鄂尔多斯危机应对研究 --基于协作性公共管理视角

论文总字数：11853字

目 录

1核心概念 1

1.1 危机 1

1.2协作性公共管理 1

2 鄂尔多斯危机的表现形式 2

2.1经济危机 2

2.2信任危机 3

2.3公共安全危机 3

2.4生态危机 3

3 鄂尔多斯危机产生的原因 3

3.1产业结构不合理 3

3.2行政管理体制改革不彻底 4

3.3煤炭市场受到外部冲击 4

3.4市场经济改革的滞后 5

3.5 利益主体间协调性不足 5

3.6 信息流通的渠道不畅通 6

4 应对鄂尔多斯危机的策略 6

4.1 由垄断管理向协作治理转变 7

4.2 培养非政府组织的协作意识 7

4.3 构建各方协作应对机制 8

4.4 扩大信息资源共享程度 8

5 结语 8

参考文献 9

鄂尔多斯作为我国资源型城市的典型代表，在快速发展后陷入了危机：房地产业和餐饮娱乐业发展停滞，失业率逐年上升，基础设施建设利用率低下，资金和人才不断向外流出，生态环境在破坏后得不到改善。鄂尔多斯危机已经严重危急到社会的和谐稳定和市民的基本生存，如果地方政府和社会各界不及时采取措施予以有效应对而任由危机自由发展，城市的运行将会失去经济基础，工人下岗难就业将会引发大规模的上访请愿和群体性事件，破坏社会的稳定。无论是从鄂尔多斯危机的严重程度看，还是从有限政府的理论基础来看，多元利益主体协作应对鄂尔多斯危机都是城市可持续发展的必然选择。

1核心概念

1.1 危机

学术界对危机没有统一的界定，凯普兰最先提出危机的概念，他认为危机是指重大问题发生对社会和公民带来巨大财产损失和心理失衡的一种状态，陈柳钦在《城市危机管理及其机制创新研究》中将危机定义为：某种行为对社会产生严重威胁，必须调动一切资源予以紧急应对的事件^[1][1]。笔者看来，危机是指一种对现有生活产生严重破坏的违背个人意愿和社会根本利益的危险状态，由于发生的领域、参与的主体和发生的原因不同，危机具有不同的表现形式和分类方法。从美国911恐怖袭击事件，到03年非典，再到08年汶川大地震和雪灾，危机由于具有公共性、突发性、紧急性、破坏性和高度不确定性成为学者研究的热点,主要从突发自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件等方面进行研究，这类危机对公民的生命和财产都具有明显的威胁性和破坏性，因而成为政府危机管理的重心。

大量学者将危机研究的重心放在突发事件的应对上而忽视了危机也是一种危险的情景状态，在平息突发事件后仍然处于危机状态，需要采取一系列措施以恢复社会正常秩序。笔者所论述的鄂尔多斯危机与一般公共危机有所不同，它是在城市发展的过程中由于产业结构、市场需求、城市规划等问题所导致的经济疲软、环境恶化和社会矛盾激烈，进而对个人生活和社会正常运行带来威胁的一种情景状态，具有持续性、广泛性和难以恢复性，与一般危机的相同点在于其危害性和公共性。

1.2协作性公共管理

姜士伟在《“协作治理”的三维辨析：名、因、义》中将协作定义为不同的个体、单位和社会群体相互配合共同完成任务，实现共同利益^[2][2]。孙晓莉在《从回应到协作：治理、公民与未来的公共行政》中认为协作是多元主体共同平等参与事物的运行和监督，建立共享收益、共担风险的合作伙伴关系^[3][3]。无论从哪个角度对协作进行定义，协作的实质都是强调相互配合，充分发挥各主体的力量共同应对危机或实现共同目标。

协作在各主体组成开放的整体系统的基础上，借助各子系统相互协调和配合的作用，产生1 1gt;2的新能量，有利于弥补单个个体力量有限的缺陷，促使整个系统高效有序运行。协作的各主体可以通过权力和资源的平等分配、制订建立在妥协和自愿基础上的协作契约、建立统一平台促进信息自由流通等方式实现合作伙伴关系的建立。

协作性公共管理理论最初来源于奥斯特罗姆夫妇和瓦伦合作的《大城市地区的政府组织》，文中创新性地提出多中心治理理论，即应建立基于社会团体、利益相关者、经济部门和公民多个决策中心的机制以实现社会的良好治理。多中心治理理论涉及经济学、政治学、公共管理学等领域，在自发秩序的前提下能对行为和结果做出更为准确的预测，因此被大量国内学者引用并进一步深入研究而逐渐形成了协作性公共管理体系。

