跨界治理视角下城市公共安全事件的治理困境与消解路径 ——以江苏盐城“3·21”特大爆炸事故为例

论文总字数：14987字

摘 要

传统的科层体制管理模式与跨界城市公共安全事件的治理之间存在着巨大的结构性张力，江苏盐城“3•21”特大爆炸事故是典型的跨界城市公共安全事件，以此为案例跨界治理可以有效解决这一问题。深入剖析城市公共安全事件的跨界特点与演变规律，探析城市公共安全事件的治理困境的重要原因，提出解决城市公共安全危机对策建议和消解路径，以实现对城市公共安全事件的的系统治理、动态管理和治理能力现代化。

关键词：跨界治理；城市公共安全事件；治理困境；消解路径

Governance dilemma of urban public safety events and their resolution in the perspective of cross-border governance：A case study of the "March 21" Major explosion accident in Yancheng, Jiangsu Province

Wangrui

(College of Law Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an 223001)

Abstract:There is a huge structural tension between the traditional management mode of section system and the governance of public safety events in cross-border cities. Cross-border governance can effectively solve this problem. The “March 21”serious safety accident in Yancheng, Jiangsu Province is a typical cross-border urban public safety incident. Taking this as a case, this paper deeply analyzes the cross-border characteristics and evolution laws of urban public safety incidents. In order to realize the modernization of the system management, dynamic management and governance ability of urban public safety events, this paper probes into the important reasons of the management predicament of urban public safety events, puts forward some countermeasures and ways to solve the urban public safety crisis, and realizes the system management, dynamic management and the modernization of governance ability.

Key words: Cross-border Governance; Urban Public Safety events; Governance Dilemma; Resolution path.

目录

一、引言：城市公共安全事件需要跨界治理 3

二、城市公共安全事件的跨界属性：基于四维层面的分析 4

（一）地理上：跨行政区域边界 5

（二）层级上：跨行政层级边界 6

（三）功能上：跨职能部门边界 7

（四）主体上：跨公私领域边界 7

三、城市公共安全事件治理困境分析：以江苏盐城“3•21”特大爆炸事故为例 7

（一）属地管理与城市公共安全事件跨行政区域属性间的悖论 8

（二）分级负责与城市公共安全事件跨行政层级属性间的矛盾 8

（三）分类管理与城市公共安全事件跨职能部门属性间的张力 9

（四）政府单一治理主体与城市公共安全事件跨公私领域属性间的冲突 10

四、跨界治理：城市公共安全事件的消解路径 11

（一）提高城市公共安全事件的预防意识：从“应急有余”到“预防外溢” 11

（二）强化府际间的沟通协商机制:从“各自为战”到“整体联动” 12

（三）形成跨部门合作的治理系统：从“分散管理”到“部门共治” 12

（四）构建跨多元主体的治理网络：从“单一治理”到“合作应对” 13

一、引言：城市公共安全事件需要跨界治理

城市是我国政治、经济、社会、文化活动的中心，城市作为维护居民财产、生命安全，保障公共领域的利益、价值秩序的基本单位，良好的公共安全状态是城市发展的核心基础和现代化建设的重要引擎。习近平总书记提出总体国家安全观重大战略思想，城市安全发展正是总体国家安全观的具体化，2018年1月，中共中央办公厅发布的《关于推进城市安全发展的意见》中提出，到2035年，将建成“安全发展城市”，打造共建共治共享的城市安全社会治理格局。^[1]因此，我们要更加重视城市安全建设，争取早日实现这一目标。

