东北老工业基地治理模式探索

论文总字数：18354字

目 录

1 东北老工业基地发展困境 1

1.1 老工业基地的概念 1

1.2 东北老工业基地面临的困境 1

2 目前东北老工业基地治理模式 3

2.1东北单中心治理模式 3

2.2 治理成果 4

2.3 治理过程中存在问题 5

2.4 东北单中心治理模式缺陷 6

3 国外老工业基地治理经验 6

3.1 美国老工业基地治理 6

3.2英国老工业基地治理 7

3.3 德国鲁尔区的改造治理 7

3.4 国外老工业基地治理对东北的启示 8

4 构建多中心合作治理模式的建议 9

4.1 治理理论 9

4.2 多中心理论 9

4.3 构建多中心合作治理模式的目标 10

4.4 构建多中心合作治理模式的路径和方法 10

4.4.1 政府主导治理，加快职能转变 10

4.4.2 多元主体积极参与，明确各主体职能 11

4.4.3 转变思想观念 12

5 结论 13

参考文献 13

致谢 15

东北老工业基地治理模式探索

陈彩霞

,China

Abstract: As the forerunners and pioneers of Chinese industrialization road,the old industrial area have made outstanding contributions to construction of early industrial modernization in the northeast.At present,however,as a result of implementation of China's Reform and Opening-up policy and accelerated urbanization,the old industrial area are faced with a series of economic, environmental and social problems,such as the economic recession,environmental pollution and serious waste of resources,which hinder the further development of themselves.Therefore,the research and construction on the governance model of Chinese old industrial area,is the requirement to accelerate renewal and transformation of old industrial area,thus achieve sustainable development.The present paper analyzed the development dilemmas of old industrial area in northeast.And expounds the countermeasures what government adopted when facing these dilemmas,analyzed success and defects of these measures.Therefore,according to the theory of governance and polycentric governance and based on the experience of the old industrial area at abroad,it put forward a kind of governance model to old industrial area,that is polycentric governance model.At last,it attempt to put forward the objective and methods to build polycentric governance model.

Key words:the theory of governance;old industrial area in northeast;polycentric governance model

1 东北老工业基地发展困境

1.1 老工业基地的概念

所谓工业基地，是指在一个国家的工业发展中，工业规模较大、工业基础设施完善、以工业发展带动经济发展，并对整个区域乃至整个国家的工业及经济发展产生重大影响的工业聚集地区或城市。在工业基地中，从事工业人口占总人口比重大，工业用电、用水、用地占地区总量比例高。而“老”则是时间上的概念，有学者认为我国老工业基地是建国前及建国初期形成的工业基地，有学者认为是我国实行计划经济时期形成的工业基地，总而言之，老工业基地是指在我国工业发展进程中形成时间较早的工业基地。根据我国老工业基地作用范围、发挥功能、地理位置，可将其分为全国性和地区性的工业基地、综合性和单一性的工业基地、沿海和内地的老工业基地。按照这些分类，东北老工业基地就是在我国工业发展进程早期形成的，以重工业为基础的，为支持我国工业化发展、带动我国经济增长作出巨大贡献的全国性老工业基地。[^[1]]东北老工业基地是在建国初期，国家统一规划建设，给予充足的政策指导和人力、物力、财力支持，利用东北地区优越的资源优势发展起来的，建成了长春第一汽车制造厂、鞍山钢铁厂、沈阳飞机城、大庆油田等代表性骨干企业，不但推动了国家的工业化发展，带动了地区经济增长，更是建成了沈阳、长春、大庆、大连等一批具有高竞争力的老工业城市（详见表1），从而巩固了东北老工业基地的基础地位。

表1 东北地区老工业城市（27个）

数据来源：《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》

1.2 东北老工业基地面临的困境

目前，我国东北老工业基地发展遇到瓶颈，原本发展工业的优势不再，取而代之的是一系列经济、环境、社会问题，这包括经济效益差、结构调整进度严重滞后，许多管理不善的企业破产、工人收入低、人口外流、过度的就业损失、污染加剧、生态环境恶化、社会事业发展不足、社会保障体系不完善、城市可持续发展乏力等。[^[2]]

