社区组织在基层社会管理创新中的作用

论文总字数：10305字

摘 要

：随着时代的发展，社会的进步，社会管理的重难点放在了基层，基层社会管理创新逐渐成为党中央为维护社会稳定，促进社会发展而作出的一项重大战略决策，如何解决基层问题，创新基层社会管理体制，对于我国社会发展，社会管理创新具有决定性作用。而社区组织因其独特的优势，在参与基层社会管理创新方面发挥了重要作用。但是社区组织在推进基层社会管理创新中还存在着一些问题，解决这些问题，促进社区组织发展有利于创新基层社会管理体制。

关键词：社区组织；基层社会管理；创新；

The role of community organization in the innovation of social management at the primary level

Xu Ting-ting

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: With the development of the Times and the progress of society,the difficult point of social management is in the grassroots,The Party Central Committee regards the innovation of social management at the primary level as a great strategic decision to maintain social stability and promote social development,how to solve the basic problem and innovate the system of social management at the primary level have a decisive effect on the social development in our country and the innovation of social management.Community organization plays an important role in participating in the innovation of social management at the primary level because of its unique advantages, but,it also has some problems ,to solve these problems and promote the development of community organizations will be in favour of innovating the system of social management at the primary level.

Key Words:community organization；social management at the primary level；innovation

“基层社会管理， 主要是指以乡镇街道和城乡社区为地域范围和载体的社会管理， 包括乡镇街道以政府社会管理为主和城乡社区以居（村） 民自治管理为主、两个层次且管理模式有所差异的社会管理。”^[1]随着社会的不断发展，城市化进程的不断加快，就业、收入、保障等方方面面涉及居民切身利益的问题增多，各种社会矛盾呈上升趋势，而这些矛盾主要集中在基层，基层在社会管理创新中的重要性越来越受到各级领导干部的重视，党的十七大指出： “要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局， 健全基层社会管理体制。” ^[7]党的十八大也指出要“加强基层社会管理和服务体系建设。”^[8]由此人们逐渐认识到了社会管理创新要将重点放在基层，基层社会管理的创新不仅关系到区域经济的发展和局部地区的稳定，而且关系到整个社会的和谐与发展，在社会管理方式创新上具有重要作用。而社区组织作为社区群众自下而上，自发自愿成立的自我服务，自我发展的基层非营利性民间组织，^[2]是社区政府治理基层社会的重要组织力量。社区组织可以利用其本身独特的组织特性与优势，比如社会性，志愿性，非营利性等，积极参与社会管理，及时为社区居民提供一些迫切需要而基层政府组织无法满足的公共服务，满足社区居民的多样化需求。此外，社区组织扎根于基层，是连接政府与民众的“桥梁”，能够多渠道的反映群众的意愿和诉求，保障公民的权益不受侵害，改善居民的社会福利，提高其生活质量。社区组织主要通过解决沉淀在社区内居民的矛盾和冲突来实现整个国家的和谐与稳定，以实现基层社会管理创新的目标。

一、社区组织参与基层社会管理创新的意义

（一）社区组织是基层社会管理创新研究的重要课题，是居民相互交往及其互动交流的重要平台。

随着社会管理重心的下移，社区组织的功能日益显现，能够承担社会管理重心下移所带来的一系列繁杂事务，此外，社区组织逐步呈现出多样化和社会化趋势，成为基层社会管理的重要参与主体，是基层政府的得力助手，在参与基层社会管理，解决基层社会问题，促进基层和谐稳定方面发挥了无可替代的作用。随着社区建设的推进，社区组织还为居民生活提供服务，改善了居民的生活环境，通过开展形式多样的活动，丰富了居民的精神生活，是社区居民参与经济生活，政治生活，文化生活的组织平台。同时，社区组织能够通过不断协调各级政府为推进社区建设所制定的政策，适应市场经济发展的需要，提高社区居民民主意识来实现组织自身内部的互动关系，以此来不断的发展自己，完善自己，从而实现基层社会管理创新的目标。因此，培育和发展社区组织是社会管理重心下移，创新基层社会管理创新的必然要求。

