食品安全问题及政府监管路径研究

论文总字数：8691字

摘 要

俗语说“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。但是近年来，中国的食品安全状况让人担心。政府必须在解决食品安全问题中发挥主要作用，而加强食品安全监管是解决食品安全问题的根本措施。但是政府在食品安全监管方面还存在问题：监管主体多元，监管标准不统一、监管制度不完善、监管技术落后等。针对这些问题的分析，政府应采取建立专门的食品安全监管机构、建设完善的食品安全制度、提高食品安全监测技术水平、营造良好的食品安全监管环境等措施。

关键词：食品安全；政府监管；问题；路径

The problem of food safety and government supervision way research

Chen Yi-ling

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huaian, Jiangsu, 223300)

Abstract: the old saying "the people-based, the food to Ann first". But in recent years, China"s food safety situation makes people worried. The government must play a major role in solving food safety issues, and strengthen the supervision of food safety is the fundamental measures to solve the problem of food safety. But the government in the food safety regulatory problems still exist: the regulatory body, do not have a unified regulatory standards, imperfect supervision system, regulation technology lag behind, etc. To solve these problems analysis, the government should be taken to establish a food safety regulators, building perfect food safety system, improve the level of food safety monitoring technology, create a good environment for food safety supervision and other measures.

Key words: Food safety; Government regulation; Problem; The path

一、我国食品安全的现状

根据世界卫生组织的定义，食品安全（food safety）是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题。”在我国，食品安全有两方面的含义：一是量的安全（food security）即一个国家或社会的事物供应保障是否充足；二是食品中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题，即（food safety）食品质的安全。^［1］本文主要是对食品安全（food safety）问题的探讨。

(一)目前我国食品安全状况并不乐观

食物为人的依赖和生存提供物质基础，对每个人的存在是必要的。然而一系列的食品安全事件也不断涌现出来了。 从最初的曝光的二恶英、红甲醛(福尔马林)激素、面粉添加剂（过氧化苯甲酰）、面粉漂白剂、假酒（甲醇）、洗衣粉油条、毒大米、苏丹红、孔雀石绿、瘦肉精、铁酱油、毛发酱油，到牛奶业普遍使用三聚氰胺、养殖业普遍滥用抗生素、食品业违规滥用食品添加剂、滥用氢化油（反式脂肪酸）、农药残留严重超标等，直到近几年不顾一切推进转基因食品产业化……使我国的食品安全问题形势十分严峻。^［2］越来越多的食品安全问题对人们的性命和健康形成了巨大的要挟，而人们在吃的方面，食物的安全绝对是最重要的。因此食品安全问题已经成为我国当下所面临的不可回避的热点问题之一，食品安全问题的解决已经是迫在眉睫。

(二)我国食品安全存在的主要问题

1. 食品的违法生产经营

（1）制假售假

目前我国市场经济体制还不完善，为谋取暴利，降低成本，不法分子们不择手段。比如：在生产过程中减少原料，用糖精取代食用糖、在水产品中添加甲醛等。有些甚至在食品中加入有毒有害物质，假冒商品生产和销售一再骗取消费者的钱财、侵害消费者的生命。

（2）食品添加剂过量

许多食品企业不重视法律的标准，使用过多的食品添加剂和食品防腐剂，其中最重要的是超过苯甲酸等防腐剂，着色剂的使用规范。

（3）地下黑工厂非法加工食品

在城市和乡村交界的地方,总会有非法厂（无证无照/地下加工厂）,无场地无设备，采用简陋工具、受污染的原料,生产食品,造成许多食品安全问题。

2.向食品中投毒

最近几年，毒药（包括国家明令禁止生产和使用的氟乙酰胺，TET）导致的死亡事件最多。如:2003年，我国塘沽区发生的一起导致3人死亡的毒鼠强投毒案件，后来塘沽区某超市相继发生2人死亡的投毒事件。

3. 食品严重的污染状况

（1）微生物污染对食品安全影响很大

几年来，微生物食物中毒在食物中毒事件中所占比重较大,经过严格的检验，阳性率在逐渐上升的有3种食物源头性质的病毒细菌，而且许多细菌长时间后会比较耐药，一旦出现,就会造成巨大的食品安全隐患。

（2）源头污染对食品安全产生重大影响

当前采用分散方式的农产品种植和畜禽养殖，由于种植和养殖的规模低，难以在短期内控制农药的大量使用。农业药水、兽物毒药、以及过量添加剂物的动物饲养材料造成的食物源头性污染，是食品问题的重要原因之一。