1.2.1 经济发展困境

在建国后至改革开放时期，东北老工业基地的工业和经济因资源优势和政策优势迅速发展起来，是带动全国经济发展重要的领头军，但是改革开放以后，其经济发展却陷入困境。最严重的困境之一，是经济增长乏力。1978年，东三省GDP占全国比为22%，而2015年只占全国经济总量的0.085%，在2015年各省GDP排名中，东北三省集体滑落，其中发展较好的辽宁从2014年排名第七滑落至第十名，同年GDP名义增速为0.26%，排名倒数。另外，2015年全国14个GDP负增长地级市中东北地区有6个，而1978年占全国经济总量0.05%的广东省，2015年经济总量为72812.55亿元，占全国比为10.8%。由此可见东三省经济增长的衰退态势。困境之二，是传统工业优势地位逐渐下降，东三省的工业主要因其资源优势而发达，如辽宁的煤炭资源、黑龙江的木材资源等。但资源的长期开采导致发展工业的资源优势逐渐丧失，而制造、化工、电子信息等其他工业在国内竞争激烈的市场上根本不具竞争力，工业发展举步维艰。困境之三，经济结构不合理，效益低下。一方面，过度发展重工业，忽视轻工业发展，采掘业、黑色金属冶炼、普通机械制造业等工业所占比重过大，而高新产业、纺织业、制造业、服务业等轻工业所占比重较小，规模不大。在改革开放三十多年后，东三省工业产值占GDP的比重在2013年仍然为50%，比上年同期不降反升。而发展不足的第三产业，在重工业因资源衰竭而衰退时，根本无法带动经济增长；另一方面，市场化改革步伐缓慢，国有经济仍然占很大比重，民营经济发展不充分，导致国有企业背负改革使命过重，反而束缚国有经济的改革，使改革陷入死循环。困境之四，工业企业设备陈旧，技术水平过低。以辽宁沈阳市为例，2004年沈阳工业生产设备只有13.4%能达到国家先进水平，甚至还有70%的60年代以前的老设备在运转，此外，吉林、长春、哈尔滨同样存在六七十年代的老设备仍然运转的情况。设备技术落后，直接导致工业产品质量差、成本高、效益差，产品缺乏竞争力，无法带动经济增长。同时，老工业基地破产企业增多，资金短缺导致企业发展后劲不足、沉重的历史负担等也都拖累东北老工业基地的经济增长。[^[3]]

1.2.2 社会民生困境

东北老工业基地经济衰退的同时，伴随的是严重的社会问题，财政收入持续下跌、企业破产导致失业人口增多、人口流失、计划生育政策导致的人口老龄化、基础设施落后、社会保障不足等问题为城市发展埋下隐患。困境之一，是财政收入持续下跌，入不敷出。根据国家统计局数据分析，2015年东三省总财政收入仅为4520.1亿元，甚至不足广东省财政收入的一半，其中有19个地级市一般预算收入连续两年负增长，老工业城市中的双鸭山市、铁岭市、白山市已经连续三年负增长。其他老工业城市情况也不容乐观，长春市2013年财政收入增长率为13.2%，2014年为7.3%，2017年为-7.2%，本溪市2015年财政收入仅54亿，比上年同期下降59%。困境之二，人口红利流失。一方面，从2010年的人口普查数据可知，东北三省人口净流出180万，且人口流失速度仍然在加快。以齐齐哈尔市为例，2013年齐齐哈尔户籍人口净流出25381人，2014年净流出37779人，增长了将近50%。另一方面，人口老龄化。2010年人口普查数据显示，黑龙江、吉林、辽宁的总和生育率分别为1.03%、1.03%、1%，远低于1.5%的全国水平。生育率过低和劳动力外流速度的加快，导致东三省人口结构严重失衡。截至2013年，黑龙江省60岁及以上人口占总人口的14.8%，65岁及以上老年人口数量比1995年增长了近两倍，占总人口比为8.8%。低出生率、青年人口外流导致在目前经济调整的背景下，“就业难”“用工荒”困境同时存在，居民收入降低，民生问题严重。困境之三，基础设施落后。由于在城市发展过程中，原本的城市布局不合理，工业用地较多，且和居民区交错分布，功能区十分混乱。随着改革开放和城市发展，一些企业倒闭导致大量废弃工厂、矿区闲置，脏乱差，影响市政卫生环境。此外市政基础设施陈旧落后且公共产品和服务配置不均，城市老居民区无论是供电、供暖、供水条件都不如新的居民区，导致部分市民缺乏质量较高的公共产品及服务，大量城市公共资源浪费。

1.2.3 生态环境困境

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