（二）培育与发展社区组织顺应市场经济体制改革下的新型基层社会管理体制。

我国的社区组织是在社会转型的背景下发展起来的，经典现代化理论认为，社会转型是一个从传统社会向现代社会的整体性转变，包括政治、经济、文化和体制、观念等诸多方面都发生深刻变化。^[3]中国社会的转型，改变了中国的经济结构和社会结构，为了适应社会转型时期所带来的一系列变化，党的十八大报告指出，要加强基层社会管理和服务体系建设，增强社区组织的服务功能，充分发挥社区群众自觉参与社会管理的基础作用。^[4]此外，社会转型还给城市社会生活带来了深刻变化，经济体制改革使得作为计划经济一个重要特征的单位制解体，改变了以往“单位办社会”的情形。经济体制改革还改变了单位制一直赖以运行的经济基础，这使得生活在单位里的人无法在单位得到满意的生活，单位里的人为了生活，逐渐向外部寻求发展的机会，这使得社会上出现了很多游离于单位体制以外的人员。为了有效的管理这部分人员，及时满足这些人的需要，以维护社会稳定，国家必须寻求新的方式来解决单位制瓦解所带来的一系列问题。最终这些职能就落到了他们所居住的社区里，由作为社区载体的社区组织为他们提供社会保障和社会服务，社区组织在这方面所发挥的作用解决了基层社会的管理问题，也使得社区组织的功能得到了更加深入的研究与开发，因此，社区组织参与基层管理适应社会发展需要，也顺应了市场经济体制改革下的新型基层社会管理体制。

（三）社区组织能够有效的解决基层社区公共服务与产品供给相对不足，效率相对不高等问题，是推进基层社会管理创新中政府职能转变的必然选择。

随着经济的蓬勃发展和社会的进步，人们的生活逐渐呈现出多样化趋势，人们也逐渐追求更高层次的需求，对公共产品的质量和数量的需求不断增加。原来公共产品都是由政府提供，是政府必须要履行的职能，政府通过为居民提供迫切需要的公共物品来促进社会的和谐发展。但是随着人们对公共产品的需求增加，对公共产品的需求呈现出多样化趋势，政府因其自身能力有限，信息不对称，提供的公共产品单一而无法满足更多人的需求。为了弥补政府在提供公共产品方面的缺陷，我们要寻找能为居民提供多样化公共产品的组织，而社区组织因其能够充分及时的掌握基层群众的需求，为社区居民提供多样化，效率高的公共服务，维护公共利益等方面的独特价值而成为承接政府职能转变的重要载体，这就解决了政府在提供公共产品时供给相对不足，效率相对不高，资源浪费等问题。因此培育与发展社区组织能够推进政府职能转变，促进基层社会管理创新。

（四）基层社会管理创新的推动需要充分发挥社区组织的协同功能

随着经济不断发展，社会矛盾不断凸显，诸如贫富差距，分配不公，环境破坏等问题。为了解决这些社会问题，国家以及专业人士提出了社会协调发展这个观点。社会协调发展包括三个方面的内容，即在经济层面上需要建立有限的自然资源及环境承载能力基础上的可持续经济增长，在社会层面上追求公平分配以满足当代全体人民的基本需求，在自然生态层面要提倡人与自然环境之间的和谐相处。由于社区是如今社会的缩影，社区基本上能反映当今社会的现状，因此，促进社区的协调发展将有利于推动整个社会的协调发展，这就要求社区组织要充分发挥其社会协同功能，以此来推动基层社会的协调发展。这主要表现在：一在社会发展方面，社区组织通过协商处理社区内的各种矛盾，为社区居民营造了安全舒适的生活环境，保证了社区的协调发展，从而促进了社会协调发展。二是在自然生态方面，社区组织通过设立规章制度，协调社区内的营利组织，为他们提供及时有效的信息，避免资源的浪费。三是在经济发展方面，社区组织通过在社区内开展一些有偿服务，与政府和企业建立合作关系，借助社区力量和资源发展社区经济，促进社区内的的经济发展。由此可以看出，社区组织可以通过局部区域协调发展来实现整个社会协调发展的目标，通过利用自身的社会协同功提升基层社会管理的服务水平，进而推动基层社会管理创新。因此，基层社会管理创新需要社区组织的助推，社区组织所具有的促进“社会协同”，扩大“公众参与”等方面的社会价值和功能，能够推动基层社会管理创新，实现整个社会的和谐发展目标。