随着我国城市规模不断扩大，发展方式和产业结构发生了深刻变化，大量涌现一些创新性的材料、业态和工艺，一些城市安全基础薄弱，安全管理水平与现代化城市发展要求不适应、不协调的问题比较突出。近年来，一些大型城市公共安全事件相继发生，其事态规模大、涉及面广、影响深、危害程度高，凸显出我国城市公共安全管理系统存在脆弱性和诸多漏洞，降低公众生存的安全感和幸福感。当前，我国城市公共安全事件的治理模式是按照事件发生的种类和区域进行分灾种、分职能部门、分区划管理的模式。这种具体明确的行政区划行动逻辑公共安全事件治理模式与动态的、复杂综合的、连锁的、衍生的公共安全事件的演变进程之间存在着极大的矛盾。城市公共安全事件的跨层级、跨组织部门边界和跨区域的特征对官僚制背景下政府管理模式的碎片化提出了挑战。这不得不让人深思传统的政府管理模式是否已经失败，政府在公共安全事件管理中应该扮演什么样的角色，怎样才能摆脱现有困境？因此，如何有效化解这种矛盾，打破组织部门之间的合作壁垒，构建无缝隙衔接、超越部门边界的“无边界治理模式”，成为公共安全事件跨界治理的重要议题。

目前，城市公共安全事件治理已经引起了学界的广泛重视，各位学者从不同视域论述了城市公共安全事件的治理模式。20世纪90年代学者纷纷提出一系列新公共管理理论，整体性治理偏重于整合碎片化资源、实现互利共赢，这在澳大利亚政府实施改革的过程中得到了具体体现；网络化治理强调分享公共资源，增进共同利益，这在英国和美国政府的改革过程中得以体现。童星教授指出，跨边界传播框架可以解释公共安全事件的产生、发展和演变。^[2]钟开斌从建立正式制度和非正式制度的角度，实现对公共安全事件的制度化治理。^[3]马小飞从风险社会视角的角度，提出风险防范是首要任务，把风险防范作为城市公共安全治理的中心。^[4]康伟、杜蕾、曹太鑫等人从组织关系视角，运用定性和定量研究的综合方法，对同质、异质组织结构进行深入研究，旨在剖析出协同治理理论在城市公共安全治理中的重要作用。^[5]齐亚伟从经济合作的视角，以城市间环境污染为案例，通过建立合作博弈模型，并进行净效用的计算，鼓励区域政府间的合作，实现区域经济可持续发展。黄跃兴主张厘清权利逻辑、重配权利，建立公共安全事件的协同治理网络。总的来看，这些理论为跨界治理视角的出现奠定了基础，但是这些理论多从各自学科的视角出发，对于城市公共安全事件的治理较少从跨界的角度来进行有力分析，较偏重于解释性，应用性和实践性不足，且研究主题具有单一性，他们阐释的内容大多偏向于组织间或者部门间，领域和方向都带有一定的局限性，而跨界治理则从跨区域、跨层级、跨部门等方面多角度、多方向解决城市公共安全事件，本文将基于江苏盐城“3•21”特大爆炸事故的实践探索，并运用跨界治理理论，寻找解决城市公共安全问题的答案。

二、城市公共安全事件的跨界属性：基于四维层面的分析

当今社会风险集聚，现代社会的风险特性开始由由局部区域性转为世界全球性，由可计算性转为不可计算性，由可控制性转为不可控制性。^[6]风险社会笼罩下的城市面临着一系列潜在的风险和不确定性灾难，城市公共安全事件不仅包括传统安全，也包括网络信息安全、生态安全、暴恐袭击和群体性事件等非传统性安全，传统安全、非传统安全彼此交织、叠加，并且正在由潜在的隐性风险演变成显性风险，使得传统的城市公共安全治理模式陷入失灵境地，威胁城市局部或整体安全，直接损害居民的切身利益，蠢蠢欲动的危险苗头掣肘着人们的生命健康、人身财产安全。

表一 城市公共安全事件一览表

年份	地点	安全事件	死亡人数	伤残人数	经济损失
2008	四川	汶川地震	69227人	38万人	8451亿元
2011	浙江温州	动车追尾事故	40人	172人	9372万元
2014	上海	外滩踩踏事故	36人	49人	3000万元
2015	天津	爆炸事故	165人	798人	68.66亿元
2016	山东	问题疫苗事件	80人	150人	5.7亿
2018	重庆	公交坠桥事件	13人	2人	——
2019	江苏盐城	化工厂爆炸事故	78人	604人	5000万元

