没有用到非政府组织的服务对象身上。这成为造成非政府组织公信力危机的原因之一。

（三）政府部门对非政府组织的管理错位

我国对非政府组织施行由业务主管单位和登记管理单位双重管理的制度，其本意是想实行分级管理，但这种双重管理制度却带来了部门间相互推诿的问题，是政府部门对非政府组织的管理发生了错位。这种错位表现在：第一，随着我国非政府组织数量的不断增加，由于业务主管单位的管理人员太少，使管理人员对所要管理的非政府组织的具体情况知之有限，致使不能对非政府组织进行有效管理。第二，在登记管理方面，每个登记机关的专职管理人员数量较少，他们要承担很多非政府组织的咨询接待、受理登记、注销登记、年度检查、数据统计等工作，人手严重不足，这也导致登记管理部门不能对非政府组织进行有效管理。第三，很多业务主管单位害怕承担责任，不愿意做非政府组织的业务主管单位，即使迫于无奈承担了业务主管单位的职责，也不积极地行使自己的职责，甚至放弃行使自己的职责。第四，业务主管单位没有行政执法权，因此对非政府组织没有太大的约束力。第五，对非政府组织实行双重登记管理体制的初衷是“分级管理”，但实际上却造成了“分级限制”，这在客观上把非政府组织的活动限制在了所登记的地域上，降低了非政府组织的活动能力，影响了资源的调配效率 ，而且政府规定，同一地域内不得设立同一类型的非政府组织，这又客观上形成了垄断。

（四）相关的法律体系不完善

我国对非政府组织先后颁布了一系列的法律，有《社会团体登记暂行办法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等。但是这些法律更偏向于行政管理与指导，仅仅对非政府组织的设立程序和管理权限等方面做出了规定。可是非政府组织的性质是社会团体自治组织，有关非政府组织的法律更偏重于行政管理指导，这是不合适的。而且，现行法律对非政府组织有诸多限制，如手续繁杂、限制发展、准入门槛过高等，这些都不利于非政府组织的长远发展。与此同时，现行法律缺乏对非政府组织的管理活动，尤其是资金管理的有效监管。

（五）第三方监管力度不足

目前，在中国第三方机构对非政府组织的监督不到位，中国缺乏具有法定权威的中间机构或组织，由他们来制定标准并对非政府组织的工作进行评估。并且，捐赠者缺乏监督途径，非政府组织的服务对象由于在信息获取、利益诉求等方面存在劣势，要想对非政府组织进行监督就更困难了。第三方监管力度的不足，会导致非政府组织工作效率低下，财务状况混乱，甚至会导致管理人员贪污腐败。这极大地影响了非政府组织的公信力。

非政府组织的公信力倍受质疑，这使社会公众对非政府组织的财物捐赠急剧减少，非政府组织由此产生了财物危机。非政府组织的口袋里没有钱，自然就不能为服务对象提供令人满意的服务，于是社会公众又开始怀疑非政府组织的公信力。这样就形成了一个恶性循环，因此重塑非政府组织的公信力显得极为重要。

三、非政府组织公信力建设的路径选择

重拾社会公众对非政府组织的信任，重塑非政府组织的公信力迫在眉睫。我们可以从以下路径去重塑非政府组织的公信力：

（一）政社分离，强化政府监管职能，完善相关的法律体系

我国的非政府组织实行业务主管单位和登记管理机关双重管理的制度，并且由于非政府组织的资金来源很大程度依赖于政府，导致非政府组织的很多活动受制于政府，甚至一些非政府组织的工作人员就是原政府人员，这使非政府组织政社不分，严重影响了非政府组织的公信力。因此，我们应该还以非政府组织“社会自治团体”的性质，真正做到让非政府组织实现社会管理。这要求要改革非政府组织的双重登记管理机制，我们可以尝试允许非政府组织试点实行单一监督管理机制，具体可以有三种形式：可以实行单一登记主管机制，即取消业务主管单位，这种机制适用于业务范围广、综合性强的非政府组织；或者实行单一业务主管制，即取消登记管理机关，这种机制适用于业务范围与政府一致的非政府组织；或者实行单一社区管理机制，由社区建立监督管理处，这种机制适用于在社区活动的草根非政府组织。同时加强非政府组织专业人才的培养，逐步用专业人才取代组织中的政府人员。并且，拓宽非政府组织的资金来源，降低非政府组织对政府财政拨款的依赖。这些措施能有效地使非政府组织从政府的阴影中脱离出来。

任何权力都需要制约，不受制约的权力是危险的，绝对的权力导致绝对的腐败。事实证明，体制外部的制约远远比体制内的制约有用的多，因此，强化政府监管就显得极其重要。政府在放权的同时，并不意味着放弃对非政府组织的监管。政府应该设立专门的部门来对非政府组织的资金管理进行审计，改变以往“重审批，轻监管”的局面，做到“轻审批，重监管”。

政府除了要加强对非政府组织的监管之外，还要积极引导建立完善的法律体系。我们应该关注非政府组织所身处的法律环境。我国非政府组织的发展需要良好的法律环境，所以，我们应该根据目前非政府组织的实际情况，借鉴国外的优秀经验，完善我国的相关法律体系。我们可以从以下两方面着手：

第一，在遵守宪法的前提下，根据非政府组织发展的实际要求，逐步制定配套的、不同层次的法律体系，明确非政府组织的成立条件、登记管理的机关及程序，简化非政府组织的登记注册手续，允许非政府组织自由成立并以合法的身份在社会中自由活动。

