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目 录

一、绪论 1

（一）研究背景 1

（二）文献综述 1

（三）研究思路 2

二、基本概念 2

（一）国家公园的概况 2

（二）国家公园发展历史 2

（三）国家公园管理体制的界定 3

三、三江源国家公园试点建设存在的问题 3

（一）法律体系不健全 4

（二）管理体制不完善 4

（三）利益分配不均衡 5

（四）人才资源不充足 5

（五）资金供给不充足 5

四、国外国家公园管理体制的经验 6

（一）美国的国家公园管理体制 6

（二）德国的国家公园管理体制 6

（三）日本的国家公园管理体制 7

五、 我国国家公园管理体制完善的政策建议 7

（一）建立法律保障体系 7

（二）形成科学管理制度 8

（三）完善利益分配机制 8

（四）创新人才引进机制 9

（五）构建资金筹措机制 9

六、结语 9

参考文献 9

我国国家公园管理体制建设研究

——以三江源国家公园为例

张雯静

,China

Abstract: the nineteen major reports of the party put forward to "build the protection system of land space development, perfect the supporting policies of the main function area, and establish a natural protection system based on the National Park". This is the overall plan, which further clarifies the positioning of national parks, indicating that the construction of national parks in China has entered a stage of substantive progress. In response to the policy, through the understanding of the concept and development history of national parks, the management system of national parks and the management system of the various typical national parks, through the empirical analysis of the three-river-source National Park, clarifies the problems faced by the management of national parks, and puts forward the advice of the national park management system .Suggestions: Establish a sound legal system; form a scientific management system; improve the interest distribution mechanism; innovative talent introduction mechanism; strengthen investment in capital technology.

Key words: national park; three-river-source national park; management system

我国国家公园管理体制建设研究

--以三江源国家公园为例

一、绪论

（一）研究背景

在各国经济的逐步发展和可持续发展理念迅速传播的背景下，人们慢慢意识到保护生物多样性和生态系统平衡的重要性，国家公园的管理也成为社会各界广泛关注的话题，各国政府愿意通过建设国家公园来提高经济发展以及环境保护。各个政府部门的参与使得政府部门在国家公园管理中的定位变得尤为重要，建设符合中国国情的国家公园管理体系不容忽视。总体来说我国的旅游业发展有限，国家公园说法并未深入人心，我国发展的只是旅游景区，改革开放以来，居民生活水平的进一步提升，客观上要求我国进行国家公园建设，发挥国家公园对社会发展的作用。在国家公园管理体制建设过程中，政府需要加强法制管理、技术管理等。目前，我国大部分的钻研只是出于假想阶段和对我国国家公园试点管理体制的分析以及对国外国家公园相关经验的介绍，对于我国国家公园如何发展以及怎样发展并未做出具体的规划。

（二）文献综述

国家公园是生态建设的热点问题，随着我国国家公园试点的开展，《总体方案》初步完成了国家公园体制的顶层设计。党十九大提出生态文明体制建设，构建美丽中国的要求，国家公园作为一种全新的以保护生态系统和提供人民在教育、游憩等方面的休闲需求为目的公园体制，在我国十分有发展的必要。

国家公园发展历史悠久，我国却刚刚起步。我国延续的是前苏联旅游景区发展模式，以提高经济收入为主，对自然保护区的开发毫无规划。改革开放期间我国提出发展国家公园的计划并不断地进行实践，学者们主要采取个案分析、实地考察、文献研读等研究方法，通过国外国家公园建设的研究找出我们能够学习的地方，学者们将我国国家公园管理体制和国外管理体制进行对比，从而找出我们可以借鉴的地方。国外国家公园的管理体制主要分为三类：以美国为代表的中央集权管理体制；以日本为代表的综合管理体制；以德国为代表的地方自治管理体制。目前，学者建议中国实行以美国为代表的垂直管理体系。这些学者们关于国家公园主要研究的是：国家公园的目的和意义、管理体系、国家公园法律的实施情况、各方面利益分配机制等等。

我国进行国家公园建设未来是光明的，但过程有点坎坷。我们的国家是一个发展非常不平衡的国家，在很多方面的建设都很欠缺。通过阅读文献清楚了我国发展国家公园存在的问题，比如管理机构重叠、官僚主义浓厚、文化素质不高、法律不健全等等，也通过案例分析提出了些许建议。我国国家公园建设会在试点的过程中找出问题，解决问题，国家公园的概念会进一步明朗，国家公园作为公共物品，会不断发挥作用，管理体制将会更加完善。

（三）研究思路

通过阅读相关文献了解国家公园的理念，建设国家公园的目的、作用、发展历程。我们对管理体系概念的明确，对三江源国家公园试点进行实证分析以及对国外国家公园的管理体制的比较研究，分析我国国家公园建设存在的问题，并提出我国国家公园管理体制建设的相关建议。

