论文总字数：13850字

目 录

摘要 1

ABSTRACT 2

1 问题的提出与研究背景 3

1.1 问题的缘起 3

1.2 研究背景 3

2 鼓楼区“心贴心老年服务中心”社区居家养老模式 4

2.1 购买动机 4

2.2 参与者概况 4

2.3 运行机制与具体过程 5

3 鼓楼区购买居家养老服务的借鉴意义与存在问题 7

3.1 经验 7

3.2 问题 9

3.2.1 购买者 9

3.2.2 供给者 10

3.2.3 消费者 10

4 结论与启示 11

4.1 推广居家养老服务的必要性 11

4.2 政府购买居家养老服务的发展趋向与完善路径 11

参考文献 12

致谢 14

政府购买视角下的城市居家养老服务研究

—以南京市鼓楼区心贴心老年人服务中心为例

钱颖

，China

Abstract：With the acceleration of the aging of the population in our country, the traditional family pension model and the pension model for business institutions have been unable to meet the growing demand for old-age care, so it is necessary to implement the home-based pension model that government purchase services from public welfare social organization. This article uses the case analysis method ,and it takes that Gulou District Government purchase services from the Heart-to-heart elderly service center as an example. It analyzes the specific operating mechanism of the home-based pension model and summarizes lessons learned in the practice process. Through the analysis of the cases, it tries to explore the perfect path for the Chinese home-based pension model from the perspective of the government purchasing public services, so as to deal with the problem of old-age care in the aging society better.

Key words: government purchase；home-based care for the aged；public welfare social organization

1 问题的提出与研究背景

1.1 问题的缘起

随着老年人口数量的日益增长，我国社会人口老龄化问题日益严重。联合国规定，一个国家或一个地区的60 岁以上的人口占该国或地区人口总数的 10%或以上，或者一个国家或一个地区的 65 岁以上的人口占该国家或地区人口总数的7%或以上，那么，该国家或地区就进入了老龄化社会。[^[1]]第六次全国人口普查统计数据显示，中国60岁及以上人口数为 177,648,705 人，占全国总人口数的13.26%，65 岁及以上人口数为 118,831,709 人，占总人口数的 8.87%。[^[2]]显然，我国已经是老龄化社会。

截至2017年底，我国60岁及以上老年人口有2.41亿人，占总人口17.3%。并且，根据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告书》所指出，2021年到2050年将是加速老龄化阶段，到2050年，老年人口数量将超过4亿，老龄化水平推进到30％以上。[^[3]]显然，我国社会的人口老龄化程度将继续加深。由此，老龄化社会下的养老问题引起社会极大关注。

当前，传统的家庭养老已难以满足广大老年人的养老需求，一方面，计划生育政策下，生育率急速下降，城市家庭规模随之迅速缩小，“四二一”式家庭结构转型致使青、中年养老负担加重；另一方面，随着经济快速发展，子女工作压力、经济压力增大，难以满足父母养老需求。因此，家庭养老模式在物质和精神上的保障作用不断被削弱。而作为辅助的机构养老方式在“未富先老”的社会环境下也难以大范围推广。所以，推行新的居家养老模式具有迫切性与必要性，“政府——市场——社会合作”的社区居家养老模式也就应运而生。

1.2 研究背景

社区居家养老，是指政府利用公共财政资金，通过政府采购、社会组织承办、社区管理的形式，向民间组织购买养老服务，为居家老人提供医疗保障、基本生活料理、心理疏导等服务的养老模式。是政府购买养老服务模式中的一种。

这一概念起源于20世纪50年代产生于英国的“社区照顾”，后西方发达国家又在此概念基础上进行了改良创新，探索出了以社区为依托的居家养老服务模式。如今，众多西方发达国家社会中，居家享受社区提供的养老服务已经成为老年人生活的主流形式，联合国将此养老模式称为老龄化社会中老年人的最佳生活方式。

而在国内，2003年，南京市鼓楼区政府拨款十五万元， 为区内百位独居老年人购买养老服务，成为了社区居家养老服务在我国的发端。之后，杭州下城区、上海静安区、大连市沙河口区等纷纷开始了“居家养老，政府买单”模式的运行，现这一模式已在全国推广。

本文选择以政府采购的视角切入，采用案例分析法，深入分析鼓楼区政府为受助老年人购买心贴心服务中心养老服务的具体过程。并以此过程中涉及的供给者、生产者与消费者的 “三元主体 ”为理论分析框架 ，从购买者、供给者的责任分担与完成度情况和消费者的服务需求等角度评价居家养老服务模式，通过总结此案例中的可借鉴之处与欠缺之处，探寻我国城市居家养老模式的可行道路，更好地应对老龄化社会下的养老问题。

2 鼓楼区“心贴心老年服务中心”社区居家养老模式

2.1 购买动机

截至2017年底，鼓楼区有60岁及以上老年人口224630人，60岁及以上户籍老年人口占总人口比例约为24.37％。其中，空巢老人、独居老人、困难独居老人占60岁及以上人口比例分别为6.80％、2.94％、0.70％。说明养老问题尤其是解决独居老人的基本生活问题仍然是鼓楼区政府面临的突出问题。

