社区居家养老现存问题及对策研究

论文总字数：9885字

摘 要

随着我国人口老龄化速度的加快和“空巢”家庭的不断增多，老年人的养老问题已成为政府和社会各界关注的重大民生问题。社区居家养老是一种能够适应现代社会发展的养老方式,我国社区居家养老事业正处于初步阶段，还存在资金、人员、管理等方面的问题。为解决现存问题，以南京鼓楼区政府向“心贴心老年服务中心”购买服务为例，探索社区居家养老服务新模式，并提出拓宽资金来源渠道、健全相关法律政策、丰富养老服务内容等相应对策以完善我国社区居家养老服务体系。

关键字：社区居家养老，问题，对策

The Research on the Problem and Measures of Home-based Community Caring for the Elderly:Based on the Investigation on Household-supporting Model of Gu-lou District in Nanjing

Wang Shan-shan

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract:With the aging of our population accelerating,and the constantly growing of “empty nest”families,the problem of the providing for the elderly has become maior livelihood issues what governments and all sectors of society focused.communal huosehold-supporting is a kind of old-age support pattern which can adapt to the development of modern society.Our country communal household-supporting enterprise is in the preliminary stage,and still exists in many aspects of problems,such as funds, personnel, management and so on.this paper explores new model of Home-based Community Caring for the Elderly under background of Gu-lou District in Nanjing Government purchasing from “xin tie xin Elderly Service Center ” to solve the existing problems,and proposes corresponding countermeasures to perfect the system of our country communal household-supporting service,such as Broadening the channels of funding sources,Improving the relevant legal policy and Riching endowment service contents and so on.

Key Words: Home-based Community Caring for the Elderly; problems; measures

随着我国经济的发展，社会生活水平的提高，老年人数量不断增加。我国是世界上老年人人口最多的国家，根据2011年4月28日发布的第六次全国人口普查的数据显示：2010年底，全国总人口已达到13.7亿人，其中60岁及以上人口为1.78亿人，占总人口的13.26%；65岁及以上人口为1.19亿人，占8.87%。^[1]根据联合国关于老龄化社会的老年人数量界定，我国已经进入老龄化国家的行列。然而现实是：我国目前尚未完成现代化，人口老龄化进程却日益加快，未富先老所引起的养老问题已经成为当前亟需解决的民生问题。

传统的养老方式在经济社会转型时期逐渐暴露其局限性。家庭养老是中华民族孝道文化的直接体现，然而，现代家庭结构的小型化、核心化极大地弱化了家庭养老的功能，人口流动所产生的“空巢”家庭更是如此，传统家庭养老已经不能完全适应人口老龄化的发展趋势。另外，机构养老的滞后发展也无法满足现今老年人的养老需求，不仅机构养老床位严重不足，而且老年人在机构中由于缺乏与家人的沟通交流容易产生负面情绪，从而影响家庭甚至社会的和谐。在此背景下，社区居家养老方式应运而生。

一、社区居家养老概述

社区居家养老最早起源于英国政府推行的老年社区照顾，即依托社区资源，使社区内的老人既能在自己熟悉的环境中生活，又能享受到专业服务人员提供的养老服务的一种养老方式。这种养老模式不仅能够节约社会养老成本、减轻政府负担，而且可以有效缓解老年人的负面情绪、促进家庭和谐。在我国，“社区居家养老”是指老年人在家中居住但养老服务由社会提供的一种社会化养老模式。^[2]

20世纪80年代以来，我国人口老龄化进程在经济社会转型的背景下加快速度，也为适应“社会福利社会化”改革，以2001年民政部在全国范围内启动的“社区老年福利服务星光计划”为开端，各地纷纷开始运用社区居家养老模式应对养老问题。根据2005年全国范围内的城乡老年人口的抽样调查，71.9%的老人希望建立健全社区服务体系。^[3]中共中央、国务院以及民政部门在不同程度上、不同领域内给我国社区居家养老事业以政策保障，一系列措施的出台，使这一工作得以顺利进行，显示了这一养老方式的综合优势。

（一）社区居家养老的综合优势

社区居家养老以家庭为核心、以社区为基础，不仅体现了“以人为本”的现代哲学，还实现了上述两种传统养老方式的优势互补，体现了社区居家养老的综合优势：

1.人本理念与经济效益的结合

社区居家养老实现了老年人与家人、邻里间的情感交流，不会使他们产生与社会、家庭脱节的孤单心理。另外，志愿者提供的个性化服务还能够丰富老年人的日常生活，给他们带来精神慰藉，保障他们的身心健康。社区居家养老继承了我国孝道文化的传统，保留了家庭养老的优势，体现了现代社会所大力提倡的人本理念。政府通过向企业或非营利组织购买养老服务，为社区的下岗工人或中年妇女提供就近的就业机会，使这些社区成员在照顾家庭的同时也能重新获得工作机会，实现自身价值。社区居家养老显示了家庭养老与机构养老的综合优势，是人本理念与经济效益的有效结合，是一种能够适应现代社会发展的养老方式。

1. 提高养老服务的质量

在社区内，养老服务人员的专业知识能够保障老年人的身体健康，满足他们基本的养老需求。社区居家养老服务根据社区老年人的不同身体状况、条件和健康要求，合理地规划配置社区资源，为每位老人选择适宜的服务方式、制定合理的养老计划。此外，随着志愿者队伍的不断壮大，社区居家养老服务越来越呈现出多样化、人性化的特点，丰富了社区居家养老服务的内容。