二、基本概念

（一）国家公园的概况

国家公园作为自然保护的重要形式，在美国兴起后在世界范围内得到发展。根据IUCU我们可以把国家公园定义为：“国家公园是土地拥有或地理系统，使其自然化并最小地受到人类社会的影响，主要目标是保护生态系统。” 除非得到有关部门批准，否则各国政府不得随便划分国家公园。由于每个国家发展程度不同，所以国家公园的规范和定义也有些不同，不过总的来说，国家公园带给人们的功能几近一致。国家公园不止一个生态系统，并且极少的遭到人们的影响，对人类的生活环境的提升有重要的意义；国家公园中的每一个物种要经过很长时间的演化，而且几乎都是稀缺的，国家公园对于保护生物多样性具有重要的作用；国家公园在保护生态系统的同时也发展了地方经济，好比美国、日本等发展国家公园，每年的旅游收入数不胜数，也带动了经济发展；国家公园拥有原生态景观，国家公园体制在运行中需要随着经济发展不断完善，有利促进学术界的研究和发展。我国在十八届三中全会中提出“建立国家公园体制”，九月份推出的《生态文明体制改革总体方案》对国家公园体系建设提出了具体要求，标志着国家公园体系顶级设计的初步完成，国家公园建设正在渐渐的从想象变成事实。

（二）国家公园发展历史

古代最先有了保护性公园，要求狩猎者在秋季的时候不能狩猎母兽以及兽群的头领，如果伤害它们将没有狩猎的资格，借此保护了动物；十五世纪欧洲成立了野生动物保护区；十七世纪中叶，君主制国家兴起了国家公园理念；十九世纪随着工业革命的开展，环境保护意识也随之发展了起来，1872年，世界上第一座现代国家公园在怀俄明州成立，黄石公园法随之颁布；五十年的时间内国家公园体系的逐步完善，美国已经全面普及了国家公园，但是其在全世界的发展比较缓慢；十九世纪美国和英国渐渐出现了国家公园；二战之后，因为国家公园设立的较多且不规范，因此国家公园的建设较为困难。如今经济高速发展，对绿色空间有了更大的需求，国家公园重新得到了重视，已经有一百多个国家建立了国家公园。中国国家公园发展滞后，我国于1996年在云南建立了国家公园，但是遵循以往的自然保护区体系发展国家公园是不可能的，需要建立符合中国国情的国家公园管理体制。

（三）国家公园管理体制的界定

体制是可以说是管理机构通过一定形式而组成的有机整体，管理体制是规定地方、中央、部门、企业在各自方面的管理领域、权限职责、利益和相互关系的准则。通过设置管理机构对其职权进行分配从而实现管理目的，经过协调各个机构彼此间的利益关系影响管理的效率。

与国家公园有关的管理体制包含了政府、各个社会群体、公共部门的责任和义务相关的概念，这些概念错综复杂，相互联系又相互独立。我们在管理中分清各个概念之间的联系有利于我们理清政府在国家公园中的定位，让政府部门做到不越权、合理放权、民间组织有机会参与到国家公园的建设中，从而明确政府的职责，建立符合我国生态文明建设的国家公园管理体制。

国家公园的管理体制是是国家公园最重要的，同时也是超级复杂的一部分。主要研究国家公园内部的组织机构，以及各个部门之间的利益分配、权责关系。我国国家公园的管理体制总体是“统一管理与分级分部门管理相结合”，主要是指在中央政府的监管之下，以国家环保总局为代表，中央到地方各级环境保护局进行管理。国家环保总局下设十三个职能部门用于推动国家公园的建设，设立了国家公园管理办公室对国家公园建设中的问题进行统一的规划。这种分级分部门的管理体制（分级是指每个政府都有职责对国家公园进行管理，分部门是指国家公园中涉及农林渔业等是由相对应的主管部门负责的）忽视了部门之间的相互联系，造成部门之间利益分配不均衡，管理职责不明确。国家公园相对其他保护区来说是一个新兴的存在，目的和功能和其他旅游景区不同，国家公园管理办公室和其他部门之间利益牵连较深，各个管理机构之间的智能重叠，有可能形成政出多门，相互推诿的问题。我国主要采取单一的中央集权制，我国省级的环保总局对各省的国家公园事物进行宏观调控，各县乡进行具体的事物监督，市级环保部门主要在省级和县乡之间进行承上启下的作用。但是横向的部门之间，比如林业局还存在明显的权利交叉的问题。

