产能过剩化解与地方政府职能转变

论文总字数：10241字

摘 要

：我国有些行业（钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业）存在严重的产能过剩矛盾，化解产能过剩已是一项刻不容缓的工作。近年来，产能过剩已成我国一些行业发展的顽疾，产能过剩将可能会产生诸如资源浪费、企业经营困难、加剧失业问题和诱发通货紧缩等问题。为化解产能过剩矛盾政府与企业应共同行动，可采取减少政府直接干预、转变经济发展方式、企业“走出去”和增加居民可支配收入等措施。

关键词：产能过剩；成因危害；化解途径；职能转变

Overcapacity defusing and Local government function transformation

Hua peikai

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: Some industries in China, such as steel industry, cement industry, electrolytic aluminum industry, plate glass industry, and shipbuilding industry are dominated by massive overcapacity, which has become a recurring ill, leading to resource waste and difficulties in business operation, intensifying unemployment ,causing deflation, etc., and thus needs to be solved imperatively. In order to solve it, government and enterprise should take actions together. The adoptable measures are reduction in government"s direct intervention ,transformation of the economic development pattern, going out strategies, increase in disposable income and so on.

Key Words: overcapacity ; cause and damage ; solution ; transition of functions

产能过剩是市场经济中的一种常见现象，甚至可以说合理限度的产能过剩是市场机制有效发挥作用的必要条件。“它对于推动市场竞争，提升企业经营效率具有积极的效应。”^[1]相关企业会为了提升经营绩效而千方百计地提高产品质量，降低产品的价格并提供更好的售后服务来吸引消费者，这能推动经济的持续增长，对经济的长远发展是有利的。但是过度的产能过剩将会对经济社会造成严重的破坏，如资源浪费、加重失业问题等，这不利于经济的持续健康地发展。可见，产能过剩有利有弊。因此并不是所有的过剩产能都要化解，换句话说，就是我们要化解的是超过合理限度的那部分产能。我国目前一些行业（钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等）存在的就是超过合理限度的产能过剩。

中央政府已经意识到产能过剩的严峻形势，为此国务院2013年10月6日下发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》。在这份意见中，特别提到了钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业中存在的产能严重过剩矛盾，要求地方政府充分认识到化解产能严重过剩矛盾的重要性和紧迫性，并提出来了化解产能过剩矛盾的总原则。

一、产能过剩定义与判断标准

要想解决某一问题，就必须对它有正确的认识，方可对症下药。产能过剩矛盾也不例外，首先我们要知道什么是产能过剩或者说怎样一种状态就可以认为存在产能过剩。对于这个问题的认识可以说是仁者见仁，智者见智。有人认为当社会的生产能力超过了社会的消费能力，就可以认为存在产能过剩；有人认为当社会的总供给大于社会的总需求，就可以认为存在产能过剩；有人认为“产能过剩，一般是指生产能力过剩，即现有的生产能力没有得到充分的利用。”^[6]我个人认同最后一种观点，即产能过剩是指生产能力过剩，现有的生产能力没有得到充分利用。在理解这一观点时，关键是要正确理解“充分”一词含义，这里“充分利用”不是指生产能力得到完全的利用或设备满负荷的工作，而是指现有的生产能力得到在某一合理水平之上的利用。

要想知道是否存在产能过剩或产能是否得到充分利用，我们需要有一个更直观的判断标准或者说是一个可以量化的指标。一般我们可以常用以下的指标来判断：产能利用率、企业存货水平等指标。“产能利用率是指实际产出与设计生产能力的比值，理论上认为产能利用率在79%~83%之间是合理的；衡量企业存货水平常用存货-销售额比，指按照最近的销售速度需要多少天才能卖完存货，一般认为1.5月较为合适。”^[2]有了这些可以量化的指标我们就可以判断相关行业是否存在产能过剩。

根据《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中公布的数据，2012底，我国的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%、75%。这些行业的产能利用率明显低于合理水平，所以我们可以认为上述行业中存在产能过剩。