协作性公共管理的核心在于多元主体通过建立横向或纵向的合作伙伴关系实现公共管理的良好绩效，不同的学者从不同的角度进行探索，李妮在《协作时代的城市管理：“协作性公共管理之范式研究”》 一文中提出协作性公共管理的范式，即通过多个权力中心共同决策、制定共同行动的操作协议来完成社会管理任务^[4][4]；宋欣在《协作性公共管理视角下的经济犯罪打击与防范研究-以东营市为例》一文中，将协作性公共管理理论与实际问题相结合，研究了东营市经济犯罪协作打防的工作机制，主要强调政府府际间的联动机制^[5][5]；吕志奎、孟庆国在《公共管理转型-协作性公共管理的兴起》一文中论述了协作性公共管理的五个基本维度：协作基础、协作组织、协作方式、协作目标、协作责任与动机，构建了协作性公共管理的基本模式，为协作性公共管理提供了实证研究的角度^[6][6]。

^[7]笔者综合以上学者的观点，认为协作性公共管理是指在政府的主导下，通过政府授权、制定协作协议、创建网络治理平台等方式，吸收行业协会、民间公益组织和公民的力量，在法制框架内，以公民需求为导向而进行的管理活动，以期提供良好的公共产品和服务，实现社会公共利益。

2 鄂尔多斯危机的表现形式

鄂尔多斯位于内蒙古自治区西南部，煤炭和天然气储量占我国较大比重，羊绒资源丰富，是我国资源型城市的显著代表。鄂尔多斯发展历程可以简单概括为：先是煤炭等资源的发现，在市场广阔和利润的驱动下采掘业兴起，然后资源型产业不断发展并逐渐形成其独特的产业链条，最后形成资源型城市。

鄂尔多斯在发展的初期，利用资源丰富、劳动力廉价、国家优惠政策等优势使其经济增长率处于我国前列，带动了城市房地产业、民间借贷和餐饮娱乐业的发展，但仍然陷入了“资源诅咒”的困境。从以下几个方面阐述鄂尔多斯危机的表现形式：

2.1经济危机

经济危机主要是指由于生产过剩导致的商品积压、企业破产和工人失业，是鄂尔多斯危机最突出的表现形式：在各种因素的推动下，鄂尔多斯煤炭、钢铁等产能严重过剩，大量企业资金周转困难，处于零利润经营状态，生产大幅下降；煤企改组和倒闭、国企减员增效导致了大量工人下岗，而且新增的就业群体数量庞大，许多大学生面临毕业即失业的困境，城市失业率急剧上升；房地产开发施工面积、竣工面积、房屋销售面积和销售额等均大幅下降，一部分中小房地产企业因资金短缺，施工人数大量减少，工期拖后，有的项目在建设阶段叫停，有的项目在装修阶段叫停，已经完成施工的房地产项目仍有大批现房尚未售出；因民间借贷体系崩盘导致资金流失，银根紧缺，利率上升，小银行纷纷宣布破产。总的来说，鄂尔多斯生产力和产品遭到严重的破坏和损失，社会经济陷入瘫痪和混乱状态。

2.2信任危机

在鄂尔多斯经济繁荣的时期，地方政府取得了大量的财政收入，在GDP政绩观的驱动下，盲目地将工作重心放到提升城市形象的工程中，丧失了地方的资金积累优势。地方债、城投债和政府在建设中所欠企业债务使政府陷入了严重的财政危机，缺乏财政收入来源支撑城市进行环境治理、生态建设、安置失业人员和就业培训，导致公民对政府的满意度降低，政府公信力丧失而陷入信任危机，执政行为得不到公众和社会各界的支持。

2.3公共安全危机

郭太生、寇丽平在《公共安全危机管理的社会背景分析》中将公共安全危机定义为：不同的社会群体在利益、地位和权利等方面存在差异和失调，容易产生心理失衡而引发冲突，造成大量人员伤亡、财产损失和环境破坏的事件，严重影响了公共安全^[8][7]。随着鄂尔多斯经济转型的加快，以及大力推进城镇化和农牧业现代化过程中，经济的快速发展、资源的盲目开发、生态的低级保护、农牧民增收困难之间的矛盾问题日益错综复杂，发展中不平衡、不协调、不可持续问题日益加剧，市民消极情绪在膨胀，罢工、卧轨、在公交车上纵火等极端事件不断发生，请愿上访和非法聚众闹事事件呈扩大化趋势，严重影响社会的公共安全。此外，鄂尔多斯煤炭无序滥开采，导致采空塌陷区和空顶面积巨大，使得居民生活面临安全隐患，一旦塌方，严重危急生命和财产损失。

