我国公共危机治理中社会组织参与的现状探析

论文总字数：9670字

摘 要

随着经济、社会的发展，公共危机发生率激增。社会组织在公共危机治理过程中凸显出其必要性。然而就当前环境而言，社会组织在危机治理过程中由于受到诸多因素的影响，还存在较多问题。例如组织的合法地位得不到保障，与政府间缺乏沟通协作等。要发挥公共危机治理中社会组织的优越性，就要改善社会组织参与中的问题，建立健全相关法律法规，构建政府与社会组织的合作机制等，实现社会组织的有效参与。

关键词:公共危机;公共危机治理；社会组织；社会组织参与

Analysis on the present situation of public crisis management in China social organizations

Jin Feng

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300)

Abstract: With the development of economy and society, the incidence of public crisis has increased. Social organizations in public crisis management process highlights its necessity. But, in terms of the current situation, due to the influence of many factors, social organizations have many problems in the process of crisis management. For example, the organizations" legal status is not guaranteed, and lack of communication and cooperation between the government. To play the advantages of social organizations in public crisis management, we need to solve the problems in participation of social organizations, establish and perfect relevant laws and regulations,construct cooperation mechanism between government and social organizations , implement effective participation of social organizations.

Keywords: public crisis ; public crisis management; social organizations; the participation of social organizations

瞬息万变的社会经济的发展使得我国处在社会主义改造阶段，转型则必然伴随着各种矛盾和问题，这其中包括各种经济政治文化环境问题，而这些问题又必然引起各种社会公共危机。公共危机是指影响范围广大，或对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策的事件^[1][1]。含义里提到公共危机的处理需要以政府部门为主体做出决策，但是，由于目前危机事件呈现出频次增加，规模扩大，暴力性加强，波动方式多元化，国际化程度提高等特点，在处理公共危机的过程中容易出现“政府失效性”的现象。所谓“政府失效性”是指当危机发生时，政府在短时间内所能提供的公共资源有限，空间分配密度有限，而导致对某些危机事件无法采取及时有效的应对措施而造成的损失^[2][2]。“政府失效性”的存在说明仅靠政府的力量去处理公共危机是不够的，还需要团结群众的力量。但是，单个群众的力量是有限的，有时群众的自发参与表现出无组织无纪律性，而这种无组织无纪律性的表现不仅对危机的妥善治理不会带来任何积极的影响，甚至会妨碍政府的危机治理活动。因此，群众需要通过社会组织来完成对危机事件的有序治理。社会组织即市民社会组织，或称之为“公民社会组织”、“第三部门”、“民间社团”、“非政府组织”、“非营利性组织”等等，它是指各种政府组织和营利性组织相区别的一种社会组织，十多个社会个体为了一定的社会目标自愿组成的，能够适应环境变化因素而形成、维持与改变自己结构和功能的有序的社会群体结构状态^[3][3]。

一、 社会组织参与公共危机治理的必要性

（一）民主制度在公共危机治理中的渗透

随着时代的进步，民主越来越成为我国政治发展的趋势。同时人民群众的受教育程度越来越高，政治素养也越来越高，催生出其政治参与的需求。人民群众渴望参与到社会公共治理中来。这就要求政府放权，引导公民政治参与。社会组织则是公民参与政事的路径之一。党的十七大报告曾经提出要发挥社会组织的积极作用，包括推动社会公众参与政治，表达公众诉求等。这反映出规范的社会组织已经得到政府部门的初步认可。吸收社会组织参与到社会危机的治理中来，分享政府的部分职权，分担政府的部分责任，实现危机治理的多元化，是政治民主化的直接体现和要求。公民想要有序的参与到公共危机的治理中，则可以借助社会组织，发表自己的意见和建议，发挥自己的能力，协助政府更好地治理社会秩序，维护社会安全。

（二）弥补政府在治理公共危机过程中出现的失灵现象

“政府失效性”是指在危机发生时，政府由于其自身的局限性，而导致对公共危机事件无法采取及时和有效的措施进行管理。这类现象的产生，表明客观和主观条件限制了政府参与危机治理的能力，单凭政府自身力量去处理公共危机可能付出高昂的成本，或者根本难以妥善解决问题。在这种情况下，社会组织的作用就会最大限度的彰显出来。社会组织所具有的专业技术性、灵活性、预警性和整合资源的能力能够恰到好处的弥补政府不足^[4][4]。并且通过社会组织的参与，可以避免政府垄断资源，实现资源合理配置，提高政府危机物资的储备能力和动员能力。另外一方面，政府对危机的治理往往从宏观层面入手，不可能深入到危机的各个层面，而社会组织来自社会，以人民群众为组织基础，对危机治理方面有其独特视角，能深入政府部门不能触及的基层，对危机的治理更加细致全面。另外，如果建立政府单一的危机管理机制，那么随着危机发生的次数增多，政府投入到危机治理中的人财物也会随着增多，可能会造成机构扩张和人员膨胀，浪费社会资源。