三、三江源国家公园试点建设存在的问题

我国的实行自然保护时间较短，在理论和实践都缺乏相应的经验，于是建立国家公园试点来逐步找出问题。如今我国已经建立了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措十个国家公园体制试点，国家公园体制建设趋于完善。三江源是我国第一个国家公园试点，它以减缓三江源地区生态环境退化和保护生物多样性为目而建立的。三江源生态系统脆弱，生物多样性面临威胁，它作为长江、黄河、澜沧江的发源地在全世界范围内都具有一定的保护价值。三江源国家公园试点总体面积12.31万平方公里，包括治多、曲麻莱、玛多、杂多四个县和可可西里国家级自然保护区，园区包括黄河源头、长江源头、澜沧江源的“一园三区”。三江源进行国家公园试点不能完全应用西方国家的管理体制，还要摆脱原来我们旅游景区发展模式的影响，更要立足国情考虑到三江源地区脆弱的生态环境、牧民的实际状况，贯彻习总书记的青山绿水就是金山银山的思想，在地方利益、国家投入、生态保障之中找到平衡点，这对我们来说是极大的挑战。

国家公园以可持续发展为目标，集宣传教育、科学研究、游憩娱乐为一体的新型保护模式，由于人力资源、管理体制、财政资金等方面的问题，三江源国家公园没有充分发挥它在保护生态环境、发展教育、游憩娱乐等方面的作用。

（一）法律体系不健全

我国国家公园起步较晚，国家公园管理体制建设处于探索阶段，虽然现行的法律法规对国家公园的建设有一定的参考作用，但并不能以现有的法律来支撑国家公园的发展。根据我国十个国家公园试点的运行，政府相继修改了一些国家公园的法规条例，但是这些修改只针对各级地方，对于整体的国家公园建设并不是非常适用。国家公园具有公共性、公益性，相对于自然保护地来说不仅有游览的功能，更有发展教育的功能，符合我国可持续发展理念。我国的自然保护区的立法并不能完全适合国家公园的立法，缺乏国家级的权威立法，建立符合我国国家公园管理的法律法规显得尤为重要。立法是一个国家的保证，虽然我国的国家公园试点建立较早，但是相关的法律法规却进展缓慢，一个缓慢的法律体系也为国家公园的管理体制的建设带来了压力。法律缺失导致国家公园建设滞后，由于缺乏明确的政策定位使得国家公园的设立比较随意，难以突出国家公园的经济目的、生态目的、教育目的，国家公园却变得以带动地方经济发展为主。国家公园总体法规和相关的行政组织法不健全，导致管理范围、职责权限混乱，管理机构设置不合理，配套法规不健全，比如建设国家公园时一些技术方面的要求未形成适合国家公园长久发展的法律法规体系，监督机制不完善。由于三江源国家公园在运行过程中缺乏系统的法律法规指导，形成无法可依，摸索发展的状况。部门之间利益分配不清，管理机构重叠，管理的科学性、艺术性、经济性没有得到充分反映，造成管理资源大量浪费。

（二）管理体制不完善

国家公园作为准公共产品，公共部门垄断国家公园的供给使其缺乏竞争机制，监督机制的缺陷让国家公园内部责任分配不均衡。同时制度是法律的延伸，我国的法制体系不健全，也导致我国管理制度的不完善。管理制度具有可变动性，不同的地方可以施行不同的管理制度，三江源国家公园试点尚未形成科学体系。以三江源中的黄河源区为例，该公园的自然保护区、水利景区、水生生物种质资源保护区、森林公园、地质公园都属于不同的行政部门，导致管理部门之间管理职责不确定，系统协调和保护能力不足，各个权力交叉冲突严重极大的影响了管理效率和保护成效，造成了管理成本的增加以及行政资源的浪费。环境管理部门和资源管理部门不统一使执法难度加大，国家公园建设问题都不能及时的得到解决和处理。政府对国家公园认识不清，部门间利益相互纠缠，管理机制不健全，推出的国家公园试点权责难以量化，既建立管理机构又组建旅游经营公司导致政企不分，不给民间企业参与国家公园建设的机会，还导致了一大堆贪官的出现，权力滥用，国家公园的初衷难以实现。

（三）利益分配不均衡

建设三江源国家公园试点主要是为了保持生态环境，国家公园作为准公共产品具有竞争性和非排他性的特点，公共机构倾向于追求自身的组织目标和自身利益而不是公共利益或社会福利，这种内部性导致了三江源国家公园试点开发与保护不明确。国家公园的建立是政府和市场相互博弈的产物，是社会公共资源配置的博弈。在三江源国家公园试点中，政府过于重视经济效益正是这场博弈中一方失衡，使另一方过于强势的结果。虽然我国国家公园以中央宏观调控为主，但是地方可以制定相应的法律法规，具有较大的自主权，所以地方政府在进行国家公园试点过程中把国家公园当成“香饽饽”进行大肆开发，在理念上远离了公益性的准则，以发展经济为目的，招商引资，开辟市场，国家公园不仅没得到保护，还变成了地方政府的“摇钱树”。政府在面临开发与保护的博弈中，保护常常会让位于开发，政府人员对国家公园政策还没有理解透彻，利用行政权力大发横财，寻租和腐败行为降低了行政运作速度。

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