浅析我国公务员制度的改革与发展方向

论文总字数：10021字

摘 要

20世纪末期,随着西方由工业社会向后工业社会的转变,各国相继掀起了文官制度改革的浪潮。进入90年多场经济发展和政治——行政体制改革深化的需要,我国开始推行国家公务员制度。经济全球化的大背景下，西方文官制度改革的许多做法值得我们借鉴。我国公务员制度建设已取得了令人瞩目的成就,各种相关的运行机制逐步确立起来，但是,由于我国推行公务员制度的时间短,再加上我国正处于体制转轨时期，还有很多地方需要完善。

关键词：公务员； 混合模式； 干部制度； 官僚制度

The reform and improvement of China"s civil service system

Huang Dan-dan

(School of wen tong insititute , Huaiyin Normal University , Huai an, Jiangsu, 331031012)

Abstract：The late 20th century, along with the transition of the western post-industrial society from industrial society, countries have set off a wave of civil service system reform.In more than 90 economic development and political - administrative system reform deepening, our country began to adopts the system of civil servants.Under the background of economic globalization, many of the civil service system reform in western is worth our using for reference.Of course, the construction of civil service system in our country has made remarkable achievements, relevant operation mechanism has gradually established, however, because for the short time of the civil service system in our country, combined with our country, in the period of institutional transition and there are many places need to improve.

Keywords： civil servant； mixed model； the cadre system；bureaucracy

公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。而公务员制度，顾名思义，是指通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。 西方的公务员制度是伴随着资本主义社会的诞生而产生，19世纪中期随着资产阶级的经济地位日益上升，在政治上他们要求建立廉洁、高效的政府，出于稳定政局、发展经济的迫切需要，愈要求从事专门事务的官员职业固定。因此西方的一些主要资本主义国家纷纷建立起自己的公务员制度，并使这一制度很快得到推广。现代国家公务员制度就是国家通过制定法律和法规，对国家公务员依法进行管理的制度。是一套实现法制化管理，以知识和专业考核人才，政治中立，管理科学的严密的人事管理制度。是人类集体智慧结晶。对保证各国政治的高效、廉洁起到非常巨大的作用。现在几乎所有的国家都推行了这样一种人事管理制度，当然各个国家有各个国家的特点，各个国家也有各个国家的历史文化，每个国家在制定公务员制度时不仅仅局限于学习仿照其他国家的制度，更多的是从本国的实际情况出发，结合本国的历史、政治、经济、文化等等各方面的综合因素考虑，制定出一套符合本国国情的公务员制度。

一、我国公务员制度的产生及发展过程

我国的公务员制度时从新中国成立以后开始逐步建立的。从开始的制度空白到如今的制度确定，制度的建设是一个持续的、发展的、不断完善的过程，在这一系列的过程中有借鉴、学习、仿照，甚至是完全照搬的过程，但随着经济的发展，国与国之间关系的变化，也会为制度建设的变化带来一定的影响。    

1.从干部制度到公务员制度  

新中国建国以来，中国经济上是苏联式的计划经济，因此在政治上也借鉴了苏联的干部管理模式。将国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企业事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部。由国家对干部进行统一管理、统一分配，每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用。  

采取单一层级结构，按级别对干部进行管理。在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。干部之间最大是差异是级别的不同，而不是职业的不同。所有称为“干部”的国家工作人员，不分工作性质、职业的不同，都是按照国家行政机关的管理模式。干部统一选拔，集中调配，责权分离，不分党政，不分政企。干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命。因此造成了干部管理机制的僵化，管理权限过分集中，缺少法制和公平竞争，缺乏活力，对于社会发展的应激反应能力比较差。改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。   

我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的，在计划经济时代有着自己独特作用，对我国的经济恢复和发展，以及社会管理起过巨大的作用。但是伴随着社会主义市场经济的发展，新兴产业应运而生的是需要灵活多变的干部管理模式，而计划经济体制下的传统干部管理模式越来越不适应社会、经济的发展，甚至严重制约着社会主义市场经济的发展。然而中国的国情又使得在公务员制度的制定过程中不可能完全照搬西方公务员制度，如何结合本国国情又符合社会主义市场经济的发展，是我国公务员制度制定过程中所面临的一个问题。  