3.减轻家庭成员的养老压力

社区居家养老的主体除了来自家庭成员，更主要的是来自社区养老服务机构。老年人在自己熟悉的环境中生活，孤独感和隔离感的避免有利于老人保持良好的心理状态，构筑和睦的家庭氛围；社区针对不同服务对象所提供的无偿、低偿、有偿服务，不仅拓宽了社区居家养老服务的资金来源渠道，而且有效缓解了“四二一”家庭和“空巢”家庭所面临的养老压力。

（二）我国社区居家养老的现存不足

社区居家养老为我国解决养老问题提供了新的契机，但是我国的社区居家养老服务还处于初步探索阶段，在实际建设中仍存在一些问题：

1.资金来源单一、投入不足

社区居家养老服务不同于家庭养老和机构养老的地方还在于它可以是具有一定经济效益的经营项目。但是很多地区的养老服务经费主要来源于政府有限的专项资金，通过福利彩票、个人和企业募集而来的收入也远远不能满足社区居家养老服务的需要。由资金短缺所引起的社区居家养老服务困难如服务水平低、管理服务人员素质不高、覆盖面狭窄等等，在很大程度上影响了我国社区居家养老事业的发展进程。

2.服务人员缺乏专门培训，专业水平较低

社区居家养老服务人员有两个来源，一个是在人才市场的招聘，另一个是通过熟人推荐。由熟人推荐的大部分是社区退休、下岗工人或外来女工，文化素质较低、知识结构参差不齐、生活习惯落后等，只能做一些简单的家政服务工作，而且她们中的大多数人没有接受过系统的护理培训，缺乏专业的养老服务知识，很难满足当下老年人多样化的生活需求。专业社工由于收入低、社会地位不高，社区很难吸纳相关专业的大学毕业生，造成社会人力资源的浪费。

3.社区居家养老服务项目单一、配套设施不够完善

资金的缺乏和社区工作人员的队伍素质不高直接影响到社区居家养老服务的质量。当前我国城市老年人的养老工作还只是停留在过去的家政服务和康复护理，他们更需要的是与亲朋好友之间的精神和情感的交流。因此，多样化、个性化养老服务项目的出台既重要又紧迫。此外，现在的社区很少将养老配套设施纳入住宅规划建设过程中，社区养老设施设备水平低、功能不完善、规模小，现阶段老年人的需要无法得到满足。

4.社区缺乏评估机制、管理水平较低

社区居委会对社区居家养老的认识不够，往往把这一事业的发展当做政府或街道办的行政指令，以致形式主义泛滥、管理水平低下，社区居家养老工作必然不能取得实质有效的成果。社区居家养老服务事业对于我国来讲还属于新生事物，正处于探索阶段，因此服务质量的评估和监督制度不够完善，具体表现在：社区居家养老服务过程没有得到有效监督，养老服务的提供者同时也是评估者，监督缺乏客观性。

各地为解决现实民生问题、响应国家社区居家养老号召，因地制宜地进行机制探索，形成了各具特色的社区居家养老模式。以南京鼓楼区居家养老模式为典型，我国的社区居家养老服务事业在创新中不断发展。

二、南京鼓楼区社区居家养老模式调查研究

南京鼓楼区的养老服务事业以政府为主导，民间组织为基础、创新工作机制、过程和结果并重，创造了我国社区居家养老服务新模式，赢得当地居民的赞誉，对完善我国的社区居家养老服务体系有借鉴意义。

鼓楼区是南京的中心城区。在形势日益严峻的养老问题上，鼓楼区政府向“心贴心老年服务中心”购买养老服务，创新养老机制，建立了“居家养老服务网”，不仅为全区的老年人提供了全面、系统的专业化服务，而且给我国老龄化背景下的养老服务体系提供了实践经验。在政府的宏观控制下，鼓楼区居家养老服务工作进行得有条不紊。

工程实施初期，鼓楼区公共财政安排15万元的资金，为100名独居老人提供养老服务；2004年，资金增至35万元，服务独居老人220名；2005年，资金增至100万元，服务独居及空巢老人930多名；2006年，财政预算资金增至120万元，服务老人1 300名，目前已建成20个“居家养老服务网”。在区民政、老龄部门的全力扶持和悉心指导下，“中心”在组建服务队伍、培训服务人员、规范服务流程、拓展服务内容、建立社区服务站等进程中，积累了社区居家养老服务的宝贵经验，形成了老年福利事业的一种新型业态。^[4]如图一所示，区政府“掌舵”，安排年度预算，拨款资助，并对养老服务进行监督评估，监督服务工作由社区主任、街道老龄办干事、社区老年人协会、“心贴心老年服务中心”督导部负责。另外，区政府联合区老龄办、街道老龄办和社区委员会共同了解本地老龄化的具体状况：地区老人向社区居委会提出居家养老服务申请，社区委员会初审上报到街道老龄办，街道老龄办对于上报资料进行二次了解后审核上报到区老龄办，区老龄办再向“心贴心老年服务中心”交办援助独居老人任务。“心贴心老年服务中心”负责“划桨”，下设业务介绍所完成招聘工作、培训中心进行专业技能培训工作、项目办委以组织管理工作、督导部承担监督指导及评估的工作，这一系列的经营运作所产生的养老服务站和服务人员就为鼓楼区老人的养老提供了优质的公共资源和人力资源。养老服务站通过走访服务对象，了解老人的具体情况（高龄、独居、残疾老人），由服务人员上门提供日托、临时托、紧急救助等不同的服务，并将服务情况汇报给区老龄办。

区政府

区老龄办

街道老龄办

社区委员会

心贴心老年服务中心

养老服务站

督导处

项目办

培训中心

业务介绍所

服务对象

服务员

图1 鼓楼区政府购买居家养老服务的运作图

安排年度预算、拨款资助、监督评估

交办援助独居老人任务

汇报服务情况

经营与运作

上门服务

提出申请

审核上报

初审上报

了解情况

提供日托、临时托等服务

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