二、产能过剩危害

一般来说，产能过剩会引起诸如资源浪费、增加失业人口、通货紧缩和行业内企业恶性竞争等一系列的问题，但凡事都有两个方面，产能过剩的影响也并不都是坏的。合理限度内的产能过剩所引起的竞争能够促使相关企业进行技术创新、提高产品质量、降低产品价格和提供更好服务来开拓新市场、吸引消费者以提高市场占有率，这不仅对于消费者是有好处的并且对于社会与经济的长远发展也是有益的。但是“一俊不能遮百丑”，我们要认识到产能过剩带来的危害，因为产能过剩与实现可持续发展、促进经济的转型升级是不相悖的，尤其是产能过剩超过合理限度时。产能过剩的危害主要体现在以下几个方面：

1．造成资源浪费。整个社会的资源是有限的，一些行业分配到的资源多了，必然导致其他行业分配的资源就相对少了。在存在产能过剩问题的行业中，毫无疑问，存在资源没有得到利用或者说是没有充分利用的情况。闲置的资源就是一种变相的浪费，是一种相对的浪费。比如，在钢铁行业中产能利用率只有一半左右，这说明钢铁行业有大量的资源闲置没有得到充分利用。

2．企业面临经营困难。在存在产能过剩行业中的企业。“相关企业会通过减少产量或停止生产，这样一来不仅企业的利润会相应减少而且部分资源比如说某些固定资产机器设备等会出现闲置并造成很大的浪费。”^[3]企业也会采取降价销售的方法来减少库存，但这会使企业的盈利能力下降，进而导致行业的预期报酬率下降和风险增加，金融机构将不愿意提供融资或以更高的利率提供融资，导致企业无法或不愿意进行投资，形成银行惜贷企业惜投的局面。长此以往，必然会使相关企业的经营面临困难。

3．失业问题加剧。任何企业的员工工资都是一项主要费用支出，当企业面临经营困难时，一个常用的办法就是裁员以减少人工成本的支出。就业问题在像我国这样一个人口大国本就是一件头等大事，现在我国的就业形势相当严峻。若相关企业因设备开工不足而导致的经营困难，进而裁员，失业人口势必增加。这对我国解决就业问题无异于雪上加霜。会使全社会的就业形势更加严峻，失业人口的增加使全社会的消费能力下降，又会进一步加剧产能过剩的问题，如此恶性循环必会影响社会的稳定。

4．诱发通货紧缩。产能过剩矛盾会引起资源浪费、企业经营困难和失业问题加剧，这些问题若不能很好的解决，会进一步的加重产能过剩的问题，如此恶性循环往复，必会导致整体的经济出现衰退甚至经济危机。经济的衰退往往会伴随着通货紧缩。一般来讲通货紧缩要比通货膨胀更具有破坏力。因为通货紧缩本就是社会总需求不足引起，而通货紧缩又会进一步使社会需求萎缩，如此循环往复。最后甚至会出现经济萧条。

三、产能过剩形成原因

如上所言产能过剩在市场经济中是必然会存在的。这个问题的成因虽是多方面的，政府、企业以及产品生命周期本身都可能导致产能过剩矛盾，但政府尤其是地方政府的行为是最主要原因。作为市场主体之一的企业，不能够完全的知道社会的总需求及相关企业的生产计划与实际生产能力。市场上供求关系的不平衡就不可避免，在市场经济的条件下，每个企业可以“自主”的决定生产什么。每个企业总希望自身多生产多销售，这种基于自身利益的最大化的考虑，会使他们采取扩大生产的措施，如新建厂房、生产线等。各个企业就像“囚徒困境”里的囚徒一样，仅从自身利益最大化出发考虑问题，结果导致所有人的利益都不是最大。因为这种信息的不完全与不对称，就使一些行业的产能过剩矛盾变得不可避免了。但产能过剩绝不是企业一个方面的原因，充当市场“守护人”角色的政府尤其是地方政府在其中起到了推波助澜的作用甚至是主要原因，当相关行业中存在产能过剩时，若市场机制能有效发挥作用，它会使一些企业退出，以缓解产能过剩矛盾，但因为政府的利用行政力量干预市场，使市场机制有时不能有效地发挥作用。尤其在像中国这个曾经长时间地经历计划经济国家中，没有人会怀疑政府这只“有形的手”对经济的巨大的影响力。政府尤其是地方政府在产能过剩形成的过程中的助推作用，导致我国当前产能过剩矛盾尤为突出。在思考化解产能过剩矛盾的方法时，我们必须要正视地方政府的因素。“加快推进政府职能的转变对于有效化解产能过剩具有至关重要的意义”。^[1]