我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的，与西方的公务员制度相比较，在范围、特征、管理等方面存在许多不同点。中国公务员是指在政府部门中行使国家权力,执行公务的人员。它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围，甚至超越政府雇员（Government Employee）接近于公职人员（Civilian）的范围。    

2.混合模式的公务员制度

中国有着几千年的封建官僚制度，以“忠孝、仁义”为为官准则,以三纲五常和礼教宗法为致仕之道,在君主专制之下以至绵延数千年。封建的官僚制度的官员的评价标准是伦理道德而不是技术标准。官员或士人以修身、齐家、治国平天下为奋斗目标，认为为官的关键基础是修身而不是为政的手段。所以古代清官贤吏首推是道德高尚而不是政绩显着者。官员的权力完全来自于上司个人，行政事务具有很强的人格化的特点，官员对于上司具有很大的依附性，政治运作基本上就是一种“命令—服从”的模式。我国是社会主义国家，是中国共产党领导下的人民民主专政制度，党在我国的政治生活中有着至高的权威。  

所有这些都决定了我们国家的公务员制度必须是与我国的政治格局和具体国情相适应的，不能照抄照搬西方的具体运作模式。在西方文官制度中不适应我国国情的一些方面，许多原来干部制度的形式就保留了下来。

二、我国公务员制度与西方公务员制度的比较分析

作为中国特色社会主义制度的一个组成部分，我国的公务员制度是随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深入而逐步建立起来的，它既借鉴了国外公务员制度中的有益经验，又坚持从我国的基本国情出发，充分体现了我国政治制度的基本特点；既继承发扬了我们党的干部人事工作中的优良传统，又整合吸纳了新时期以来干部人事制度改革的最新成果，具有鲜明的中国特色和时代特征。 与西方文官制度比较，有以下几点不同： 

1.不搞“政治中立” 

中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。而西方文官制度则强调所谓“政治中立”的原则，要求文官不得参加党派等政治活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等等。    

2.坚持党管干部 

新公务员法第四条明确规定坚持党管干部原则。中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。在公务员的管理上，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。而西方文官制度则强 调文官管理必须独立于党派之外，“不受任何党派干预”，“与党派政治脱钩”，是独立的管理系统。      

3.不搞“两官分途” 

我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分。这是由于我国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的截然分野。而西方文官制度则实行“两官分途”，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化，这是两个截然不同的职官体系，相互之间不能转任。      

4.坚持服务于民的宗旨 

做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。而西方国家的文官  则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。 然而近些年来，随着市场经济的快速发展，政府为了适应社会的发展，必然会有针对性对一些职位进行调整，保留或改变一部分仍有作用的职位，但对于一些多余的职位并未进行彻底裁撤，导致政府中出现了很多空闲职位，为了不让这些职位空置，政府还要安置一些人在这些岗位上，因此出现了有岗无事的现象，导致了政府机构的臃肿与冗员现象。 

三、我国公务员制度在实践中面临的主要问题

随着国家经济的飞速增长，政府机关的待遇相比社会工作人员的待遇高出许多倍，而福利待遇也是许多社会工作人员望尘莫及，公务员的高薪及工作的稳定与社会就业的竞争压力，工作的不稳定性形成的鲜明对比，导致如今许多大学毕业生的就业观念发生重大转变，很多的学生正是因为看重这两点而希图一跃龙门跻身公务员的行列，为了能够获得一个公务员的职位，不惜使出浑身解数，甚至全家出动，发动一切尽可能发动的社会力量，确保在公考中能够一举夺魁。于是一些不为人知的“暗箱操作”，“裙带关系”屡屡见诸报端，尽管明知不可为却仍就愿意铤而走险，其根本原因在于国家对于公考的相关制度、程序都不够完善透明。 

