媒体对政策问题构建的影响

论文总字数：8585字

摘 要

随着我国改革开放的不断深入，社会经济的迅猛发展，媒体作为一种社会力量在政府政策问题构建过程中发挥着越来越重要的作用，对政策的构建、执行和监督起到了无法替代的作用。然而，媒体在影响政策问题构建的过程中也具有一定的局限性，本文针对媒体存在的局限性提出了相应的对策，以确保媒体能够正确发挥其在政策构建过程中的重要作用。

关键词：政策问题；构建；局限性；对策；媒体

The Influence of Media on the Construction of Policy Problems

Liu Cheng-qi

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: Along with the deepening of China"s reform and opening up, the rapid development of social economy, Media as a social force plays a more and more important role in the construction process of government problems, and plays an irreplaceable role in the construction, implementation and supervision of policy. However, media has some limitations during the construction of government problems, aiming at the limitations of media and puts forward some corresponding countermeasures, in order to ensure that the media can play its proper policy in the construction of government problems.

Key Words: policy problems; construction; limitations; countermeasures; media

一、政策问题构建的内涵

政策问题不仅是一种客观存在的“事实”或状况，同时也是一种主观感知及集体行动作用的产物。政策问题是一种由一定数量的社会成员感受到的，与人的要求、利益和价值相关联的，并且由团体活动所定义的，政府所认可、认为必须加以解决的社会性问题。^[1]

政策问题的构建也可称为政策问题构建、政策问题构造、政策问题界定、政策问题认定及政策问题确认等多种形式，政策问题构建是提供有关政策问题相关条件的信息。^[2]政策问题构建的目的是对当前存在的问题现状进行了解，充分明确问题存在的原因、范围和性质，把复杂的问题经过总结概括来抓住问题的关键，使问题变得清楚明晰。构建政策问题是对政策进行分析的第一步，政策问题的构建情况直接影响到政策在执行和反馈等后续环节的执行效果，从而直接影响到政府在政策的执行之后能不能达到预定的目标。

二、媒体的功能

现在是一个信息大爆炸的时代，各种有益的、无益的信息充斥在每个人的身边，信息时代的媒体也因对各种信息的传播而变得越来越重要。在媒体的活动范围内，媒体与社会、受众之间有着紧密的联系，有研究机构对三者之间的关系进行研究分析，三者之间的关系有三种说法，第一种为结构功能说，是将社会视为一个整体，内部各环节各部分都相互联系相互依靠，该说法主要是强调媒体在社会运转中的责任感；第二种为社会进化说，该说法强调在社会中，媒体之间符合达尔文进化法则：相互竞争、优胜劣汰，媒体在社会运转中都需要经过自身的发展来适应社会的发展，不断推动社会的前进；第三种为社会冲突说，每一种媒体都需要通过发展追求自己的利益，但是该利益是在符合法律的前提下。当前，媒体就是控制对社会生活、政治、经济、文化、娱乐等信息的传播，受众通过新闻媒体来接收各种各样的信息，从而影响人们对社会生活、政治、经济、文化、娱乐等的认识。

媒体的功能即媒体的作用，是指新闻媒体在与社会、受众的互动之中所起的作用。媒体在信息传递过程中具有积极向上的功能和负面的功能，其中积极向上的功能有以下四种：

第一，传播功能。传播信息是媒体最基本的功能，在信息化时代，各种信息依附于媒体这种载体来进行传播。媒体通过其特有的功能将社会中人们在日常生活中不断累积下来的各种知识、生活经验、价值观和社会中形成的各种道德规范在人与人之间不断传播，使每一个人通过媒体接受信息，逐渐了解、认识社会。

第二，娱乐功能。娱乐功能是指媒体可以为受众提供消遣和乐趣的功能^[3]，媒体在与社会、受众持续的互动中，媒体通过收集人们生活中各种有趣的信息通过媒介进行传播，受众在接触到这些有趣信息时使人娱乐。