我认为当前产能过剩矛盾主要有在以下的几个方面原因：

1．地方政府直接干预市场。自从改革开放后，很长的时间里，上至中央，下至地方的乡镇，各级政府都以经济建设为中心，把推动GDP的增长作为工作的中心。地方GDP的多少、增长快慢成为官员政绩的主要指标和晋升的主要依据。这种GDP挂帅导向，使地方各级政府，千方百计的招商引资想把地方的GDP搞上去。不可否认，这让中国的经济在过去的三十多年中保持快速地增长，人们生活水平有很大提高，迅速地增强了我国的综合实力。但“这种政府的投资增长驱动模式天然具有增量投资扩张的冲动，加上政绩考核的等复杂因素，”^[4]导致相关行业产能急剧扩张。正所谓“成也萧何，败也萧何”，应该承认这是造成产能严重过剩矛盾的一个重要原因。

2．环保执法、淘汰落后产能执行不力。俗话说“上有政策，下有对策”。中央政府为了化解产能过剩的矛盾，多次进行淘汰落后产能的工作。可是每一次都是治标不治本，产能越淘汰越多，可见在淘汰落后产能方面有关部门与地方政府执行不力。环保部门缺乏必要的执行权力，在大部制改革前，环保总局只是一个副部级的部门，地方的各级环保部门在地方政府中自然也就比人“矮”半级，导致在环保执法中底气不足，缺乏权威性。这些都还是表面现象，最主要还是地方政府为了维护本地区的利益，在淘汰落后产能、环保执法中徇私情，不够坚决。更有甚者，有些地方政府干扰淘汰落后产能、环保执法的工作，充当相关企业“保护伞”。《人民日报》2010年7月27日有一篇报道名为“辽宁营口政府给撑腰 省部双督办竟关不掉一个纸厂”，文中列举了营口市政府干扰环保执法的事实，如营口市环保局认为企业不能停产；在造纸厂“停业整顿”不久，营口市政府就两次向省环保厅递交申请，要求造纸厂恢复生产；在未得到同意回复下，市政府以会议纪要的形式让企业恢复生产。此外，我国的财税收入在各级政府中分配不尽合理，地方政府分得的较少尤其是乡镇一级政府。据新华网报道，河南的王店乡造纸厂因为污染问题，省、市、县三级政府都曾下发文件，要求其关停，但始终未能如愿。之所以关闭如此难就是因为王店乡政府可以每年获得20万的承包费，而干扰执法，为企业保驾护航。

3．市场力量在企业进行兼并重组中作用有限。在一个有效的市场经济中，当存在产能过剩可能导致恶性竞争时，企业兼并尤其是行业内的兼并马上会风起云涌，这种兼并重组可以有效地化解产能过剩的矛盾。正如前文所说我国曾经长时间的处于计划经济体制中，虽经历三十多年的改革开放，但计划经济的影响犹在，政府对市场有很强的干预或者说是很强的干预能力。这就导致市场力量推动的兼并重组严重不足，这主要表现在相关行业的兼并重组多数以地方政府“保媒拉线”的方式进行，如“以地方的龙头国企为依托的、兼并收购大量中小企业的非市场化重组。”^[5]地方政府的这种直接干预严重影响了兼并重组对化解产能过剩矛盾的有效性，也严重影响了企业对兼并重组的积极性和主动性。