据不完全统计，我国平均每年因城市公共安全事故造成的非正常死亡人数超过40万人，伤残人数超过260万人，经济损失达7500亿元。纵观这些损失数据，从中可以窥探出城市公共安全治理的严峻形势。这些城市公共安全事件具有很大的跨界特征，跨地域边界、跨组织部门边界、跨行政层级边界、跨公私领域边界。在事件形成过程中跨地域边界，例如SARS病毒、山东的问题疫苗肆虐到全国范围内。在事件治理过程中跨政府部门、组织层级、公私边界，例如天津港爆炸事件、江苏盐城化工厂爆炸事故等危险事件。因此，要对这些城市公共安全事件有效治理的消解路径便是进行跨界治理，依据理论界定义，所谓跨界治理，是指对跨越不同行政区域、政府部门、行政层级以及各治理主体等方面边界的公共事务进行治理的机制，构建一种多层次、多中心的合作治理模式。^[7]需要各级政府、组织、公私领域共同协力、整合卫生、医疗、人力、物资等资源，强化对安全事件的联防联控、制定一体化战略，实现对城市公共安全事件的及时治理。跨界治理在应对城市公共安全事件过程中得到了广泛的共识、明确了跨界治理的重要性以及急迫性。我们要正确把握当前城市发展形势，打破疆界壁垒、促进融合协作，开创城市安全工作新局面。

跨界治理可分为基于层级方面的跨行政层级边界、基于地理方面的跨行政区域边界、基于功能方面的跨越职能边界、多元主体方面的跨公私领域边界四个维度。

（一）地理上：跨行政区域边界

地方政府间有着严格的行政区划边界，并基于行政区划的刚性约束对本行政区划内的公共事务进行垄断式管理。^[8]长期以来，具有扩散性的城市公共安全事件带来的负面影响已经蔓延到周围的行政区域，区域政府间的竞争一直不休不止，由于在行政区划、治理主体之间存在“搭便车”、“闭合式行政”，往往只关注本辖区内的公共事务的治理。进而各省、市、县在污水治理、大气治理、事故灾难等城市公共安全方面的竞争存在着各自为政、零和博弈、以邻为壑的现象，在很大程度上羁绊了治理进程，对于实现政府间的互利共赢、紧紧成为命运共同体，患难与共则更是难上加难。正如保罗·R·多梅尔所指出的：“许多政策性和行政性的事务不只涉及单个社区和政府官员，还会导致上下左右纵横交错的官员或政府部门之间正式和非正式的复杂网略”^[9]

跨界治理理论则是要在解决这一难题上面提供新思路，倡导协商管理、激励合作以达成共同治理目标的相机协调理念，构建一种与水平方向的地域发展相适应的沟通、协调和管理体制机制，联合不同区域政府、管控分歧、在坚持共同利益和价值诉求的基础上对公共事务展开跨界治理。目的在于建立区域政府间的城市建设、环境竞争体系、社会民生、财政金融等方面的良性竞争机制，实现资源的优化配置，最终能够促进区域可持续发展。

（二）层级上：跨行政层级边界

各种城市公共安全事件的态势、范围及其治理模式已经突破原有行政管理体制的组织边界。政府自上而下组成一个按照层级制划分，即“条条”管理，上层政府在资源、权力方面调配的主动性和能力较强，下层政府处于科层制结构的底端，调配人力、物力、财力等资源的主动性和能力较弱，会导致上层政府与下层政府之间的信息沟通的脱节和整个层级制组织上下发展的重心不稳。权力和资源集中在上层政府，而冲突和矛盾往往集中在科层制组织的末端，当基层组织在处理突发城市公共安全事件和社会矛盾冲突时则显得力不从心。另外，高层政府和基层政府在使用互联网和信息技术促进政务便捷化、高效化方面仍存在欠缺。而跨界治理理论恰恰在打破层级界限隔阂、凝聚共识、调配资源和权力、促进各个层级的政府采取联合一致行动、互联互通方面发挥了重要作用，从而进一步力证了跨界治理在打破传统的自上而下机械式的权威运作程序的潜力。