由于国家公务员与社会工作人员相比属于特殊人群，为了使国家能够在日常生活中正常的运转，而赋予他们一定的与其职位相匹配的权利，但一旦某个人长期拥有一定权利而又缺乏有效的监管时，手上拥有的权利越大，越容易使人放纵自己的权利。因此一些不法之人看中了他们手中的权利，利用不正当手段拉拢腐蚀国家公务人员，利用他们手中的权利为自己牟取一定的经济利益，而这些被拉拢腐蚀的国家公务人员在权钱的交易中迷失了自我，也忘记了身为国家公务人员应有的使命与义务。这也反映出了我们国家公务员制度存在一些弊端。近些年来，随着《中华人民共和国公务员法》的颁布实施，尽管已从法律行为上约束了公务员的日常行为准则，但公务员制度仍有亟待完善之处。

四、我国公务员制度改革的主要方向及措施

1.强化国家公务员制度的管理基础 

完善国家公务员制度，首先必须强化国家公务员制度的职位分类。因为职位分类是现代国家人事管理的基础。它强调人事分类必须以“事”（即工作）为中心，按照工作的性质、责任大小、难易程度以及从事该项工作所需要的资格条件，进行分门别类列等，为公务员的录用、考核、奖惩、晋升、培训、工资等具体管理环节提供客观依据。从而使国家行政机关的人事管理做到因事设职、因职求人、人尽其才、才尽其用。因此，我国《国家公务员条例》规定：“国家行政机关实行职位分类制度”。 

我国实行职位分类制度，应该说是对传统的品位分类制度的一个根本性变革，为克服因人设事、因人设职、人浮于事、冗员充斥、机构臃肿等问题奠定了良好的基础。然而，由于各种原因，我国的职位分类还存在诸多问题，其人事管理的基础作用末能得到有效发挥。主要表现在：第一，我国各级行政组织机构在市场经济中的职能定位不准确，转变不彻底，导致了职能分解不科学，职位设置极具随意性，这就无法克服机构臃肿、冗员充斥的弊端；第二，我国各级行政组织在职能分类的具体实施过程中，过分强调了“人”的因素和品位传统。这就大大降低了职位分类的科学含金量，也就无法从根本上杜绝“因人设事、因人设职”的问题；第三，我国各级行政组织在非领导职务的设置上极不规范，某些地方政府仍然把设置非领导职务作为解决干部待遇的手段，想方设法突破职数限额或变相设置领导职位。要解决上述这些问题，使我国的职位分类真正发挥国家公务员管理的“基石”作用，首先在指导思想上应明确：搞职位分类，就必须尊重职位分类的规律性，按照职位分类的原则和方法办事，不应借口“中国特色”而迁就“兼顾”人的因素，使我国的职位分类真正建立在以职能分解后所确定的“事”的基础上。 

2.完善国家公务员制度的运行机制 

建立健全管理机制是完善国家公务员制度的核心内容。当前主要是完善以下几个管理机制： 

（1）竞争机制 

 竞争机制是指在公务员管理中，政府把公务员的职位空缺和所需的资格条件向社会公开，凡符合条件的志愿担任公职者一律机会均等，任职取舍唯一听命于客观公正尺度的评价结果。把竞争机制引入干部人事管理，并作为建立国家公务员制度的核心内容，是建立社会主义市场经济体制的客观需要，也是深化干部人事制度改革的必然结果。因为，有了竞争机制，才能克服干部管理中能进不能出、能官不能民、能上不能下的弊端；才能克服任人唯亲、任人唯派、跑官要官等不正之风；才能广开用人渠道，择优选拔优秀人才进入公务员队伍，培养和造就一大批高素质的政务活动家和行政管理专家。