第二，对非政府组织的具体行为做出明确规定，从而加强法律的可操作性与针对性。首先，“法律应明确非政府组织的性质、地位、宗旨、组织形式、财产关系、内部制度人员保障、权力义务以及成员和政府的关系等内容。”^[6]其次，制定相关的单行法规，如有关商会、基金会等方面的单行法规。再次，加强实体规范方面的立法，使非政府组织不但在登记注册时有法可依，而且在管理、监督时也有法可依。最后，要对现有的法规进行改进，增强法规的可操作性和具体性，如在监管内容、操作程序、处罚等方面进行具体规定。

（二）加强非政府组织的自身建设

第一，重新定位非政府组织。我们要明确非政府组织的角色定位。非政府组织应该是“志愿精神的倡导者”，非政府组织的公益性决定了非政府组织的一切行为必然以社会公益为出发点。在市场经济条件下，人们正受到道德伦理、价值观念的冲击，社会需要通过非政府组织的公益活动、志愿精神来弥补市场经济的不足。其次，非政府组织应该是“公共服务的提供者”，非政府组织在教育、医疗、社会服务、弱势群体或特殊人群的服务领域有着明显的优势，在这些领域引进非政府组织服务机制，能极大改善公共服务效益。再次，非政府组织应该是“公共政策的参与者”，非政府组织直接参与社会公共事务的处理，发现公共问题，并利用自身的广泛影响力，最终影响政府的决策。非政府组织参与公共政策，拓宽了社会公民政治参与的途径，有利于社会公民的利益诉求，同时也增强了政策实行的有效性。最后，非政府组织应该是“公共关系的协调者”，目前我国正处在改革发展的攻坚阶段，各种利益矛盾日益突出，而非政府组织正是这些复杂的公共关系的最好协调者，是社会发展的稳定剂。

第二，建立健全内部治理结构，使办事程序与运行机制公正、公开、透明，从而提高组织运作效率。非政府组织内部的岗位设置要合理，把职责不相容的岗位要完全分离开。应该在组织内部设置董事会或监事会，以对非政府组织的日常活动进行管理，保证非政府组织对董事会和捐赠人负责。

第三，建立信息处理和公开制度。非政府组织应该做好有关信息的收集和整理工作，并把这些基本信息如实地公布于社会公众。基本信息“包括会议记录、组织经营业绩材料、工作效果（如服务对象满意度）数据、具体财务资料等。”^[7]非政府组织应该做到专款专用，建立健全的财务管理制度，主动接受专业机构的审计，为公众提供真实准确的财物报告，这样能使非政府组织的基本资料公开透明，社会公众能比较容易的判断该组织经营是否合理，是否遵循了自身的宗旨、履行了自己的职责。这样也有利于社会公众决定自己的捐赠行为。

第四，建立非政府组织内部的问责机制。非政府组织内部可以设立捐赠者监督委员会，由捐赠者监督委员会对非政府组织的财务信息进行监管，如果发现财务信息不合理，甚至发生错误，那么捐赠者监督委员会有权要求组织的管理人员给予解释、改正并给予惩罚。非政府组织的内部还可以建立理事会，理事会负责该组织政策和工作计划的制定，对日常活动和财务进行管理和监督，对组织成员进行招聘、解聘并对其工作进行绩效评估，切实维护组织相关利益者的权益。理事会的建立要注意其成员的构成比例，既要有内部理事，又要有外部理事。内部理事是该组织的核心成员，担任组织中的重要职务，外部理事成员应有拥有专业知识和技能的人组成。理事会成员应该打破常规，积极参与重大事务的决策，监督组织发展蓝图的制定，确定本组织业绩的评估标准，着力解决某个问题，而不是仅仅走个形式。

除此之外，还要提高非政府组织的成员素质，构建良好的信用文化。加强成员的公民意识、政治意识和技能的培养、训练。非政府组织应该以志愿精神为基础，大力开展社会公益活动，实事求是，弘扬社会公德，形成良好的道德氛围，在非政府组织内部树立神圣的使命感与责任感。这有利于构建非政府组织的信用文化，从而增强非政府组织的公信力。

（三）建立独立的第三方评估监管机制

应该建立独立的第三方监管机构，这些机构应该具有法定权威，他们的主要职责应该包括收集、整理非政府组织的一切运作信息，并由这些机构制定评估标准，并根据这些标准对非政府组织的工作绩效进行评估，然后把评估结果向社会公布，以帮助社会捐赠者全面了解该非政府组织的运作状况，从而使社会公众在进行捐赠行为时，更理性地选择非政府组织。

除此之外，还应该畅通社会公众监督的渠道，可以建立专门的监督网站、设立监督举报箱和举报电话等。新闻媒体也可以利用自己的舆论影响力监管非政府组织，媒体可以通过调查、曝光等方式让社会公众了解非政府组织的运作方式，从而给予非政府组织巨大的压力，促进非政府组织不断改进。

结语

在社会快速改革发展的今天，利益主体多元化，利益需求多样化，非政府组织作为协调复杂利益关系的一支重要力量，我们必须保证非政府组织的健康发展。而要保证非政府组织的健康发展，塑造非政府组织的公信力是基础与前提。但非政府组织却因缺乏志愿精神、公共责任理念不清、相关机制缺位、政府对其的管理错位、相关法律不完善等原因，导致社会公众对其缺乏信任。因此，我们必须要实行政社分离，强化政府的监管职能，完善相关的法律体系。同时，还应立足非政府组织的自身建设，确定非政府组织的角色定位，建立完善的内部治理结构、信息公开制度、问责机制等，并提高非政府组织成员的素质。除此之外，还应该构建独立的第三方评估监管机制。这样才能令社会公众重拾对非政府组织的信任。

参考文献：

[1]世界银行组织.非政府组织法的立法原则[M].台北：喜马拉雅研究发展基金会，2000：8.

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