地方政府行政审批制度改革

论文总字数：8992字

摘 要

伴随着经济体制改革的不断深化和政治改革的不断推进，行政体制改革的步伐也进一步加快，在全面深化改革的过程中职能转变和简政放权便成为这次改革的突破口，作为创建服务型政府目标下的地方政府行政审批制度改革是政府机关的一次“革命”，也是推进我国行政管理体制改革步伐的有效途径。在这样的背景下，本文主要通过分析我国地方政府行政审批制度改革的历史背景，从改革模式的角度来进一步探讨地方政府行政审批制度改革现行存在的主要障碍和改革模式的应然走向。

关键词：地方政府；行政审批制度改革；相对集中审批模式；政务大厅

Administrative Approval Aystem Reform of Local Government

Liu Jian-Nan

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: With the continuous advance of the continuous deepening of economic reform and political reform, the pace of administrative reform and further accelerate the process of deepening reform in a comprehensive, functional transformation and decentralization has become a breakthrough in the reform as creating a service reform of local government administrative examination and approval system type under the government"s target was a "revolutionary" government agencies, but also an effective way to advance the pace of China"s administrative system. In this context, this paper through the analysis of the historical background of the administrative approval system reform of local government, from the perspective of reform model to further explore the major obstacle to local government administrative examination and approval system reform and its reform of the existing mode of existence ought to.

Key Words: Local Government; Administrative examination and approval system reform; The relative concentration of Approval Mode; Chief Hall

基于服务型政府的行政改革目标，我国政府根据区域性经济社会环境的特点以及针对传统的行政改革中暴露出来的问题，积极借鉴国外行政改革的经验，不断进行了改革模式的各种探索和尝试。并在实践中形成了各具特色又趋向基本一致的改革模式。不仅提高了行政效率和促进经济快速的发展，也有效地推进了行政管理体制改革更深层次的发展。而促进这种实质性改变的主要动力是行政审批制度改革，行政审批制度改革实质上是政府的自我完善，自我改革，是政治体制改革的重要组成部分。因此，以发展的眼光，进一步对行政审批制度改革模式的探索，对于深化行政管理体制改革、完善社会主义市场经济体制、建设服务型政府、从源头上防治腐败、维护人民群众切身利益等无疑具有极其重要的现实意义。

一、地方政府行政审批制度改革的原因

行政学家里格斯指出：“当我们研究一个国家的行政审批制度和行政行为时，不能只是从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。”^[1]行政审批制度作为国家权力的重要手段，必然同经济体制，社会环境、行政组织及其权限等紧密联系并相互制约，同时也会受到来自其他国家和地区行政改革浪潮的影响。作为行政管理体制改革重要内容的地方政府行政审批制度改革，自地方政府首先开展的行政审批制度改革以来，在减少审批事项、减少审批环节、缩短审批时限、提高办事效率、方便当事人等方面取得了的突破性进展，有其特殊的背景和条件。

1. 国外行政管制改革模式的影响是我国地方政府行政审批制度改革的驱动力

尽管存在国情和政治体制的不同，但全球化对各国的改革模式的影响大同小异，就所采取的技术方法而言，是相通的，是可以相互借鉴的。自二十世纪八十年代以来，如美国、日本等市场经济国家开始推行以引入竞争、放松管制为主要内容的管制改革，并在各自的实践中形成具有地域性特色的改革模式。如美国的“成本——收益”模式。对政府管制的全部成本和全部收益进行经济分析，如果审批项目净收益大于总成本，才能依据法律规定设立并给予实施^[2];而作为政府主导性市场经济国家。日本政府对经济的管制比英、美等国家范围广、领域宽。在日本以许可及与许可相关的方式实施行政管制的范围曾经占到GMP的40%。日本的“官民互动”模式依靠官民互动机制推进管制改革，根据市场的要求改革行政审批制度^【3】。虽然上述国家改革的方式并不相同，但总体上都遵循市场经济的的发展规律，依法行政的原则和法治政府的要求，体现出改革计划明确、渐进改革等特征。随着“一站式”的政府理念和行政服务机构的兴起，“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结”的集中式审批服务已成为许多国家行政审批改革的一项重要内容。以创新行政审批服务方式为主要内容的电子化审批服务改革、集中式以及之前的管制改革推动着中国地方政府行政审批制度改革的发展。