（3） 环境污染物给食品安全带来影响

工业的飞速发展的同时带来环境污染的负面效应，又通过食物链进入人体，造成食品问题。尤其是水源污染状况越来越严重，受污染的水以及受污染水源灌溉的农产品、水产品和海产品积累着多种重金属污染物，人食用后会发生食源性的疾病。影响非常恶劣。

4.新原料、新工艺的应用带来新的食品安全隐患

在食品工业的迅速发展的情况下，许多新化学物质也就应运而生。与食品接触的化学物质也就越来越多。比如市面上许多新的好看的食品包装材料也许没有任何的安全审核就进入使用，间接污染失误，成为是比较严重的食品安全隐患。

5.食品行业的整体卫生条件和自身管理水平较低

不充足的资金投入和更新周期太长的落后技术，导致食品行业自身的各项条件不足，进而影响其卫生状况和管理水平。目前，通过GMP认证和建立HACCP管理体系的企业屈指可数，这些都导致食品安全问题屡屡发生。

6.消费者缺乏食品安全知识，防范意识弱

好多消费者缺乏食品安全知，食品安全意识薄弱，比如不注意看生产日期，不看包装是否完好等等，这些都是消费者自身的安全意识不到位。让有问题的食品有机会侵害我们的生命健康。

食品安全事件一件接一件，问题也日益变得严重，归根结底还是政府没有发挥好其对食品安全的监管作用。政府在食品安全监管中还存在许多问题，政府必须认识在自身监管存在的问题，并且找出更完善的食品安全监管路径。

二、政府在食品安全监管中存在的问题

（一）监管主体多元

我国的食品安全监管采取的是分段监管为主，多种监管为辅的监管模式，监管权限涉及到农业、卫生、质检、工商、食品、药品监督等各个部门，形成了多部门管理不同部门负责不同环节的监管格局。³不同部门负责食物链的不同环节，理论上是多个部门对食品安全进行了综合管理，确保了食品安全。实际上分段监管存在许多问题：

第一，在食品生产和流通范畴内，由于多个部门监管，食品安全事件发生了之后，还会出现一个环节有好多个部门插手的局面，形成混乱的结局。

第二，食品安全标准体系不是由单独部门制定，如卫生部设定卫生标准，质检部设定质量标准，各行业设定各行业标准等。这些标准往往使生产者和消费者眼花缭乱。

第三，执法上的多头处罚。比如针对违反行为的行政处罚方面，同一行为，各部门可以依据《产品质量法》、《食品安全法》等法做出不同的行政处罚。

俗话说：“九龙治水不下雨，三个和尚没水喝”。“分段监管为主，辅以各种各样的食品安全监管职能，涉及多个部门监管”的模式出现在食品安全监管实践的监督系统。由于这种多头监管的存在，使每个执法部门遇到问题都从本部门的利益出发，有益的争着抢着管，无益的便相互推矮。⁴管的部门多，反倒管不好，不仅会增加政府的监管成本和企业的经营成本，也导致了监管效率的低下。

（二）监管制度不完善

首先，在法律法规这方面，虽然我国在法律法规方面早就有建树，早就公布了《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国食品卫生法》。当前基本上是《农产品质量安全法》、《食品卫生行政处罚法》辅佐帮助《中华人民共和国食品安全法》的形态。可

以看出食品安全法律法规体系已经初步形成，但是具体还不完善，具体问题体现在以下两点：

第一，当前的法律法规缺乏统一性。当前虽有许多针对食品安全的法律法规，但大部分属于部门立法、分段立法，这会使现实的监管工作出现交叉重复监管、无监管甚至相互推诿等现象，没能体现《食品安全法》的统领协调作用。一种现象，不同规定、不同力度的处罚反映出我国目前现行法律法规之间缺乏统一性和权威性。

第二，处罚力度不到位。长期以来，我国食品生产加工过程中的弄虚作假、假冒伪劣现象比较多，大部分是法律处罚力度太轻造成的。不严惩对违法分子就相当于纵容违法分子。虽然我国《食品安全法》加大了处罚力度，但是与发达国家相比是小巫见大巫，起不

到很好的惩戒作用。因此政府必须借鉴发达国家的经济处罚力度，加大处罚力度，以高昂的“经济代价”对现实生活中的违法分子起到强烈的威慑作用。

其次，在食品安全标准体系上，目前我国食品安全标准体系已经初步形成，涵盖了从生产到消费的各种卫生安全指标，如：食品加工原料、生产环境、食品包装、储运等各个环节，但受其他方面的影响，食品安全标准还有一些明显问题：

第一，食品安全标准重叠相交。如:一种小水果既有国家标准又有农业部颁布的绿色标准、无公害标准等；猪肉中是否含有瘦肉精,不同部门的指标就大不相同。类似这些情况的出现不仅影响执法效率,又给产品质监添乱,甚至还会让消费者混乱。