4．资本退出有障碍。这种障碍既有企业主观方面的原因又有地方政府客观方面的原因。企业方面，从理论上来讲，当某一行业存在产能过剩时，行业内的有的企业在无利可图时就会选择退出，但资本密集型的企业会有很大的沉没成本，这就妨碍了有关企业的退出。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业就属于资本密集型行业。此外，这些行业与城市建设有很大关联。“2012年我国的城镇化率刚过50%，未来城镇空间仍然很大，因此很多企业仍然相信，目前的产能过剩是暂时的、周期性的”，^[5]在十八大中共中央又提出新型城镇化战略，使很多的企业相信困难是暂时的，前景是美好的。只要坚持过这段困难时期，一切都会好起来的，这也导致企业不愿退出。地方政府方面，虽说中央政府想要改变地方GDP挂帅的问题，但思想不可能轻易转变。地方政府会出于保护本地区的利益，干涉地方企业尤其是大型企业的破产倒闭，企业的破产倒闭势必会导致地方大量的工作岗位与资本的流失，影响到地方的GDP和收入。一个小小王店乡造纸厂尚且如此，更不有说大型企业了。此外，企业尤其是大企业倒闭还会不利于地方稳定，还有大量下岗员工安置等问题，所以地方政府会干扰企业破产倒闭，提供如减税等各种帮助，尽可能不让企业倒闭，导致不能通过部分企业的倒闭以减少产能。

5．企业对未来预期过于乐观，盲目进行扩能增产。有人说产能过剩是相关行业与企业盲目投资的结果，导致产能扩张适度超过了需求的增长速度。不可否认，个别企业会有这种盲目的行为，但这不足以导致产能严重过剩到如此地步。“应当承认，在市场经济中，企业是理性的经济主体，”^[6]它们会基于对市场的理性分析决定自己的行为。企业为什么愿意投资？我个人认为这是它们基于对市场未来的乐观预期，才愿意在现在进行投资。但是个体的理性行为，并不意味着对集体而言也是理性的，就如同“囚徒困境”中的两个囚徒一样。从博弈的角度来说，那是因为对个体而言，不论其他人如何选择，他都有一个最优选项，即增加投资扩大生产。导致对于个别企业来说是理性选择，但对于集体不是最优的结果。市场中大多数企业进行投资就导致了投资增长过快超过需求增长。并且，投资与产出有时间差，现在供给不足，企业纷纷投资，当形成生产能力时，供给突然增加会引起企业产能利用不足，导致产能过剩。

6．行业和产品的生命周期中成熟期形成的产能过剩。^[6]在一个市场刚刚形成或是刚刚出现时，虽然有很高的报酬率，但因为相关市场开发存在较高的风险且有一定的进入壁垒，进入这一行业的投资者还较少。在短期内，市场的巨大的需求能很好地消化增加的供给且产品处于成长期、相关专利还处于保护期内，不论是市场对产品需求还是产品的性能都有很大的提升空间，不会引起产能过剩的矛盾。一旦产品进入成熟期，产品的质量和性能很难进一步提高且专利保护失效，生产技术的成熟和标准化。投资者纷纷进入这一行业生产同类产品，市场上此类同质产品供给迅速增加并超出了市场对其需求。这就会引起相关行业与产品的产能过剩问题。

7．居民收入增长速度长期低于固定资产投资增长速度。市场消费需求旺盛是产能得到充分利用的充分条件，消费能力强弱取决于收入的多少。居民收入增长长期缓慢对于化解产能过剩不是一个好消息。固定资产投资长期保持快速地增长使社会整体的产能增长也较快，而居民收入增长速度长期低下，导致居民消费能力相对不足，导致社会的总需求相对于社会总供给长期不足。长此以往，必然导致企业开工不足、产能利用率低于合理水平。产能过剩问题也就不可避免了。