（三）功能上：跨职能部门边界

一个急剧变迁的时代，最好的解决之道不是重新设计组织章程，而是融化组织间的僵化界限。^[10]我国政府横向维度上依据不同的职能进行专业化分工，例如江苏省政府由公安部门、公共卫生部门、自然资源部门、生态坏境部门、环保部门、市场安全监督管理部门、消防部门、应急管理部门等组成。当城市公共安全事件发生时，往往涉及的不是唯一职能部门，而是众多部门，如这些部门间沟通不畅、形成博弈，小则造成一般性损耗、大则带来不可估量的后果。譬如2014年发生的上海外滩踩踏事件，由于公安部门、旅游部门以及政府之间的博弈，导致新年倒计时活动举办日期和地点公布的较为仓促，加之地点更换、规模缩小，相关部门也没有做好配备警力、落实限流的工作，这种部门间的碎片化管理使得变更信息与公众信息交流间的不畅通，从而酿成悲剧性的苦果。因此，在应对城市公共安全事件方面，发挥各部门的作用，去除部门之间的沟通荆棘、加强部门联动、增强跨部门合作对于提高治理绩效具有重要的战略意义。

1. 主体上：跨公私领域边界

政府在城市公共安全事件方面扮演“元治理”的角色，对其有指导的作用，但是仅靠政府这一单一治理主体，会出现治理障碍，政府容易出现信息收集不完全、公共决策议程偏差、执行不畅通方面的困难，导致治理断裂层。此时，需要跨越公私领域的这层界限，吸纳社会力量和民间资源来共同治理城市公共安全事件，形成合作伙伴关系。跨界治理是多元主体在达成利益共识、共享资源、协调互动基础上形成的网络合作模式，主体间合作的领域非常广泛，涉及医院、学校、铁路、水处理、公路、能源等领域。政府、市场和社会是平等的合作关系，充分调动资源、按照协商、契约、价值链和服务链的逻辑，扬长避短、让多元主体能够共同发声，在博弈和价值诉求方面实现多元化、合作式、多赢式的治理。

三、城市公共安全事件治理困境分析：以江苏“盐城3•21”特大爆炸为例

近年来，我国处于城市公共安全事件的高度频发期，这些事件越来越具有跨界性质，我们面临一系列治理悖论。一方面，混合型城市公共安全事件不断深化，各种危机之间不断叠加、耦合。另一方面，危机具有动态性特征，以已有事件为中心不断演变、激荡、涟漪式波动，而不是固定不变，这进一步推动了跨界城市公共安全事件的形成。例如，2019年3月21日，下午14时48分左右，江苏省盐城市响水县江苏天嘉宜化工有限公司发生特大爆炸事故，爆炸原因是该厂区内苯泄露。这次特大爆炸事故波及周边16家企业，最终造成78人死亡，566人受伤。频发的危机不得不让人深思，传统的城市治理模式是否可行？的确，中国科层制的管理体制、条块分割的组织体制、多头管理、职责交叉、权责不明的城市公共安全事件治理模式较为单一化，传统官僚系统中对于城市公共安全事件的常规治理结构和指挥监督模式通常面临“逆行”。

（一）属地管理与城市公共安全事件跨行政区域属性间的悖论

随着社会化进程的加快，主体间的联系程度日益加强，行政区域内相关主体的发展是相互关联的，一个行政区域内发生危机就会影响影响另一个行政区域内相关主体的发展。所谓属地管理为主，是指城市公共安全事件处置工作原则上由灾源地地方政府负责处置。而在实际运作过程中，灾源地政府由于人力、财力、物资各方面的资源缺乏，往往不能及时调动各方面的资源进行及时救援，多个行政区域互不隶属，造成行政权威的碎片化，阻碍城市公共安全事件的跨界治理。例如，江苏盐城天嘉宜化工厂13项公共安全隐患之间跨越各自的范围边界进行融合，周边建筑物严重受损，爆炸产生强烈的冲击波相当于2.2级地震。事故影响学校正常授课，企业停产，附近将近千户房屋受损，危及周围群众的生命安全，苯、对苯二胺等物质在泄漏后，有可能造成水源、大气污染，社会影响严重。在此之前，区域间针对化工项目的沟通、协商治理较少，合作监督的机会更是微乎其微。此时，就需要在中共中央的指导下，由江苏省委省政府牵头，敦促盐城市和连云港市两个离危险源较近的区域进行合作，对本次的城市公共安全事故进行治理，安抚双方民众，排查危险，争取做到行稳以致远。在如此惨痛的公共灾难性事件中，更加折射出了我国城市公共安全事件治理中所存在的各种问题。这些问题的存在,不仅仅使得危机事件爆发之后难以在短期内得到妥善的处置,甚至可能造成损失的进一步扩大。