（二）传统行政审批制度所面临的问题决定着我国行政审批制度改革势在必行

传统的行政审批制度是在高度集中的计划经济体制下建立和发展起来的，是特定历史时期的产物，表现为“全能政府”对于经济、社会事务全方位的控制。行政审批行为本身是政府实施行政管理的一种重要手段，然而，由于权力所具有的内在膨胀性及有效监督机制的缺失，反而成为体制改革的主要障碍和腐败的高发环节，已经无法满足建立和完善社会主义市场经济的客观需要。自改革开放以来，我国所推行的行政审批度的改革，推动这经济社会快速的发展，但由于改革的形式化、理念转变的不彻底、改革不配套、部门利益的根深蒂固，以及改革的不到位及权力内化带来的有效监督缺失，随着经济和社会的发展，矛盾和弊日益突出，主要表现在: 行政审批事项繁多， 审批权力与责任分离、与利益挂钩，阻碍市场机制功能的正常发挥，降低了政府的宏观调控能力; 审批行为不规范，自由裁量权力大，批准与否，收费多少，办结时间的长短等随意性很大，政府内部权力腐败滋生蔓延，降低了行政效率，损害了公民的利益。地方政府作为行政体系的重要组成部分，直接面向审批服务对象，在经济和社会持续进步以及民主化的扩展和公民意识觉醒的背景下，所承受的压力比中央政府更大，所以地方政府的行政审批制度改革已到非改不可，非大改不可的地步，成为了推进行政审批制度改革的直接原因。

1. 国家层面的改革为地方政府创造性地实施行政审批制度改革创造了必要的法律和政策环境

2000年以后，我国各级政府相继推行的行政管理改革都以创建服务型政府为目标取向，更加强化社会管理和公共服务职能，进一步转变政府职能，实现以政府为中心的管理向以公众为中心的服务转变， 政府部门的职能和权限以及政府部门之间的关系进一步理清; 依法行政，即“为政遵循法律不以私意兴作”强调规范政府行为，成为政府依法行政的精髓所在; 通过电子政务推进政务流程再造和机构改革，获得了各级政府的普遍认同。政府管理的深刻变化为改革审批制度向更深层次发展提供了观念基础和有利的制度环境。而且，国家对于行政审批制度改革政策支持也在不断加强。2001 年，国务院全面部署了行政审批制度改革：2003年《行政采购法》、《行政许可法》颁布：2008年，国务院又出台了《关于深入推进行政审批制度改革工作的意见》。而且，行政服务中心作为相对集中的审批改革载体有充分的自由发展空间，成为推进行政体制创新和完善公共服务模式的实验场所和前沿阵地。中央政府政策的大力支持和行政管理体制改革的不断深入是地方政府行政审批制度改革的持续推进和制度创新的必要条件。

二、地方政府行政审批制度改革中的模式选择—相对集中审批模式

地方政府行政审批制度改革通过自发建立的行政服务中心这一有效载体，实行集中办公的审批方式，改变审批运行模式，逐渐将行政审批范围和内容的变化与审批运行方式的变革结合起来。其中以吉林省政府率先是实现的相对集中审批模式最受欢迎。新的审批办理制度有其独特的优势，新的审批办理制度在得到充分的完善之后，进一步确立了分权、并联、集中且公开的阶段性目标。这一目标的达成将能够更进一步提高电子政务系统的服务性能，这一趋势也为地方的便民服务中心的建设提供了方便，能够增进地方政府的服务水平。地方政府行政审批制度改革以相对集中行政审批权为核心和重点，各地相继建立便民服务大厅，将各单位的办事窗口集中在一起，将各种咨询、受理、监督协调服务等集中起来，这对政务公开也起到了相当大的作用。此处各地也应加强政务公开监管措施的开展，可以建立政务公开协调办公室，以作为地方政府办公厅的辅助机构，用来管理政务大厅的方方面面。政务大厅管理部门也可提供各种措施进行监督管理，加强各单位的联系，让老百姓的所有事项都能在同一时间得到最好的处理。这一模式不仅能够将审批权集中起来，还能不断地改进服务以确保最新的政策措施达到完善。在此过程中，转变行政审批制度理念也十分重要，不仅是地方行政审批制度改革过程的政策依据和目标导向，也是当前地方政府行政审批运行的普遍模式。

（一）改革的实质:从管制到服务的体制改革和管理改革

行政审批制度改革在从管制到服务的转型过程中，必须建立服务型的行政审批模式，转变政府职能，重新界定和调整政府与市场、社会以及政府与政府之间关系，同时行政审批制度改革也是现代化的管理理念、机制、原则和方式在管理上应用的改革。

1.转变政府职能为中心建设公共服务型政府，改革行政审批制度是提高政府行政管理的能力重要手段，建设公共服务型政府发核心是转变政府职能，在注重经济调节，市场监管发同时，更加强化社会管理和公共服务职能，实现以政府为中心的管理向以公众为中心的服务转变，对于可以采用行政审批之外的方式解决问题的，加以转变方式，对于适合基层可以办理的相关事宜就适当的放权。在提供服务时，要借鉴企业的做法，以提供优质服务为核心，努力改进政府工作，在充分了解公众需求的基础上。为公众提供最优质的服务，代表最广大人民群众的根本利益。最终从根本上优化政府的审批结构。