四、产能过剩化解途径

400多年前，莎士比亚在《凯撒大帝》中写下了这样一段话：“人间大小事，有其潮汐，把握涨潮，则万事无阻；错过了，一生的航程，就困于浅滩与苦楚。”这说明把握时机对成功很重要，我们要把握时机顺应潮流。当前金融危机的影响还没有完全的过去，由此形成的倒逼机制对化解产能过剩矛盾并促进经济转型升级是有好处的，另一方面从中央政府颁布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》可以看出中央政府也充分认识到产能过剩的危害及化解产能过剩矛盾的决心，这些对于化解产能过剩矛盾就是时机。

在以上的分析中我们发现产能过剩虽有一些好处，但整体来讲还是负面影响大于正面的影响。产能过剩会有很多危害，但这并不是说任何行业的产能过剩都会有以上的所有危害。换句话就是，产能过剩的危害既有普遍性又有其特殊性，所以我们要承认产能过剩危害的普遍存在又要具体行业具体分析，不能一刀切。如知识密集型行业因产能过剩可能导致的失业问题要比劳动密集型行业小很多。产能过剩危害的存在普遍性使在化解产能过剩矛盾时策略的使用显得很重要，产能过剩危害的特殊性又使策略的选择显得很重要。我们应该承认采取有效的策略将可以降低产能过剩的危害。通常情况下，可供选择的策略有：

1．减少政府直接干预。不可否认，政府的直接干预在短期内，可以促进经济的快速发展，经济越落后这种作用越明显，但从实践的经验看，这样的干预不利于经济的长期可持续发展。在市场经济中，想要市场机制的有效发挥，政府对经济的直接管制应该是越少越好。在产能过剩矛盾产生的原因分析中，无处不见政府这只“有形的手”在推波助澜。在现实中，我们也能看到政府存在直接干预企业经营的现象，如“政府也国有股权代表的身份这一变脸的方式参与企业的经营管理；”^[7]有些地方更是存在有些政府职能部门列席上市公司董事会的情况等等。政府的直接干预，扭曲了市场机制。从国民经济的长远计，我们迫切要减少政府对经济的直接干预。这就要地方政府转变职能从对经济的干预上转移到对公共服务的完善上来。

2．加强各项政策协调配套。任何问题的成因都不是单一的，产能过剩的矛盾也不例外，所以任何单独的一项政策都不能解决当前的产能过剩问题。要避免“八个部门管不好一头猪”的情况，所以我们需要各个职能部门通力合作、制定出相互协调配套的政策组合拳，要实现“1 1gt;2”，相互协调配套的政策可以取得各项政策简单加总无法达到的效果。政府要从信贷、税收、环保等各个方面都制定政策，如强化存在产能过剩行业贷款的审查、对产能过剩行业新建产能一律不批准用地、加强环保执法不满足环保标准的一律关停等。此外，要想达到“1 1gt;2”的效果，在制定政策时要注意各项政策之间的协调配合，减少彼此间的冲突，增强政策执行效果。

3．转变经济增长方式。在改革开放后，我国经济保持了三十多年经济快速发展，取得的成绩是不容抹杀的，但我国经济主要依靠出口和投资来拉动，依靠第二产业的拉动，经济增长的方式是依靠资源大量消耗的高能耗、高污染的粗放式发展。这种粗放式发展方式存在规模经济效应及各个地方重复建设就很容易就产生产能过剩问题。地方政府为了本地区经济的发展无视其危害，更有甚者，地方政府对此类行业还有很多的优惠如提供低价土地、税收减免等。地方政府要正视这个问题，采取措施加快经济发展方式转变，避免产能过剩矛盾加剧。此外，这样的发展方式长时间不论是对资源还是环境都是不可承受，无法支撑经济的可持续发展。所以地方政府要通过转变政府职能来推进经济增长方式的转变、促进经济的可持续发展和化解产能过剩矛盾。