（二）分级负责与城市公共安全事件跨行政层级属性间的矛盾

在城市公共安全事件自下而上纵向多层级的发展变化过程中，指挥权、协调权究竟主要隶属于哪个层级，或者如何随着后续事态发展变化及时进行相应的调整，是跨界治理面临的一个难题。根据我国颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》得知，所谓分级负责是指，依据突发事件的应急规模和强度，由不同层级政府负主要指挥责任，从上而下形成了一种金字塔式的层级结构，这种“切割式”的治理模式越来越难以有效面对当前复杂的城市公共安全问题。例如，国家安全监管总局办公厅在发布《关于督促整改安全隐患问题的函》中指出，江苏天嘉宜化工有限公司有13项问题，包括无巡回检查制度、苯罐区未设置根部紧急切断装置、生产装置流程不完善，多种安全隐患的综合、叠加，最终带来恶果。在这场安全救援处置工作中，省长吴政隆、省委书记娄勤俭要求立即开展应急处置工作，迅速查明事故原因。此时，很明确事件由省委、省政府牵头处置、负主体责任。3月22日凌晨，应急管理部党组书记黄明赶赴现场指导应急救援工作，并召开事故处置会议，听取江苏省、盐城市和有关部门负责同志关于事故情况进展的汇报。此种情形下，指挥权、协调权究竟属于哪个层级存在着矛盾。根据我国实际情况，很多时候是谁的级别高，谁就更有权威，现场指挥就听谁的，拥有更多资源、能力更强的上级习惯性地介入地方性事务，造成指挥关系不明确的不求也应的状态。在此过程中，如何协调层级之间的关系，科学分配好指挥权，也是一个难题。

（三）分类管理与城市公共安全事件跨职能部门属性间的张力

当前，城市公共安全仍然是以分部门、分灾种的条块分割式管理模式为主，各种类型的灾害与突发事件都有各自对应的职能部门来处理。^[11]我国的政府部门横向以职能为依据进行专业化分工，也即所谓的“块块”，这种机构设置在重复单项工作的情况下有利于提高行政效率，却在处理复杂工作时颇显得捉襟见肘，各政府部门之间容易形成“碎片化”问题，具体表现为相互扯皮、各自为政、职责交叉、利益博弈、九龙治水、囚徒困境等梗阻现象。从发生在医疗、教育、食品方面安全事故，可以看出政府部门联合监管力度存在的巨大问题，监管错位、缺位现象严重，走走过场。江苏盐城“3•21”事件属于事故灾难类城市公共安全事件，仅两公里范围内就存在5所学校，伤及的是无辜的学生和市民，难道部门间合作的如此融洽，所有部门一致同意把化工厂设在人口稠密区而置百姓安危于不顾？这恰恰折射出部门间合作的严重矛盾。如何实现消防部门、公安部门、医疗卫生部门、气象部门等职能部门的有机联动，统一协调，明确各自的分工和职责，仍然是面临的一个难题。重大安全事故的发生绝非偶然事件，往往在其发生之前，已发生多个小的安全事故。若环保部门进行隐患排查并强制整改、气象部门对该企业排放的难闻气体进行监管、消防部门对该企业之前发生的多次“小事故”加以重视、卫生部门对该企业的生产环境进行整改、公安部门对该化工园区的多次灾难事故调查研究、安监部门严格控制其安全生产状况、质监部门严格控制其生产质量......相关部门多管齐下，合力管制涉事企业、杜绝容其携隐患生产的喘息机会，相信此类事件发生的几率则会大大减少。总之，各部门之间的关系越密切，互动程度越强，网络凝聚力就越高。