2.体制改革与管理改革必须同步。体制改革的核心在于权力结构的变化，管理改革的关键在于改革方案、技术和观念的更新。在这过程中，体制改革为管理改革创造空间，管理改革为体制改革巩固成果，保证体制改革成果的延续。通过建立行政审批办公室，完成政府部门内部的职能整合，做到审批事项的完全集中; 通过构建立多层次的监督体系，特别是审批公开和行政效能检查与执法监察，完善对审批权力的外部监督，实现执行权与监督权的分离，强化权力之间的相互制衡。

3.不断强化改革模式的制度化程度。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”^[4]相对集中审批改革是新的理念、程序和方法的制度化，是对传统行政审批模式的突破。在相对集中审批改革的过程中，各级政府必须按照省级政府的总体要求，对现行行政审批事项进行彻底的清理，报政务大厅审核确认后，须向社会公开，新增的审批项目必须经过制部门审核同意方可执行，增强对审批事项设立的控制。在审批环节的合并、压缩和取消时限的基础上，对所有行政审批项目都要绘制从覆盖受理、办理到送达、公示全过程的流程图，并将审批流程图固定到计算机管理系统中，提高行政审批行为的程序化。有利于使许多、片段化、方向性的的政策在较短的时间内以制度的形式加以确定，保证改革成果的巩固和延续。

4.遵循自上而下、由点及面、阶段递进的发展思路。由于政治制度具有稳定性，同时在制度变迁上拥有路径的依赖，再加之政治市场高额的交易费用使得由政府来主导公共行政制度创新具有明显的优势，但也存在着如政策失败等潜在的风险。传统管制型政府过分集权、经济活力不足，这就要求行政审批制度改革应该坚持以省级政府为主导，在此基础上渐进推动逐级开展，让制度变革成为推动政治活动的强大支撑。在行政审批制度改革的过程中必须坚持积极稳妥的原则，先在局部地区实验取得突破后再向全国推广，同时每一阶段的改革应在取得一定成绩后才能进行下一阶段的改革，从而在最大限度上减少改革的风险，巩固改革的成果。

5.运用电子政务系统提供技术支持。 电子政务是信息社会条件下政府综合利用信息和通信技术，有效地实现行政管理、公共服务及内部管理的各种行政技术的总称。作为一种时代性很强的行政技术，电子政务也是推进政府管理改革的重要支撑。在行政审批改革的过程中，应继续加强电子政务系统建设，为审批方式改革提供强大的技术支持。随着审批制度改革的不断深入，政务大厅的网上审批系统平台初步形成。完善了网上行政审批制度、公共服务系统、电子监察系统和招投标业务系统，提高公共服务品质和强化权力运作的监督也就成为了电子政务的关键关键所在，这对于构建阳关政府、实现公民与政府的双向互动也具有及其重要的作用，成为推进网上公共服务、为实现电子监察和促进审批业务协同提供了有效途径与技术保障。

(二)改革的初步成效和值得关注的问题

近年来，我国地方政府为适应建立社会主义市场经济体制的发展需要，积极推行的相对集中审批制度改革取得了初步的成效，与传统的行政审批模式相比，审批事项基本集中，行政审批行为更为规范，改进了原有的行政审批方式，行政审批权的运行与政府部门之间实现了初步分离，但随着经济社会的发展和政治行政体制改革的深入，政务大厅面临着进一步完善服务和提升质量的障碍，相对集中审批改也面临着现实的或潜在的问题和困惑。

1.管理权限的界定。“行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视。忽视了这点就会丧失现实性和导致失败。”^[5]行政服务中心是政府原有的行政体制和行政编制之外另外设立的一个机构，本质上还是一个没有理论依据和不具备独立行使行政执法权的协调机构，虽然政务公开协调办公室对行政审批办公室具有实质性的管理效力，但该系统也存在着“双重管理”的领导体制，很难在现行的行政管理体制中找到自己的位置。在内部配合以及与政府职能部门的协调上面临着诸多的难题，在管理上缺乏专业的业务指导和刚性的制度保障。

2.决策与执行的分离。“大部制改革是针对我国行政管理体制存在的机构设置过多、职责分工过细、协调配合不力的现实问题提出的一项带有探索性、创造性的改革举措。”^[6] 按照大部制的改革要求，依据政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体系，整合与政府相关或者相近的职能部门，使原有部门具有一定独立地位的执行机构，从而最大限度地防止政府职能穿插、使决策机构与执行机构相分离。从这一角度来看，政府部门与行政服务中心仍需建立新型的指导与良好的协调关系。