二、社区组织在推进基层社会管理创新中存在的一些问题

随着服务型政府建设步伐的加快，政府对自身有了新的定位，认识到了适当放权的重要性，此时社区就成为了政府想要放权的对象。而作为社区管理主体之一的社区组织通过协助政府基层管理，解决基层聚集的社会矛盾，为基层社区居民提供贴心服务，减少了基层的社会矛盾，发挥了自身特定的功能，在加强和创新基层社会管理方式上发挥了重要作用。近年来，随着社会矛盾不断增加，社区组织的功能日趋完善，更贴近基层群众需求的社区组织呈现出了稳步增长的趋势，在维持社区内稳定，为社区居民提供精神文化需求方面发挥的功能突出，但由于我国社区组织的发展还处于起步阶段，各方面发展还不完备，出现了一系列问题。因此，社区组织还存在需要改进的地方，与理想的社区组织相比，还有较大差距，具体问题如下：

（一）社区组织职责职能不明确，当前还处在为政府办事多，为社区服务少的局面。

在我国的社区建设中，政府起到了很大的作用，政府为社区建设提供方针，政策上的指导。社区组织在很大程度上要靠政府扶持，政策要靠政府制定，财政要靠政府拨款，大多数情况下都是由政府主导来提供服务，这虽然能为社区组织的发展提供了政策和经济上的扶持，使其能够朝着正确的方向发展。但这也会导致社区组织过度依赖政府，社区组织的自治能力缺乏，社区组织带有强烈的行政色彩。此外，目前的社区组织每天忙于办理政府的行政事务，忽视了社区内的服务工作，这导致社区组织原有的开展自治和服务居民的自身职能难以实现。究其根源，一是因为政府与社区组织的定位不清，政府没有重视社区组织的自治功能，只是将社区组织错误的定位为自身的下设机构，社区组织的职责只是为了服务政府。二是由于社区组织的经费依赖政府的财政补助，社区组织的人员中大多数是由政府指派产生的，社区组织的这种人员指派方式，经济上的非独立性决定了社区组织必然会带有强烈的行政化管理色彩。

（二）社区组织资金不足，影响服务质量。

目前，我国社区组织在社区开展活动中所需要的资金大多来自于政府拨款，而来自社会的捐款则十分有限，资金来源比较单一。但是由于我国政府受社会变革的影响，正面临着行政权力功能转型问题，政府部门的资源配置功能减弱，财政紧张，这就导致政府用于资助社区组织开展活动的资金减少，此外，少量的政府拨款多数是用来为政府办事上，而用于为社区居民提供社区服务的资金很少，这就导致了社区组织因资金有限，难以开展有效的服务活动，提供的服务质量相对不高。

（三）社区组织工作人员数量和自身的综合素质方面存在问题

一是我国社区组织的工作人员大多为守家在地的退休人员，下岗职工或者街道指派，由于改革开放和市场经济的发展，这些管理人员因工作能力有限，思想落后，专业化水平不高等问题而不适应如今的社区服务工作。二是社区难以引进和稳定优秀人才，社区管理人员的积极性不高，服务意识差，这主要归因于社区干部工资待遇较低，经济上无保障；社区工作者因为每天忙着为政府办事而导致自身的专业知识无处施展，价值得不到体现；社区组织缺乏激励保障措施，在社区工作者自身的成长发展以及离职后的待遇方面没有相应的激励保障措施，从而对工作缺乏积极性和责任心。三是忽视了对社区干部的培训工作，为社区干部组织学习的活动较少，这导致社区干部应对突发情况的专业素质不高，此外，社区工作者还缺乏有效的活动来交流经验，这使得社区建设受到了社区组织工作人员能力和水平的制约，无法充分发挥社区组织在基层社会管理当中的优势。