4．发挥市场在资源配置中的决定性作用。资源配置的方式有计划和市场两种方式。从实践的经验看，市场比计划更有效率。在党的十八的报告中，党中央提出要发挥市场在资源配置的决定性作用，较之前的基础性作用更进一步强调市场在资源配置中的作用。要想发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须转变政府职能，建设服务性政府，减少政府的微观规制，还权于市场，更好地发挥市场对资源的调节作用。鼓励民间资本进入法律未禁止行业，同时国有资本应该从非国民经济命脉行业或不存在明显外部性的行业中有选择的退出，以减少政府干预，让市场机制在资源配置中真正的发挥决定性作用。

5．鼓励企业更好地“走出去”。我们所说的产能过剩矛盾是指在国内，但在经济全球化的浪潮中，当今世界是一个开放的世界，市场是一个全球统一的市场。对于我国来说部分行业是产能过剩，但对于有些国家而言，也许正是他们缺少的。我们很好地进行了“引进来”，但我们不能一条腿走路，我们还要更好地“走出去”。另外，我国当前存在严重的国际收支不平衡，国内有些行业的产能过剩矛盾有加剧的趋势，我们也应该将部分行业的部分产能向国外转移。这样有利于平衡我国的国际收支和缓解产能过剩矛盾，更好地利用两个市场，更好地参加国际竞争，在国际分工中占据更有利的位置。企业要想“走出去”是离不开政府的支持的，政府要为企业提供便捷的融资渠道，当在国外遇到纠纷时，政府要为企业提供帮助维护企业的合法权益。

6．以“旧”换“新”。我国现阶段确实存在产能过剩的矛盾，但这并不是说我们不应该或不能上马新的项目。我们不能为了缓解产能过剩矛盾就不进行或反对地方进行必要的新项目建设，这是一种因噎废食的做法，我们不能由一个极端走向另一个极端。我们可以采取产能置换办法，即地方要新建多少产能的项目，就必须淘汰相应落后产能。这样不但不会增加新的产能加剧产能过剩的矛盾，又可以达到节约资源和保护环境的目的，还可以满足地方经济转型升级对相关产能的需要。

7．健全行业信息的发布制度，引导企业投资。所有人和组织都不可能获得所有的信息，我们得到的信息都是有限的、不完全的。产能过剩矛盾产生的一个重要原因就是企业盲目进行投资增产。企业之所以会盲目的进行投资增产一个很重要的原因就是它们得到的信息是有限的、不完全的，不能有效地预测未来的行情。“政府在统计及信息的搜集等方面具有一定的优势，而及时有效的公共信息发布制度，能够引导企业理性的决策，从而有效地降低产能过剩风险。”^[8]公布的信息诸如价格变化、产品供求、现有产能、发展趋势等信息，可以弥补企业在相关信息方面的不足的问题。

8．切实增加居民可支配收入、建立健全社会保障制度和缩小社会贫富差距。企业开工不足是因为生产出的产品无法销售，产品无法销售是因为社会整体的消费能力不足。增加居民可支配收入能有效的提升社会整体消费能力，这将会有助于缓解产能过剩矛盾。中央政府提出要使居民人居收入翻一番的目标，若能切实实现，这对于化解产能过剩无疑是个好消息。在我们提高居民绝对收入时，也不能忽视居民相对收入的提高。我国居民的储蓄非常高，这也限制了居民的消费能力，导致这一现象主要是因为我国的社会保障不足。政府尤其是地方政府要转变职能，建设服务型政府，提供更好的公共服务，建立健全广覆盖的社会保障制度，将有助于提高中国社会的消费能力。当前我国社会存在的贫富差距不容回避，社会贫富差距过大不利于提高社会整体的消费能力，缩小贫富差距将会增强社会整体的消费能力。这些都需要政府尤其是地方政府转变职能，建设服务型政府。

参考文献

[1]胡迟.加快政府职能转变有效调节产能过剩[J].中国经贸,2013（5）.

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