当前在我国，最能体现竞争机制的应是“竞争上岗”。其具体做法有两个层次：一是各省、直辖市、自治区级政府机关公开竞争选拔厅局级领导干部。 加强领导，严格把关，保证竞争上岗的公正、公平、公开。各地在制定实施意见时，都严格按照事先确定的步骤运作，由组织部门把好程序关。在具体操作过程中，许多地方对竞争上岗的所有环节都予以公开，包括公开条件、公开职位、公开报名、公开笔试成绩、当场公布面试成绩、公开民主推荐或测评结果、公开考核结果。对每个竞争职位的人选，上级党委和本单位党组织不内定人选，而是将人选交给竞争者自己把握，交给群众挑选，使每个参与者都在同等条件下平等竞争，优胜劣汰。二是省、市级政府机关内部中层干部的“竞争上岗”。中组部、人事部《关于党政机关推行竞争上岗的意见》下发后，各地各部门高度重视，立即进行广泛地宣传动员和思想发动，打消干部的思想顾虑，扩大竞争面，提高参与率，使竞争上岗工作很快在全国范围内迅速展开。 

（2）激励机制 

激励是指激发人的工作动机，使其具有积极性主动性创造性，发挥工作人员的最大潜能。公务员的激励主要是通过考核、奖惩、工资报酬等措施进行。其目的是要充分调动广大公务员的工作积极性，实现工作效率的最大化。 当前我国公务员激励机制中的主要问题有：第一，考核评价体系不科学，考核的结果缺乏客观公正性，不能作为奖惩的准确依据。目前，我国公务员的考核评价体系无非就是被考核人介绍一些日常工作所取得的成绩，然后由考核人一起对于考核对象进行评论，但事实上有时考核人对于被考核人究竟取得哪些成绩要么一无所知，要么无法证实被考核人所取得的成绩是否属实，为了应付考核工作就匆匆忙忙下结论，并未对考核结果负任何责任。第二，考核的内容末分类列等，处长、科长、科员、办事员一起考，难以分出优劣，有的部门连续几年的“优秀”都是首长而无群众。多数情况，在领导与普通公务员一起考核的过程中，出于对领导的一种“尊重”，下级往往都会选择上级作为“优秀”，这是一个怪现象，但却又是一个事实。它切切实实反映了中国人的一种思想。那就是不怕自己平时工作做的再多，成绩取得再优异，最后的功劳永远都属于领导者。第三，考核结果“等次”较粗，不能充分反映公务员的真实情况。公务员在这一年当中做过哪些工作，取得什么成绩，都无法详细反映出来，只是笼笼统统轻描淡写一笔带过，感觉大家做的都差不多，没有差别，更多的只是反应一个部门或者一个单位整体所取得的成绩。第四，关于奖励，有的单位片面强调以精神鼓励为主，对中下级公务员的物质需求有所忽视，特别是对在艰苦环境中做出了成绩的公务员末能有效地改善他们的物质生活条件，精神激励也就失去了作用。试想，一个人不可能一味的靠着精神激励去做事，没有适当的物质奖励只会让人丧失积极性，从而影响工作效率。第五，关于工资报酬，我国现行的“低工资高就业”政策，还不足以吸引社会上的优秀人才，而且工资内部结构也存在许多不合理的地方，不能充分调动公务员的积极性。往往很多机关单位不以个人的能力大小为衡量人才的标准，而是以资历、背景作为制定工资报酬的标准。一些资历老的、后台硬的往往可以在单位不做事，“一杯茶、一支烟、一张报纸看半天”，领导安排任务就交给新人来做，事情都是别人来做，自己的工资、奖金还一分不少，人浮于事。长此以往，使一些年刚参加工作的人容易产生消极的工作态度，也不利于他们将来在单位中的成长，更有甚者，心理脆弱的人还会造成他们的心理扭曲，若干年后，当他们成为单位的老人时，甚至会变本加厉的打压后来的新人，也不利于单位的团结稳定。     

要解决这些问题，首先应制定《考绩法》，使公务员的考核结果具有客观公正性，成为奖惩激励的法定依据；其次，完善奖惩的实施措施，关键是要体现“公平”， 必要时可采取企业的做法，工作业绩与本人的考核直接挂钩，不分资历深浅、不管背景如何，工作业绩高的精神、物质双重奖励，工作业绩差的视情况给予物质、职位惩罚，直至淘汰出公务员行列，打破公务员在百姓心中“铁饭碗”形象。如果在奖惩措施中不能有效的、公平的、合理的考核公务员的工作业绩，就会使一些人产生心理障碍；其三，制定《工资法》，打破原有公务员工资制度，采取绩效与工资挂钩的措施，使公务员付出的劳动与报酬相一致，付出的越多，绩效越高，所获取的工资报酬也相应增加，使公务员不再局限于以资历深浅作为评定工资的标准。在发展经济和精兵简政的基础上，逐步提高公务员的工资报酬。 