（三）社会组织在公共危机治理中的优势

首先，公共危机发生前能起到教育预警的作用。应对危机的最佳办法就是在其发生前做好预防工作，这样既可以避免危机对群众的伤害又可以减少其对自然资源的浪费。社会组织在这一领域有着其特有的优势。它往往是由社会上具有相同利益诉求和目标的人群组成起来的，由于目标的一致性，组织成员之间自然的形成共同的信任体系，降低了组织的决策成本，提高了对危机的预警能力。而且社会组织的成员广泛，增加了危机预警的信息量， 成员来自各行各业，有一定的专业性和技术性，对危机的洞察能力较高。社会组织可以向政府提供意见、措施或者通过座谈会，研讨会的形式将信息传递给社会大众，对社会群众起到引导和教育的作用，增加群众的预警能力。同时，社会组织还可以根据其自身的条件，定期开设课程，向大众传授危机发生时的自救和处理方法，比如地震时如何逃离住宅，被困后如何保持体力等待救援等方法。另外，社会组织还可以深入学校，社区，公司等开展实地训练，演习活动，通过让群众亲身参与而增加其面对危机时的应对技能。

其次，公共危机发生时能起到救援的作用。公众是危机的直接受害者，也是救援的主要力量。而公民单个的参加危机救援时由于力量薄弱不仅可能危害自己的生命，有甚者会影响政府的救援工作。而政府对于危机的发生不可能立马做出回应，甚至出现“政府失效”的现象，这就需要依赖社会组织组织社会大众有序的参与，弥补政府的不足。社会组织可以通过招募志愿者和募捐的方式向受灾地区提供人力、财力、物力上的帮助。社会组织进驻灾区，可以有序的协助政府的救援工作，对解救出来的受灾群众进行心灵上安慰和身体上的救援，安置受灾群众，缓解受灾群众的情绪，为救援提供一个相对良好的环境。

最后，公共危机发生后能起到善后监督作用。善后是指对危机发生地的恢复重建，受难群众的妥善安排等工作。包括：统计危机对每户群众造成的损失；对受灾群众的补偿；做好受灾群众的安置和物资供应工作；帮助恢复受灾地的经济建设等等。这样，对于恢复受灾地区的生产，恢复受灾群众的正常生活起到一定的推动作用。同时，社会组织还能在危机发生后起到化解社会矛盾冲突的作用，例如2014年发生的马航客机失踪事件中，社会组织及时参与进去，对受难乘客家属进行心理干预，融化他们的负面情绪，防止出现过激现象。这个作用已经上升到国际意义了。监督是指监督政府，监督政府灾后的资金物品的发放使用情况，监督政府对于受灾损失的统计公布情况，监督政府对灾难发生的总结情况以及政府对受灾地区的灾后重建工作等等。这一系类的监督不仅能保证政府对危机的有效处理，而且能规范政府的行为，防止滋生腐败、不作为、失职渎职乃至以权谋私等现象的发生。

二、我国社会组织参与公共危机治理的现状及问题

2012年民政部发表声明，截至2011年年底，全国共有社会组织46.2万个，为社会提供了599.3万个就业岗位，形成固定资产1885亿元。从捐赠额上看，2011年社会组织共吸收捐款845亿元，比2006年的127亿元增加了718亿元，平均年增长率达到60%以上。^[5][5]这些社会组织的外延很广，包括政治、经济、文化等各个方面，成为党和政府联系群众的桥梁和纽带。从这些数据可以看出当前社会组织的发展主要呈现出发展速度快，覆盖面广，影响大等特征。社会组织在社会危机治理方面表现出的作用越来越重要，它自身所具备的独特优势也促使其参与社会危机治理成为明显趋势。举例来说，2013年雅安地震，形势危急，各类社会组织自发参加到当地的救援工作中，向受灾地区提供了大量的人力支持，募捐善款，救助被困群众，维持当地秩序等，还在灾后对受灾群众进行心理干预，帮助他们重建家园，对降低地震灾害所引起的不利影响起到了积极作用。但与此同时，社会组织在参与社会公共危机治理过程中也表现出一些问题，主要表现在以下几个方面。　

（一）缺乏相关的法律法规，社会组织的合法地位得不到保障

目前，中国的公共危机治理的法律体系尚在建立和完善的初级阶段，在我国颁布和实施的各类法律规章条款中还没有明确社会组织的法律地位。党的十七大报告指出要“鼓励公民的有序参与”但是参与并不等于社会组织的参与，公民有序参与和公民有组织的参与并不等同^[6][6]。公民的有序参与是通过政府组织，企事业单位还是公民个人这都没有规定。从2003年SARS到2013年的雅安地震，社会组织发挥的作用越来越明显，也越来越重要，但是这并不代表社会组织的合法地位得到了确认和保护。群众和政府对社会组织都保留着一定的质疑。群众担心社会组织毕竟属于社会性的自治组织，缺乏法律的保障，社会组织能否真正为社会大众服务成了一个迷。雅安地震一周年后，曾经有人针对在雅安地震中接受社会捐赠的基金会进行过调查，发现其中很多基金会在账单中没有标明善款支出，这个报道一经爆出，公众更加怀疑，不受法律监控的社会组织到底是为民利还是为私利而生。社会组织在群众心中的地位更是摇摇欲坠。

（二）社会组织与政府之间信息不对称，缺乏沟通协作

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