第三，引导功能。新闻媒体在信息传播过程中，都会将信息经过一定的筛选、过滤等措施来对信息进行发布传播，受众在接触信息的过程中，人们所接收的信息受到媒体所传播信息的限制，无法全面客观地了解信息的本来面貌。长此以往，人们渐渐地对媒体所传播的信息进行单方向接收，个人思考会不断减少，媒体从而达到引导受众观点的功能。

第四，交流功能。媒体作为信息传递的媒介，当社会热点信息在传递过程中，受众通过媒体接触到热点信息，媒体为受众提供了一个平台，该平台可以供受众参与到热点信息的自由讨论，让更多的人参与到社会热点的讨论之中。^[3]

信息在传播过程中，媒体也存在三大负面功能，主要有：

第一，麻痹受众大脑的功能。社会信息经过媒体的传播，受众通过媒体接收社会信息的过程中，受众对某一信息经过持续的接收，受众会渐渐失去对信息的分析辨别能力，从而不假思索就接收某一信息，影响受众对社会的认识。因此媒体应该选择传递什么、不应该传递什么信息，这些信息都会直接影响到受众对社会对生活的认识，所以媒体在对信息的传递过程中要有选择性的传播，多传播一些积极向上的信息。

第二，降低受众的鉴赏和审美能力。各种媒体之间存在的竞争，符合优胜劣汰原则，因此媒体要想在竞争中生存，则必须根据受众的喜好来对信息进行传播。为了迎合受众的喜好，媒体会传递一些具有娱乐性、低档次的信息，受众在不断接触这些信息后，审美观念逐渐下降。因此，媒体管理部门要不断对媒体的信息传递过程进行管控，不断提高传播的质量。

第三，占用受众大量空闲时间。信息化快速发展的年代，人们为了适应时代，需要不断地接收大量的信息来充实自己，因此人们需要花费大量时间和精力去接收各种信息，这样就占据了人们大量的空闲时间，使人们减少了思考的时间。

三、媒体如何影响政策问题的构建

在生活中，媒体会对政策问题的构建产生一定的影响力，可以通过表达公民对政策的看法以及建议，来间接影响政策的构建。生活中就有许多例子，下面我们以2012年宁波PX项目事件为例子，通过此案例来分析媒体在政策构建过程中的不作为或不足之处来分析媒体在政策问题构建过程中应如何做、做什么来正确发挥媒体的作用及影响力。

宁波PX项目事件概述：宁波PX项目是宁波镇海区的引进项目，该项目投资总额达560亿元人民币，项目选址在宁波石化经济技术开发区内，占地423公顷，如果项目投产后能每天产1500万吨炼油、120万吨乙烯，每年产值达百亿元人民币。PX项目落成的石化经济技术开发区内曾经多次发生环境污染事件，例如，2007年9月份，宁波LG甬兴化工有限公司因设备被盗致使410多吨丙烯腈泄露，造成当地空气和水资源的污染，影响当地居民的日常生活，给人民生活带来了极大恐慌。另外石化经济技术开发区位于镇海区的西北方位，每年冬季西北风肆虐，所以石化经济技术开发区工业生产废气因风向问题吹向镇海区居民生活区，环境问题渐渐引起了镇海区居民的关注,此时媒体没有通过其广泛的宣传作用来为大众做PX项目的科普工作，让大众释疑。就在宁波PX项目开工不久，就有当地部分居民因该项目影响当地居民生活到镇海区政府信访。10月22日塘湾村委的上百村民到项目施工地进行阻拦，同时还有居民到镇海区政府密集上访，要求停止并搬迁宁波PX项目。镇海区政府对上访村民通过面对面交谈以及媒体宣传等进行不同形式的约访或与上访代表进行交流沟通，就国家关于PX项目的环保问题的相关规定对村民们做出了多次解释说明。但是因为部分村民情绪激动，在镇海区城区交通路口进行围堵，影响了镇海区的正常秩序，经过当地政府人员的劝解，村民停止了围堵交通路口的行为。媒体在PX事件发展的全过程中只是在事态升级后通过发布一些与PX项目有关的科普知识，除此之外只是对事件进行了简单跟踪报道，并没有对事件的发展进行引导。