 (3)健全国家公务员制度的法规体系 

健全公务员法规体系是完善国家公务员制度的根本保证。世界各国在建立和推行公务员制度的过程中，都十分重视公务员的立法，不但制定有公务员总法规，而且有单项法规和配套的实施细则。各国都把是否“依法用人治事”作为现代国家公务员制度的重要标志。可以说，没有“法治”便没有现代公务员制度。 

①公务员的管理必须有法可依 

 我国《国家公务员暂行条例》的颁布和实施，对我国公务员制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的实践表明，仅有《暂行条例》是不够的，仍不足以约束和规范推行公务员制度的，难以纠正“推公”中的种种偏差和失误。因此，完善国家公务员制度，关键是要在公务员法制建设方面取得进展。 首先，要提高立法层次。我国应该在总结经验的基础上，加快起草《国家公务员法》的步伐，争取该法案尽早在全国人大通过并颁布实施。其次，逐步健全单项配套法规。对已出台的职位分类、考核、奖励任免、升降、辞职、辞退、培训等单项法规进行补充和完善。此外，还要抓紧对公务员纪律、聘任、监督等内容进行研究，争取在近年内出台法律规定。从而建立起比较系统、比较完备的公务员管理体系。使国家对公务员的管理做到有法可依，有章可循。           

②公务员行为必须用法律加以规范 

当公民通过法定程序进入公务员队伍后，就与国家行政机关建立了行政法意义上的职务关系。这样，公务员在执行公务时，是代表国家在行使行政权力。从事社会事务的管理。而非个人行为。因此，公务员的行为必须用法律加以规范和约束，防止公务员手中的权力“越轨”避免侵害公民和法人的合法权益。使公务员手中掌握的公共权力始终为公共利益服务。公务员的行为规范包括政治行为规范、工作行为规范、廉政行为规范、生活行为规范等内容。 

 ③必须进一步完善公务员法配套法规 

要对公务员法规建设情况进行总结分析，公务员法有原则规定、还没有具体制度的，要抓紧研究细化。对正在试行的制度，如分类管理和职位聘任等，要在试点基础上总结完善。对一些长期困扰公务员队伍建设和管理的难题，要积极探索，力求取得突破。还有一些问题如公务员社会保险制度等，要进行前瞻性制度设计和试点。对出台的法律法规，要加大执行力度，维护法律的严肃性和权威性。 

④积极稳妥推进干部人事制度改革 

公务员法是在吸收我国干部人事制度改革成果基础上形成的，公务员法的制度框架、基本原则和法律精神为进一步深化干部人事制度改革提供了广阔空间和持久动力。要把深入实施公务员法与落实干部人事制度《改革规划》结合起来，通过公务员法的深入实施推动干部人事制度改革，以干部人事制度改革的实践成果不断完善公务员制度。 

(4)学习借鉴国外公务员制度有益经验 

公务员制度和公务员队伍的能力素质是综合国力的重要内容。开放和学习是提高竞争力的重要途径。西方文官制度借鉴了我国古代的科举制度，我国的公务员制度也吸收了西方公务员制度的有益经验。现在许多国家都在积极推进公共管理改革，创新公务员制度。我们要开阔眼界、开阔思路、开阔胸襟，加强对国外公务员管理理论、制度和实践的研究，为丰富中国特色公务员理论、完善中国特色公务员制度服务。各级党委、政府要高度重视公务员法的贯彻实施，依法加强公务员队伍的建设和管理。各级组织人事部门要以高度负责的精神，齐心协力抓好公务员法的深入学习宣传和贯彻实施。从事公务员管理工作的同志，要努力成为精通公务员法的专家，遵守公务员法的模范，执行公务员法的表率。

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