（四）政府单一治理主体与城市公共安全事件跨公私领域属性间的冲突

单一治理主体可能出现治理失灵的情况。由于要素依赖性、资源流动性和过度的专业化分工，使得跨界性城市公共安全事件产生的时间、地点、地域均不明晰。这种特性让公私领域的责任分工蒙上了模糊性的色彩。近年来，我国特大城市公共安全事件频发，在供水供电、交通运输、污水治理、供暖供气等方面，不是单一政府辖区所能够完成的，城市公共安全事件逐渐表现出突发性、扩散性、耦合性等特点，加剧城市管理的脆弱性。在事件发生前，公民、非政府组织、社会群体对此类事故的监督缺位，如若积极上报，不给违规企业生产留有生存余地，或许就能避免此类悲剧的上演。在事件发生紧张处置过程中，救援的主体力量往往只有政府，公民、非政府组织和和会群体的救援力量则略显松散，缺乏聚合力。很多情况下，社会力量与政府力量相匹配，才能较好地完成救援处置工作。而现实情况中，自发组织的救援队伍与政府部门之间缺少固定的长期的沟通渠道和机构，无法准确获知救援薄弱力量区域，以便及时补给，导致救援迟滞性与各方面损失的扩大。例如，盐城爆炸企业既有的多项问题未得到整治，却依然能够肆无忌惮的进行正常生产。相关市场监管部门对化工厂进行安全排查督查只注重留下痕迹，但是缺乏监督管理，无强硬性要求整改措施、惩罚手段单一。从2016年7月到2018年5月，盐城市环保局对涉事企业累计开出百万罚单，不断的罚款，安全事件已经深入骨髓，唯独没有采取停产整治措施，治标不治本。虽然事后政府主体紧急处置，但是这不得不让人叩问，相关部门的安全隐患排查的目的何在？无彻底反思就无真正救赎，监管过程和整改过程都是“犹抱琵琶半遮面”、得过且过。政府是“理性经济人”的典型代表，政府部门及其官员寻求自身利益的最大化，使得政府寻求部门利益、地方利益超越了公共利益。企业“寻租”行为的存在，少数干部懒政怠政，加深了政府的“腐败”本质。这种政府单一治理主体出现的失灵现象，就需要公民、非政府组织、社会力量的联合矫正，形成公私伙伴关系治理模式，达到帕累托最优。但是由于长期以来，缺乏有效的社会动员机制和各主体之间进行灰色博弈，尚未形多元主体跨界互动协作的治理框架。

四、跨界治理：城市公共安全事件的消解路径

本文选择了江苏盐城“3•21”特大安全事故为分析案例，从分级负责、属地管理、政府单一治理主体、分类管理四个维度梳理了城市公共安全事件的治理困境。跨界治理理论为城市公共安全事件的治理提供了新的视角和思路，有利于在整合价值、目标、资源的基础上，打破传统治理模式的僵化和碎片化的问题，建立协调合作的治理模式，有效应对复杂多变的内外部环境，形成平等协商、合作互动的治理体系。针对以上分析，本文提出关于城市公共安全事件的几个消解路径：

（一）加强对公共安全事件的预防意识：从“应急有余”到“预防外溢”