2012年10月28日，宁波市政府新闻办公室官方微博发布消息:宁波市政府与PX项目投资企业进行商讨研究后决定，坚决不上PX项目，炼化一体项目工程前期工作停止推进，再做科学论断。

以上为宁波PX项目事件的全过程，在宁波PX事件中，媒体在PX事件中并没有通过发挥其特殊的媒体功能来影响受众的参与方式，进而对政策问题的构建产生影响。下面从政策的构建阶段、执行、监督以及评估四个阶段来分析宁波PX项目事件中媒体的不作为以及不足之处，从而总结得出媒体如何才能在对政策问题的构建过程中展示自身的影响，参与到政策问题的构建之中。

（一）政策构建阶段

宁波PX项目，属于宁波镇海区的一个重大项目，该项目的成立与否关系着每一个民众的利益，所以PX项目推进政策的推出，都会引起广大公众的强烈反应，无论民众对该政策是持支持意见还是反对意见。政策的制定目的都是为了使该项政策能够顺利地执行下去并达到预期的目标，所以政策的制定需要考虑到该政策的执行环境，同时还需要得到民众的支持，使政策能够顺利实施。如何使政策让民众了解并得到民众的支持，媒体的作用就体现出来，政策通过媒体得以发布宣传，将政策进行公开，让广大市民参与其中，来实现对政策的决策。

政府将政策以及政策目标通过媒体发布，这是媒体参与政策制定的表现。政府将政策问题提出并通过人大的表决通过后，即政策制定初步完成，政策需要顺利执行的条件以及政策目标都得到了明确，政府需要对政策的制定以及详细目标等向公众公开，媒体可以提供一个平台供受众积极参与到政策不断完善的过程中，并自由讨论，另外媒体还可以收集民众关于政策的优秀智慧，将这些优秀智慧提供给政策制定者参考，以修正政策并使之趋于合理和科学。

针对宁波PX项目事件，媒体作为政策制定的参与者，媒体就应该凭借其特有的职能将PX项目的执行环境提前进行评估，并将评估结果告知公众，使公众了解PX项目，以及PX项目的建设对人们的生活环境、生命安全不会造成影响，从而让广大市民心中没有疑虑，不用担心PX项目的建设会影响到自身利益。然而在宁波PX项目事件中，宁波当地媒体并没有站出来，通过自身的影响力来消除人们心中的忧虑，那些应该透过媒体来公布出来的信息并没有得到有效的传播，最终使相关事件恶化。宁波市政府在事件升级后，曾印发了一些关于PX项目的小册子散发给广大市民，但此时的行为已处于被动，公众难以接受这些信息。

（二）政策执行阶段

政策制定完成后，马上就进入政策的执行环节，政策的执行将会牵涉到各种各样的利益问题，影响公众的个人利益。如果政策制定环节，公众都很好地参与了政策的制定，那么在政策执行阶段，公众一般都会持支持态度，最起码不会反对政策的执行。

政策通过媒体进行公布，可以对相关已制定的政策进行解释说明，引导社会舆论，但是媒体在对舆论进行引导，其前提并不是一味的迎合政策制定者的意向进行引导，而是在尊重事实的前提下合理引导舆论导向。只有这样，媒体的舆论导向才会对政策的执行起到促进的作用，否则，媒体的引导则会对政策的顺利执行起到阻碍作用。

在宁波PX项目事件中，政策在制定完成后，媒体没有及时地公布政府在引进PX项目的相关政策以及相关信息，并没有利用舆论引导功能来引导受众，而是选择了集体沉默。另外在宁波PX项目事件中，宁波市民收到了关于PX项目对周边人群的身体造成影响的手机短信或者邮件，此时的媒体没有站出来通过科学依据来辟谣，使人们没有了咨询的平台，最后导致了人们被恶传信息所影响，出现了阻碍交通的恶劣行为。