3．“一站式”办公的行政审批方式。 由于行政审批直接体现了行政权力的行使过程，公共管理发展也必然要通过电子政务的管理和服务来实现，行政审批也就成为了实现电子政务的关键所在。在网络时代的大背景下，相对集中审批模式在以政府部门为依据的多窗口办公的基础上实现了“一站式”办公的审批模式，但通过借助于实体场才能实现的“一站式”办公与网上行政审批在运行方式还存在明显的差别，也不能完全杜绝“窗口接件、后台办理”的“体外循环”现象。仍需发展层次上的提升。

4.跨部门的协调与合作。在相对集中审批的模式下，通过持续制定和贯彻落实有审批流程再造，并联审批和监管方式等方面政策，一些审批项目实现了相对意义上的分权、集中、并联。但这种协调只是基于政务大厅和政府部门之间的并联办理，只是弥补了原有碎片化审批制度存在的问题。在政府部门和管理机构、行政审批办公室之间，没有实施科学的跨部门流程再造，缺乏经常性的互动协调，审批流程仍以部门利益为基础而不是以公民为中心，制约了审批效率和效能的提升进而影响到总体改革的进程。

三、地方政府行政审批制度改革模式的发展方向

随着经济社会的的不断发展，行政改革在不断的深化，但二者之间存在相对滞后的矛盾长期存在，相对集中审批模式在管理体制和运行方式上也存在着过渡性的特点，这就决定了我国地方政府行政审批制度改革还必须进行顶层设计和优化，才能更好的构建服务型政府。

(一)明确行政服务中心的法定地位

行政服务中心是在行政审批制度改革的大潮中诞生的新生事物，对于推进行政审批制度改革，转变政府职能，越来越显示出他的作用和生命力。因此审批机构的地位问题影响着行政审批模式进一步的优化和创新，现阶段，行政服务中心只是一个制度外的临时常设性机构，主要履行管理和监督职能，这就决定了行政服务中心在提供审批服务时所具有的灵活性在特定的历史时期表现出明显的优势，但在相对集中审批模式初步形成之后，这种改革成果的延续和巩固。

在行政审批制度变迁的过程中，相对集中审批模式将会在相当长的一段时间内充当地方政府行政审批模式的主角，行政服务中心随之也就成为一个法定的实体机构。所以各级地方政府应根据我国现阶段政府管理形态和行政体制的改革程度，明确审批服务机构的定位，对行政服务中心的性质和组织模式的多元化设计只适宜的规范，完善《行政许可法》的配套法规，规范运行方式，不断发展创新，充分发挥行政服务中心在建设服务型政府方面的作用。

(二）限定集中审批的范围要有利于后续工作更好的执行和监督

在我国地方政府行政审批制度改革过程中，尤其是吉林省相对集中审批改革，通过实施集中办理审批项目的原则，实现了职责和项目的完全集中。然而在实践中存在体制性、组织性、和利益性难题，地方政府必须基于决策和执行分离的程度，合理界定政府治理能力以及行政项目性质和数量的特征来限定集中审批的范围。有两种选择，一种选择是行政服务中心的分解，根据政府部门所具有的服务性、执行性以及监管性职能的基础上来划分和整合相关的审批办公室，建立具有专业化和综合性、独立的审批服务机构；另一种选择是适当限定行政服务中心的审批范围，对那些专业性强、监管任务较重的审批项目，在加强部门间的协调与合作的基础上，以审批事项为中心，以提高绩效为导向，视具体情况重新归入政府部门的办理，减少行政审批集中的数量，提高办事效能。

1. 理顺机构整合与职能的关系以明确界定管理权限

从发展上看，确定地方政府行政服务中心作为法定的政府机构后，本身就具备了与相关政府部门平等的法律地位，从决策、执行与监督的三个维度来分析，政府部门与行政审批办公室之间的授权关系不复存在，在管理权限的划分上也应进一步以法规文件的形式明确界定。根据大部制的要求，必须对原有设置的行政审批办公室进行更深层次的整合，按照其合理性来组建职责统一的行政审批办公室，规范管理机构与执行机构之间的职能关系，并以服务公众为导向，加强政府部门间的协调与互动，持续推进地方政府行政审批制度改革，这样才能有利于降低行政成本，提高行政审批服务的质量和效率。

(四)不断提升网上行政审批服务的运用水平

在相对集中审批模式下不断优化“一站式”办公模式的结构，利用计算机网络技术加快建设网上行政审批系统的一体化平台，实现审批业务集中，简化审批环节，建立跨部门协作服务的办公场所、网内网外相结合的并轨运行，不断完善扩展网上行政审批功能和范围的技术，最终实现集成化和电子化的网上行政审批模式的转变，这不仅有利于审批制度改革模式的优化和创新，也就是行政审批制度改革的最终目标。

参考文献：

［1］丁煌． 西方行政学说史［M］． 武汉: 武汉大学出版社，1999:45-46

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