古语有云：“凡事预则立，不预则废”，因此，我们应贯彻居安思危的理念，实现从“应急有余”到“预防外溢”式的转变。美国公共危机管理大师罗伯特•希斯率先提出危机管理4R模式，即缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）四个阶段，我们要以此为启示，树立“预防为主、常备不懈”的理念，做好城市公共安全事件在预防、准备、响应、恢复四个阶段中的工作。在缩减力阶段，致力于降低城市公共安全事件发生的概率和威胁性，也即所谓的安全防范工作。政府机关、企事业单位及其相关人员应从思想上增强城市公共安全事件的预防概念，政府部门及基层组织建立应急管理培训制度、强化各类风险排查、必要的演练。在预备力阶段，强化城市公共安全事件的检测与预警管理，加强部门执法力度，严格执行城市公共安全事件的评定标准，不给不法分子留有可乘之机，摆脱滞后性管理水平和系统。在反应力方面，应加强对城市公共安全事件的应急处置与救援，快速救治伤员、查明事故真相、安抚群众、规范监督媒体、引导舆情。在恢复力方面，注重灾害之后的恢复与重建，倾听公众的声音，做好全面科学规划、鼓励社会协同参与并完善相关配套措施。唯有如此，才能够从居安思“危”、“危”机四伏、临“危”蹈难、走向转“危”为安，这凸显出系统性配套治理的重要性以及对城市公共安全管理发挥的长效作用。

（二）建立府际间对话协商机制:从“各自为战”到“整体联动”

思想指导行为，各级政府间要树立跨界合作的思维，鼓励各个主体积极开展跨界合作，这是成功治理城市公共安全事件的前提条件。因此要达成政府间的协商跨界合作机制，跨界思维便成为一种价值先导。城市与城市之间在资源、人口、环境方面的关联度较大，城市公共安全问题的治理牵扯到多个领域。单一政府在治理大气污染、水源污染、交通运输、食品安全、群体性事件时面临能力不足、精力不够的羁绊。此外，当前中国应对城市公共安全事件过分强调“分类管理、分级负责、属地管理”，忽略“统一领导、综合协调、条块结合”的理念，资源集中在上级政府，下级政府负责处置，资源和治理主体的不匹配，对于紧急安全事件的应对来说是一种时间消耗，导致跨界安全事件治理中出现资源分散、责任不明确的现象。

首先，政府间应摒弃传统科层制、行政区划、各自为政的思想束缚，打破隔阂、冲突、权利和资源配置的碎片化，对基层政府进行信息共享、及时授权，赋予基层政府资源和权限，同时建立相应的终身问责制度，防止官员滥用权力。其次，以主体责任方为基础，各层级、区域之间开展及跨界互动，定期举办城市公共安全的跨界治理讨论会议，加强思想交流和安全数据分析，拒绝“聋子”城市和“哑巴”城市现象的发生。最后，搭建信息共享平台、重塑工作流程，使各层级、各部门、各区域的资源整合落实到实处，并以法律、法规的形式加以固定。终极目标在于构建跨界大治理模式，模糊组织间边界，统一指挥与综合协调，提供一种无缝链接的公共服务。

（三）形成跨部门合作的治理系统：从“分散管理”到“部门共治”

传统的分散化、专业化的政府职能机构的划分，在提升政府机构运作效率的同时，也导致了职能部门间的“分裂”状态，削弱了部门联系，导致资源浪费，忽视了互助精神、合作取向。强调部门共治的跨界治理是解决此类问题的治理之道，厘清部门职责，整合部门分散服务，彼此监督，保持部门边界的弹性化和柔和化。

首先，从中央到地方建立综合性的、专门的、协同管理的应急机构，并将其作为城市公共安全治理的最高机构，发挥其统一指挥、各部门协调充分、调度指挥灵活有度、事前预警、事中反应迅速、事后及时救援并且覆盖全国范围的综合协调职能，使其实现从“抱残守缺”到“与时俱进”的演变。借鉴西方国家的应急联动机制的经验，将警察、消防、急救、交通等政府部门纳入统一指挥调度系统，整合我国现有的110、119、120、122服务号码为一个统一的特殊服务号码，（说明：单项号码仍然存在，需要上述部门联合行动的方可拨打调度中心电话）