（三）政策监督阶段

政府部门的每一项决策都受到监督部门、人民大众的监督，媒体也是监督角色中的一员。政策在执行过程中，媒体可以对政策是否运行正常，政策运行是否出现偏差等进行监督。媒体通过对政策的监督，及时发现政策执行中的问题，并将问题通过媒体进行反馈，这样可以方便政策制定者对政策执行中存在的问题进行修正或制定出应对办法，使政策的执行不出现偏差。

在宁波PX项目事件中，媒体在政策执行阶段既没有及时发布相关信息就PX项目对人存在危害的谣言进行辟谣，也没有及时收集民众对PX项目的反对意见和建议，所以在宁波PX项目事件中，媒体没有尽到应该具有的监督职能。

（四）政策评估阶段

政策得到执行后，会对社会生活产生较大的影响，需要对政策执行之后的效果进行评估。当前，随着政府应对负责问题的能力逐渐增强，政府制定的新政策也越来越多，但是政府目前存在的一种现状就是只注重新政策的制定，却将一些旧政策遗忘，对旧的政策的执行没有进行合理评估，对于那些已经不合理的旧政策，政府没有及时进行纠正或取消，而是任由其自身发展，这样容易影响政府在公众心中的公信力。

在宁波PX项目事件中，宁波市政府通过评估,及时发现PX项目引起了人们的巨大反响，及时停止了PX项目的推进工作，避免了事件的进一步发酵。

针对宁波PX项目事件，媒体应该在政策构建阶段主动发挥媒体的信息传递功能，将PX项目的优点以及PX项目不会对人们的生活安全造成影响等信息及时公布出去，打消人们心中的疑虑。在政策执行阶段，媒体应该主动站出来发布一些可以减缓人们疑虑的信息，正确引导民众的舆论，减少人们不安的情绪。在政策监督阶段，媒体应该执行监督职权，将民众对PX项目的意见和建议及时通过报道形式反应出来，供政府政策制定者参考，及时调整政策，以缓解事件的进一步升级升温。

四、媒体影响政策问题构建的局限性

媒体在政策的制定、政策的执行和政策的监督三个阶段都具有较大的影响力，可以影响到政策的决策以及可以引导受众舆论或行为，然而媒体在影响政策的制定、执行和监督过程中，还具有一定的局限性，无法完全发挥媒体的功能。媒体对政策问题构建的局限性主要有：

（一）政策制定者对媒体的认可度需提升

媒体虽然参与政策的制定、执行和监督，但是媒体所起到的作用大小受到政策决策者的认可程度的影响。当前我国媒体的监督机制受到政府部门的监管，政府部门决策者对媒体的作用如果得到认同，媒体可以大力发挥媒体的各项职能，如果政府部门决策者对媒体的作用认可度不高，也就是认为媒体在事件的处理中处于一种帮倒忙或者阻碍事情的顺利执行则会阻碍媒体各项职能的发挥。^[5]

以前，各个地方的媒体都受到当地政府部门的监管，媒体所发表的言论或者信息都是从政府部门的角度出发，作为政府部门的嘴巴，因此媒体的信息传播就受到了极大的限制，无法实现媒体对政府部门的监督管理职能。

近年来，随着改革开放的不断深入，党和国家领导人逐渐认识到媒体在社会运转中的积极作用，增加了对媒体的认可度，逐步放宽了对媒体的监督，使媒体的自我运转不受到政府部门的严格监管。政策决策者要不断创造条件，扫清媒体在行使政策的构建、执行和监督职能时的障碍，让媒体的职能得到充分发挥。同时媒体也应积极主动转换自身角色，负责任地承担起媒体在政策问题构建、执行和监督方面的作用，不断发现政策在执行过程中存在的问题、不断暴露政策在执行过程中遇到的阻碍以及不断揭发政策在执行过程中的不法问题，为政府部门提供最齐全的信息作为参考，通过媒体反映的信息来调整政策，使政府部门制定的各项政策都能达到最初设定的目标。