同时，鼓楼区位于南京市中心，建设用地紧张，地价高昂，使公共财政难以负担足够满足需求的大面积的养老院建设、运营费用。

而且，在中国传统观念的影响下，城市中仅有7％-9％的老年人主动接受入住养老机构，绝大多数老年人仍然只接受家中养老。传统的家庭养老模式下，有许老年人多家庭缺乏天然供给者即同住的子女在这样的现实背景下，将养老事业的重心转移到社区居家养老模式的发展上是必然的。

2.2 参与者概况

鼓楼模式中，参与者主要可分为购买者、供给者、消费者三方。购买者为南京市鼓楼区人民政府，政府作为养老福利服务的主要责任方，投入政府公共财政资金，向本案例中供给者采购养老服务，为消费者即老年人提供公共福利。

供给者为南京市鼓楼区心贴心老年人服务中心。心贴心老年人服务中心在2001年，由鼓楼区民政局批准成立。其自2003年与区政府合作，接受政府补贴，向区内老年人提供基本生活料理、医疗康复、应急服务等服务。

消费者为区内由政府界定的两类老年人群，一类享受免费服务，一类则享受补贴，对于两类人群，政府使用不同的标准界定，购买的具体服务内容也有所区别，遵循了公共福利提供的个性化原则，具体可见图1

图1 享受免费服务或补贴的老人类别及条件图

2.3 运行机制与具体过程

在鼓楼案例中，购买者与供给者的合作采用“合作共销”模式，即由政府主导，民间组织运作。在养老服务领域，政府与非营利组织的合作模式有“合作共销”模式和“合作伙伴”模式两种不同的形式。[^[4]]共销式合作模式是由吉德伦、克莱默和莱斯特·萨拉蒙等学者在政府与第三部门互动关系的类型学划分中提出的。此模式中，政府与非营利组织利用双方的互补性资源，合作提供公共服务，更重要的是，政府在合作过程中相对于公益性社会组织占据优势地位。

合作共销模式是一种依赖性定向式合作，特征表现为:

首先，公非营利组织是自上而下，由政府主导推动而产生的。鼓楼模式正符合了这一特征。鼓楼区政府发展社区居家养老模式缘起于2003年6月在区内相继发生的两名独居老人死在家里很多天未被发现的悲剧，于是，在政府责任的驱动下，鼓楼区民政局开始为区内独居、高龄老人提供生活照料服务以援助老人，同年10月，正面临经营困境的心贴心社区服务中心寻求新的转机，与正深陷养老服务困境的鼓楼区政府一拍即合，在区内开启了新型的养老服务模式，也就是社区支持下的居家养老模式。随后四年间，鼓楼区政府每年通过年度财政预算，以直接拨款给社区服务中心以及为受助老人每月缴费100元的方式向公益性社会组织——心贴心老年人服务中心购买居家养老服务。在这一过程中培育了心贴心这一社会组织。2008年，在鼓楼区民政局的财政支持下，心贴心社区服务中心租下了一近1000平方米场所，更名为南京市鼓楼区心贴心老年服务中心，随之，服务方向也改变为在帮助少量长期托养老人的基础上，大力发展外向型服务。由此可见，心贴心老年人服务中心可以说是在鼓楼区政府的主导下建立的，承担部分原本由政府直接提供的具体组织、生产工作，增进社会养老服务效益。

其次，政府以定向购买的形式向公益性社会组织购买公共服务，购买行为“内部化”。这一购买过程的基本程序是，政府定向委托审核合格的非营利组织，与其签订具有法律意义的购买合同，支出一定财政预算金额支付给供给机构，由供给方承接规定的服务项目。鼓楼政府15年来，作为购买方，通过审核、招标等方式，每一年都确定心贴心老年人服务中心为养老服务供给者之一，与其签订合同购买养老服务，并支付费用中，给予受助老年人服务费从每月100人/次到每月2000人/次，政府年支付给服务中心的服务费如今每年将近600万元。目前, 定向服务的内容主要由政府确定，涵盖了生活保障服务、医疗卫生服务、法律援助服务、上门探视服务几个方面。

最后，政府与非营利组织之间是资源的依赖性关系，非营利组织的活动很大程度上依赖于政府的资源，其中最突出的就是资金上的依赖性。资金方面，心贴心老年服务中心由入不敷出到扩大服务的转折点就是2003年鼓楼区政府直接拨付15万元为困难老人购买援助服务。此后15年，区政府都利用直接财政拨款购买、间接补贴的方式向心贴心注入资金资源，如今每年服务费可达500万元。人力资源方面，政府统一登记、组织待业人员，经培训合格后吸纳为服务人员为独居困难等需要帮助的老年人提供生活照料、精神陪护、法律援助等形式的养老服务。此外，在心贴心提供的具体服务方面，政府也利用资源进行间接支持，比如政府利用优惠政策对接科技公司，吸引其开发供服务机构购买、无偿使用的高科技老年服务产品，提高服务中心的工作水平与效率。

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