公众可直接拨打特殊服务号码，联系指挥调度中心，工作人员根据求助内容，调动相关资源进行应急处置或联合行动，从而提供及时的救助。^[12]此种做法既最大限度节省救援时间，又能充分调动所需救援资源。这种应急联动举措虽然涉及部门较多，涉及技术等方面的难题，但是投入实施也是指日可待。另外，加强预案制定的管理，以任务为导向，使之更科学，要求各级政府把应急预案制定作为重点工作目的之一，并进行考核。修订我国的应急管理预案，努力增强应急预案的可操作性，对我国现行的“一案三制”式应急管理体制机制法制进行法律层面的细节性规定，提供组织机构设计、预警级别确定的行动方案，形成跨区域、跨部门的应急预案体系，明确执行主体、统筹协调、使单项预案得以衔接，规定各级政府的职责权限、避免现在的城市公共管理应急性有余、管理阙如的问题。最后，建立“互联网 信息共享”机制，整合部门间的目标和价值，进一步去除官僚风气，从而更好地化解部门主义、各自为政的弊病，满足跨界治理能力和绩效的需要，发挥各部门优势，扬长避短，实现互补，实现对跨界危机的相机协调和合作应对。在跨界组织中运筹帷幄、平衡协调和变革创新，破除传统科层制下的窠臼，建立起具有伙伴关系的枢纽和连接不同界域的桥梁，推动跨界治理的有序进行。

（四）构建跨多元主体治理网络：从“单一治理”到“合作应对”

政府处于城市公共安全治理的主导地位，扮演“元治理”的主宰角色，由政府打头阵，专业化分工导致市场、社会组织躲藏在政府身后，不同主体表现出多元化矛盾的价值诉求，不能够积极有效的应对城市公共安全事件，一方面意味着政府拥有调动资源的主动权，另一方面意味着政府“垄断式”管理的低效。为实现对于城市公共安全事件的“完美”治理，就要改变此种现状，既要借助政府的公共管理优势，也不能忽视私人部门、公民个人、非政府组织的平台优势，培养社会群体的参与意识，努力使多元主体积合作，培育好公民力量，充分发挥市场和社会的作用，推动政府诱导型合作，实现强强联手，使城市公共安全事件得以有效治理。

首先，思想决定行为，要让政府、私人部门、公民个人和非政府组织树立跨界治理的觉悟感，同时完善信息公开、举报奖励制度，鼓励人们积极行使监督权、知情权来参与城市公共安全事件的治理进程中来。其次，要以合法、效率、负责、透明、开放的“善治”为原则，引导社会力量、公民、新闻媒体彼此沟通、共同发力，培养自救、互救意识，使得各个治理主体之间能够实现信息传递和共享，把握住城市公共安全事件治理的主动权。最后，以现代计算机技术为基础，构建政府和私人领域的沟通机构和城市公共安全事件的信息及时共享机制，并实现互联互通，便于在危险发生之后及时调度救灾力量。公民离危险源较近，对城市公共安全事件较为敏感，发现威胁其生命安全事件的迹象，可通过信息沟通机构向有关部门报告实情。政府部门也可完善响应的激励措施和奖惩制度，鼓励建立如志愿者协会、环保联盟等社会组织，规范社会救灾的流程，调动公民联防救援的积极性和主动性。跨界合作网络以伙伴关系、协商合作、自愿平等为共同理念，构建跨公私领域的多元主体治理模式以解决复杂的系统问题，更好的处理公私领域治理关系，实现资源优化配置。多元治理主体必须要在遵循共同利益和价值追求的基础上，实现资源共享、沟通协调、跨越固有主体范围治理城市公共安全事件。这样既能够弥补政府单方面管理的不足，也能够提升整体抗风险能力，同时避免多元主体陷入集体行动的困境，达成多元主体共建共治共享的复合型社会治理格局，实现对城市公共安全事件的的系统治理、源头治理、动态管理和治理能力现代化。

串联城市公共安全事件的困境与消解路径并简化为模型（见图1），此模型有助于诠释各个要素在跨界治理过程中发挥的作用，加速打破组织间界限壁垒，实现改革和综合治理的新格局，加快解决城市公共安全方面存在的短板问题和主要风险，打好防范和化解城市风险攻坚战。

图1：跨界公共安全事件治理模型示意图

参考文献

[1]Gore Albert.Creating a Government That Works Better and Costs Less:Repot of the National Performance Review.Washington,D.C.:US Government Printg Office，1993，p.48.

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