（四）社区社会组织发展滞后

社区社会组织是为了凝聚基层社会，满足社区居民多样化的需求而发展起来的一种新型的群众组织形式，社区社会组织是社会的重要组成部分，它是原有的社区组织的补充，社区社会组织的建立充分体现了社区功能在不断完善，社会管理的重要性日益突出。但我国目前社区社会组织的服务能力较差，服务水平参差不起，大多数社区社会组织规模小，从事的服务领域较窄，主要是为了社区居民提供便民利民服务。社区社会组织内部的管理体制不健全，可持续发展能力弱，我国的社区社会组织存在的一个普遍现象就是管理的无序性，一些社区社会组织要么既没有注册登记，也没有相应的业务主管单位，处于无序混乱的管理状态，要么就是多头管理，各自为政，未能形成良好的合作关系。此外，相关政府对社区社会组织的重视程度不够，这就导致社会对社区社会组织的认识不够全面，社区社会组织由于缺乏政府和社会的支持和关怀而发展缓慢。由于申请成立的社区社会组织办理程序复杂，办结时间较长，且登记门槛较高，导致一些真正做到为社区居民服务的社区社会组织无法成立，无法做到推动社区建设，加强基层管理。

三、促进我国社区组织发展，实现基层社会管理创新的思路和对策

我国的社区组织是管理社区公共事务，建设和谐社区的主体，在政府和社区居民之间扮演者桥梁的角色，社区组织是政府联系群众和服务群众的平台，社区组织通过向政府反映基层情况，使政府能够摆脱自身能力有限的局限性，了解和想办法解决由社区组织反映上来的基层情况，以此来实现基层的有效管理。但是社区组织自身方面也有存在不足的地方，针对我国社区组织在基层社会管理创新中的功能还没有发展完备的现状，提出了以下对策和建议：

（一）理顺社区组织的职责和关系，提高社区组织自治水平。

针对我国社区组织行政化倾向严重，行政负担过重，服务理念淡化的问题，首先要进一步明确社区各组织之间职能关系，激发社区组织的服务能力，建立社区组织各司其职，相互配合，高效运转的社区管理新体制。这就要求政府要支持和帮助社区组织，由政府为社区组织提供资金，人员，政策方面的扶持。其次，政府应适当的为社区组织“减压”，政府要为社区组织的自主活动提供更多的空间，属于行政性的事务应该由政府部门完成，而不能用繁杂的行政性事务占用社区组织工作的时间，如果政府确实有需要社区组织服务的事务，要为社区组织提供必要的经费和工作条件。最后社区组织工作人员自身要增强服务意识，要对自身有个正确的定位，社区组织工作人员要明确自己的职责是为社区居民服务，要做到积极疏通民意反映渠道，多渠道的向政府反映社区居民的意愿和诉求，做好政府的助手和参谋，充分发挥自身的价值，提高自身的自治与服务水平。

（二）多渠道筹集资金，保障社区组织自治运行经费。

社区组织开展工作首先要有足够的资金保障，面对社区组织因资金不足而影响其服务质量的问题，要做到多渠道筹集资金，社区组织要拓宽自身筹集资金的渠道。我国社区组织的资金主要来源于市，区，街道财政拨款，因此，要保障社区组织运行经费，政府要做到如下几点，一是政府要为社区组织开展服务提供足够的资金，政府可以将投入的经费分为两类，一类用于社区组织工作人员的工资，一类用于社区办公经费，再次可以将用于社区组织工作人员的工资发放分为两部分，一部分作为基本工资，另外一部分作为绩效工资，这有利于调动社区工作人员的积极性，将拨款资金用在实处。二是要真正落实“权随责走，费随事转”的原则，^[5]即政府职能部门工作进入社区，工作经费也要随之转移到社区。三是要加强对社区组织运行经费的监督力度，定期审查社区组织的账本，这既有利于检查财政拨款是否足数到账，又有利于规范社区运行经费的管理使用情况。除了政府为社区组织提供资金保障外，社区组织还可以通过拓宽筹集资金的渠道来解决自身的资金不足问题，具体做法如下：一是在社区内为社区居民提供有偿服务获得资金来源。二是社区组织可以通过创设服务品牌进行服务外包，以此来获得资金来源。三是积极与驻扎在社区内部的单位建立合作关系，尽量减免或降低收费，以此来节省资金用于社区服务。