第二，食品安全标准国内国外有差别。国内外标准所造成的不同的国内外消费者的“双重标准”。这让消费者很困惑。

第三，食品安全标准滞后。我国食品质量适应不了市场竞争，食品安全事件频频发生。我国允许的好多标准，如农药残留量、植物奶油、黄酮类物质等较外国而言都多，世界上许多国家都采用国际标准，我国仍然自立标准，安全标准滞后，不仅标准繁多，还交叉重复，甚至空缺，无疑成为食品安全管理的隐患，混乱食品安全监管。

（三）监管技术落后

在我国食品安全管理部门近几年的不断努力下，食品安全检测成为我国基本形式的测试系统，但仍隐藏着一些问题：

第一，资源不集中，效率不高。目前各部门间缺乏统一的发展规划，检验检测资源分散，各部门购置的检测设备相近，严重浪费了资源；另外市场上厂家自主生产的检测设备，大多标准不一致，检测结果精确度低；还有我国食品安全检测的设备、设施陈旧，有时在检测过程中只凭经验和肉眼，严重影响了检测水平，致使食品企业钻空。并且各部门间缺乏有效的沟通协调机制，从而影响检测的整个体系。

第二，技术落后，检验人员素质不高。目前我国科技结果和技术储备不足是食品安全检测设备差、检测灵敏度低、检测能力弱的主要原因；此外我国检验人员文化素质较低、检测人员食品安全意识差、专业技术水平不高成为食品安全检验检测的绊脚石。

（四）监管系统不健全

第一，信息披露现状。一般来说，政府应该在信息披露方面发挥关键作用，媒体是信息载体的位置。问题是，在食品安全事故发生后，媒体经常发挥主导作用，政府角色缺位，政府发布极少，媒体的披露占一大半。这种仅依靠媒体力量获取信息的方式不能解决当前的食品安全问题，再加上媒体获取信息的难度也在变大，政府必须回归本位，发挥主角作用。

第二，食品安全意识淡薄。首先生产者意识淡薄。一个食品企业,质量和安全应是企业的生命，是企业的基本责任。由于市场竞争力加大，许多生产企业为最大限度的降低成本以谋取暴利，导致产品劣质。表面上消费者从商品价格的下降中受益，可实际上这是以牺牲消费者的健康权益为代价的。其次消费者食品安全意识淡薄。很多消费者既没有食品安全意识又没有维权意识，大多情况下，消费者碰到食品安全问题时，很少会向消费者协会去投诉，大多是不理会状态。由于消费者需要花费高昂成本且成本高于预期可获赔偿时，大多消费者就会放弃维权。最后食品安全行政执法的意识薄弱。行政执法者缺乏食品安全监督意识，很多监管人员专业素质差、流动性大等，不能正常工作，这些都加大了食品安全发生的可能性。

三、完善政府食品安全监管的路径

面对接而不断的食品安全事件，我们必须找到更好的方式来处理这些问题事件，以提高食品安全质量，维护食品消费者的权益。我们可以从以下几个方面来完善政府食品安全监管。

（一）建立专门的食品安全监管机构

针对当前传统的多头管理模式，我们必须加快建立与司法体制相衔接的专门的权威性的食品监管机构，深化综合监管，实施协调立法，执法，检测，监测，研究和教育计划，创造良好的市场环境，确保中国食品安全监管体系的有效运行。不难发现，提高效率和强度的食品安全监管，实现政府部门之间的无缝连接，一个明确的，强大的中央集权的监督机制是保障食品安全的必然选择。

（二）确保食品安全的制度建设

1.加强法制建设

首先在立法方面，食品安全法律法规既是惩罚食品安全违法行为的重要武器，又是保障食品安全监管有效运行的基础。要严格按照国际标准健全法律法规，使法律与国际接轨。其次在执法方面，食品安全重于泰山。做到用客观、公正的执法来维持市场治安，庇护消费者的合法权益。必须规范执法过程，对执法人员的失职及其徇私舞弊行为要严厉打击，以法律的权威从根本上保证食品安全，保障人民权益。

2.强化市场准入制度

提高准入门槛，从事食品生产经营的商贩和企业必须具备质检总局提出的生产条件，并实行出厂的强制性检验，检验合格后才能进入市场流通。

3.完善食品认证制度

食品标准体系的多头认证现象是造成当前食品安全监管失灵的一个重要原因，必须建立统一的权威性的食品安全认证认可体系，以确保认证机构的权威、科学理性。

（三）提高技术水平

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