2.4生态危机

鄂尔多斯的快速发展高度依赖煤炭资源，煤炭开采不仅加重环境污染，还严重破坏城市的自然景观，鄂尔多斯市煤炭采空塌陷区和矿坑面积巨大，矸石堆放量达到2000多万吨，水土流失面积达5万平方公里，土地沙漠化形势严峻，草原面积在不断缩减。在鄂尔多斯政府和市民的共同努力下，生态环境有所好转，但整体上还在恶化，每年生态环境造成的损失占国民生产总值的比值较高，达1亿元以上。

3 鄂尔多斯危机产生的原因

曾经的鄂尔多斯GDP赶超北上广等一线城市，为国民经济的飞速发展做出了突出贡献，但是如今却陷入了危机。分析危机的产生原因，能够从根源上采取措施予以有效应对，促进经济社会秩序的恢复。造成鄂尔多斯危机的原因多样且复杂，既有直接原因又有间接原因，既有国内原因又有国际原因，笔者主要从以下几个方面予以分析：

3.1产业结构不合理

鄂尔多斯是依赖资源优势发展起来的城市，依赖资源优势决定了城市的产业结构不均衡。刘玲玲在《我国资源型城市产业转型模式研究-以内蒙古鄂尔多斯市为例》一文中将资源型城市定义为：资源型城市是指煤炭、天然气、石油等自然资源丰富，依靠自然资源的开发而不断发展起来的城市，资源型产业是城市的支柱产业且在工业中占有较大份额，对地区生产总值具有重要贡献^[9][8]。这里所指的自然资源主要是不可再生资源，主要包括矿产资源和森林资源。从张玲玲的定义来看，鄂尔多斯是典型的资源型城市，经济增长高度依赖矿产资源的开发，第二产业占经济比重畸高，第一和第三产业发展缓慢。在煤炭资源的开发过程中，粗放式生产方式占主导地位，带来大批高能耗、高污染、加工度低、附加值低的初级产品，在市场上缺乏核心竞争力，受价格因素的影响比较大，主导产业衰退后，缺乏接续替代产业支撑经济发展，经济收入总额下降、失业率上升，陷入“资源诅咒”的困境。

3.2行政管理体制改革不彻底

政府作为重要的城市治理主体，在推进自身管理体制改革的过程中职能转变不到位，旧有的政府管理方式仍在发挥作用，职能转变沦为口号、形式，间接导致了鄂尔多斯危机的发生。首先，政府部门未能扮演好其在经济社会中的“守夜人”角色，对城市的长远发展缺乏科学规划，急功近利、不切实际：政府将大量的财政收入用于建设市政设施和地产开发，重复投资、重复引进和重复生产，2012年全市在建工程项目总投资超过1500亿元，其中包括高速公路、大型变电站、工业园，总投资额相当于全市当年财政收入的两倍，虽然提高了城市化比率，扩大了城市规模，但忽视了产业转型升级和积累科技、人才、资本、管理等高级生产要素的重要性，降低了市场抵御风险的能力，而且政府将税收优惠政策、资金项目引进政策向资源富集地区倾斜，使得资源匮乏地区发展落后，区域发展不协调难以形成集聚效应。其次，错误的政绩观是鄂尔多斯危机发生的重要原因，政府仍将考核的重点集中在经济增速和项目引进等指标上，不从人口和面积的实际情况出发，不顾地方财政的可能性，盲目追求“高大洋”，好大喜功，没有经过科学的设计和严密的方案论证，便要求施工，不仅质量堪忧，还浪费大量的人力物力财力。最后，政府未能转变“先发展后治理”的发展理念，社保生态建设让位于经济发展，缺乏对恶性生产企业的有效监督，导致了市场秩序的混乱和生态环境的恶化。基于行政管理体制中存在的问题，一旦进行市政建设的财政收入链条断裂，市场房地产需求萎缩，经济呈下滑态势，大量的空置房与基础设施不仅不能产出效益缓解鄂尔多斯危机，还会转变为沉重的债务负担，影响城市的经济恢复。

3.3煤炭市场受到外部冲击

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