（二）媒体自身所具有的局限性

媒体有着引导民众舆论、参与政策制定、监督政策执行等诸多功能和优势，但是媒体也有着其自身的局限性，其局限性表现在：其一、媒体传播范围的局限性，有着无法到达的区域；其二、媒体传播信息的滥用。

媒体在社会信息的传播中具有重要的作用，其传播范围之广，传播速率之快是其他非媒体行业所不能实现的。然而，媒体的传播范围也不是世界每个角落都能到达，比如说对于一部分偏远地区，媒体是无法到达的，这些区域媒体无法渗透进入。

媒体作为信息媒介，可以自由传播信息，然而在现实生活中，部分媒体为了获取自身的利益，一味迎合受众的喜好，降低媒体所传递信息的质量，比如说为了吸取眼球，媒体在信息传递中经常编制一些花边新闻或者虚假新闻来博取受众的注意，这些信息的传播对于社会和谐稳定的运转起到了一定的阻碍作用，甚至部门虚假信息的传播还会引起社会不良反响。

五、在政策问题构建过程中正确发挥媒体重要作用的对策

媒体对政府政策问题构建的影响是毫无疑问存在的，但是由于种种缘由，媒体对政策问题构建的影响具有一定的局限性，针对上文中所提到媒体具有的局限性，提出了相应的对策来正确发挥媒体的重要作用。

首先，当前政策制定者对媒体的认可度不高，针对这一局限性，政策决策者应该提高对媒体的认可度，加大媒体参与政策制定的范围，明确媒体在政策制定和执行过程中的地位。政策制定者要充分认识到媒体在政策问题构建过程中的重要性，只有借助于媒体的广泛宣传、以及引导广大群众参与到政策问题的构建之中。同时政策制定者还要为媒体的职能发挥扫除障碍，充分发挥媒体在政策问题构建过程中的重要作用。

其次，对于媒体自身存在的局限性，媒体应该进一步拓宽自身的传播范围，加大发展力度，全方位立体式扩展，充分发挥媒体参与政策构建的职能，不断扩大影响力，使媒体的影响力遍及每一个角落。对于媒体在信息传播中滥用其职能，媒体应该建立一套适合自身发展的规范，该规范能严格把控媒体在信息传播中的质量关，减少政策在制定、执行和监督过程中负面信息的传播。

再次，媒体在参与到政策问题构建的过程中，同时也要加强对媒体自身的建设，增加公众对媒体的信任度。媒体在自身建设中，首先要注重媒体内部对信息传播的质量，对所发布的信息要进行严格审查，防止信息的泛滥传播；其次，媒体在传播信息时要坚持公正立场，秉持理性态度，对事物的报道不能有失公允，要做到公平公正；最后，加大对媒体内部人员传媒素养。传媒素养是指作为媒体工作人员应该具备的素质，媒体经营者应加大对媒体工作人员的相关培训与教育，提升媒体工作人员能力，规避误区，提升媒体信息传播质量。

最后，作为政策的决策者，为使媒体作为决策者的辅助力量，促进政策的顺利执行，同时也为了更好地发挥媒体在政策宣传和监督的效果，政策决策者应该通过一定的手段或方法来保障媒体可以高效地发挥作用，比如通过制定相应的法律法规来保障媒体的职权可以独立运行，不受到其他政府部门或者机构的影响，确保新闻媒体可以准确客观地反应事实，真实地将政策制定、执行和监督的全过程呈现广大受众^[6]，充分发挥媒体的影响作用，这样也可以增加政府部门在受众心中的可信度，渐而提升政府的公信力。

参考文献

[1] 蔡英辉. 中国政策冲突的降解之道——构建兼容性政策网络[J]. 中国石油大学学报，2012（1）：24.

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