（三）加强社区组织干部队伍建设，努力提高社区组织干部的综合素质

针对我国社区组织干部整体水平不高，社区工作人员的能力和水平无法适应时代发展需要等问题，要做到以下几个方面：一是政府要密切居民与社区的关系，积极发动和指导社区居民参与社区民主选举，减少对社区干部选举的干遇，以此改善以往社区干部多以街道指派为主，下岗职工，退休人员比例较高的社区干部组成情况。二是提高社区干部的待遇水平，改善他们的办公设施，解决他们生活上的物质保障问题，以此来吸引和稳定优秀人才，此外，还可以通过一些奖惩措施来调动社区工作者的工作积极性，通过为工作成绩突出、服务意识较强、深受社区群众欢迎的社区工作者提供人才升迁的途径来稳定已有的优秀人才。落实社区干部的政治待遇，对一些优秀的社区干部，可以给予他们一些优惠政策，通过提高社区工作者的社会地位来吸引和留住优秀人才。三是对社区干部进行系统的培训教育，社区组织可以通过跨进开设培训班的高校来学习一些专业的理论知识以及组织管理，人际交往等方面的技能和技巧，以此来不断的完善他们的知识结构，提高他们的服务能力。社区组织还可以通过开展一些论坛活动，为社区干部提供一些相互沟通，交流经验的机会，通过思想碰撞产生出一些新的思想，以此来提高自身的综合素质。

（四）加强社区社会组织的培育建设，充分发挥社区社会组织在基层社会管理创新中的整合功能

社区社会组织在基层社会管理创新中具有整合功能，主要表现为沟通与协调功能，培养公民意识，提高社会凝聚力的功能，缓解社会矛盾，维护基层社会稳定的功能。^[5]因此扶持和发展社区社会组织是基层社会管理创新的必然要求，培育与建设社区社会组织，有利于社会的均衡发展，社区社会组织与政府服务相互补充，这有利于弥补政府服务的缺陷，发挥民间服务的重要作用。为了解决当今社区社会组织在发展过程中出现的问题，要做到以下几点，一是健全社区社会组织内部的管理体制，改变社区社会组织管理混乱的状态，这就要求社区社会组织要按照规定进行注册登记，在注册登记的时候能够明确自身的性质，这有利于社区社会组织能够清楚的知道自己属于哪个业务主管单位，有利于避免社区社会组织因定位不清而导致多头管理或者无人管理的管理混乱现象，此外，社区社会组织在注册成功后的管理要体现民主，通过民主的方式制定决策，以保证社区社会组织的活动有效进行，提高社区社会组织内部管理的能力。二是政府根据社区建设的需要，从社区社会组织自身的实际出发，运用各种手段和途径来培育若干专门性的社区社会组织，如社区服务志愿组织，社区文化团体，社区卫生协会，社区老年人协会等，这有利于解决社区社会组织组织规模小，职能内容单一的问题。三，社区党组织还要引导和鼓励社区社会组织积极参与社区建设，在社区社会组织当中引入竞争，实行优胜劣汰原则，以此来推动社区社会组织创先争优，使社区社会组织提高自身的服务水平，形成自身的核心竞争力，这有利于解决社区社会组织发展能力差，发展水平较低的问题，此外，社区党组织还要引导社区内各社区社会组织之间利用社区资源进行合作互补，以此形成工作合力，推进基层社会管理。四是提高社区社会组织的公信力和知名度，使得社区社会组织在政府和社会的共同关怀下健康成长，这就要求政府要重视对社区社会组织的宣传，以此来提高社区社会组织的认知度，从而使得社区社会组织获得社会支持和关怀，此外社区社会组织自身要树立良好形象，特别在公开，透明这点上，要有相应的制度约束，可以通过信息的公开透明和媒体的全方位介入来发挥社会的监管力量，让自身的运转过程真正置于公众的目光之下，社区社会组织还可以通过引入问责机制，第三方评估机制等加强监督力度，对社区社会组织的培育与监督并重，使得社区社会组织的服务能够真正的深入人心，得到各方的支持和认可，以此来提升自身的公信力。

参考文献：

[1]李培至.从基层社会管理创新看天津市社区社会组织的培育与发展[J].环渤海经济瞭望,2013(9).

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