浅析制度创新与地方政府社会管理

论文总字数：7909字

摘 要

：推动社会管理创新是我国社会建设的重要主题。社会管理创新是我国经济社会领域的一场重大改革，关系社会主义现代化建设和改革开放。同时也代表地方政府能否发展好地方的公共利益。我国社会创新还存在着不少问题，中央与地方政府应采取相应措施给予完善与解决。其中，制度创新尤为重要。制度创新涉及到立场、智慧以及技术的科学搭配。制度创新的重点在于：把握好制度定位；制定好制度程序；规范好政府自身。

关键词：管理创新；制度创新；社会管理创新

Analysis of institutional innovation and local government social management

Zhu Yawed

(Haying Normal University Wen Tong College of Jiangsu Huainan 223301)

Abstract: To promote the innovation of social management is an important topic of social construction in china. Social management innovation is a major reform of China"s economic and social fields, the relationship between the socialist modernization construction and reform and opening also represents the ability of local governments to develop local public interest. An institutional innovation in social management innovation is to develop key scientific creation; institutional innovation involves position, wisdom and technology scientific collocation. An important event in the development of contemporary China is innovation and strengthens social management as the main policy agenda, which is particularly important, system innovation. Focus on institutional innovation lies in: a good grasp of the positioning system, embodies the values; make good procedures, adhere to the scientific; to standardize the government itself, to the public.

Key words: management innovation；system innovation；The innovation of social management

党的十六大以来，中央政府在推动政府管理创新和制度创新方面采取了一系列措施，比如修订了《国务院工作规则》，推进依法行政、提出加强行政监督、实施科学民主决策；提出政府依法管理的要求和目标；采取各项措施推进《公务员法》的贯彻实施，大力推动公务员制度创新。我国政府在创新和自身管理方面进行了广泛探索，积累了大量宝贵经验，这些经验也为地方政府在积极创新制度改革和加强自身管理方面提供了许多可借鉴的方向。但是在我国地方政府社会管理中还存在着不少问题。

一、地方政府社会管理中存在的问题

当代中国经济的发展依托政治的开明，创新和加强社会管理在新时代作为政府的主要政策议程被提出。而地方政府是社会管理职能履行的行为主体，在改革开放以后，我国的中央与地方的关系曾经过多次的调整，在权力下放的尝试中，地方政府的职能领域不断扩大，同时，其社会管理的创新型实践也在同步进行，其中，江浙沪等多地都先后涌现出许多地方政府社会管理的创新案例。但是，在这样地方分权的大背景下，以地方政府为主体的社会管理创新实践同样存在很多弊端。其中存在的问题有如下几点：

1.中央与地方之间社会管理的矛盾关系。在我国经济发展的当下，中央地方之间的社会管理仍存在许多问题，如地方政府的社会建设仍然服从于经济建设、政府行政的关键位置的职能转变仍未完成等。正是由于中央与地方、政府与社会、国家制度设计与地方经验之间存在的这种固有的紧张关系，社会管理的职能无法得到广泛而有效的执行，社会管理创新的发展也因此脱离基础。

2.“形象工程”和“政绩工程”。政府官员注重打造“形象工程”，将政府社会管理职能的创新视作自身政绩发光点，重视某些领域的社会管理创新实践、大量开设地方政府的创新项目并为此设定奖励，忽视制度化的整理归纳和建设，将社会管理的创新打造成一场个人的“政治秀”，社会管理的创新也陷入了持续短、影响低、创新动力不足的尴尬境地。

3.地方政府社会管理的方式。地方政府在实行社会管理创新的同时，与其固有的管理模式势必会发生冲突和矛盾。固有的社会管理模式更趋向于问题解决型的运动式处理，将问题出现后的临场应变作为处理突发状况的常态并将这种状态演变为政府管理的常规模式，这种管理模式是落后且需要有新的先进的管理模式来替代的，政府管理模式的创新需要面对的恰恰正是这一难题。

为了确保地方政府社会管理职能的全面履行、解决地方政府社会管理职能的履行问题，使地方政府摆脱孤立的、离散的、截面式的社会管理，就要进行社会管理的创新实践，从国家的制度设计上推动政府职能的根本转变，确保地方政府社会管理职能的全面履行，突破地方政府社会管理职能履行与创新的制度困境，促进地方政府社会管理实践及创新经验的有效扩散。

二、制度创新在地方政府社会管理中起到的重要作用

制度创新是支持地方政府社会管理创新前进的重要保障。我们把制度分为调整利益和规范行为的规则体系。其它是通过制度来维护地方公共利益，是地方政府行政的主要手段，从这方面来说，制度是保障前进道路稳步前进的重要支撑，同时也是保证执政理念的充分发挥其应起到作用的重要条件。然而创新的定义是实现新对旧的改革，制度创新也就是制度安排的积极变革； 制度创新作为新制度逐渐替代旧制度的过程，其创新是因为旧制度已经不能满足经济社会发展和利益调整关系的需要，其实现标志着更可靠并且更有效地保障社会正常生产生活的规律和规范体系的形成。

1.优化政府组织结构离不开制度创新

经过 30 多年的行政管理体制变革，我国各级地方政府组织结构优化方面取得了一些进展和成效，但从构建社会主义和谐社会的长远道路来看，其中仍然存在不少问题： 第一是政府现有职能制度不合理和职能不清。现代政府最应该重视的公共服务和社会管理，没有放到更加重要的位置。第二是从纵向来看，政府各级中存在职权划分不明确的现实，其中既有中央与地方职权划分不明确，一些职权具有较大的重复性； 更多的是存在地方政府各级之间职权划分不清晰，许多职权的运用随意性大。第三是在地方政府机构设置上，有关社会管理公共服务和相关部门所占比例不大，而且有的相关公共服务和社会管理的政府部门设置严重不平衡。第四是地方政府目标偏多或不明确等等，以上四点，已经不大可能实现制度改变，唯有通过强化改革，加大制度创新才能完成。

2.社会管理理念的转变需要制度创新

目前在我国某些地区社会管理与制度创新的理念还比较陈旧，突出表现有如下几点： 其一是重视经济建设的发展、轻社会管理的思想比较突出。有相当一部分地区的领导干部只重视经济建设的发展，一味追求招商引资，把中坚力量放在GDP 的增长上，而忽视了当地社会基础建设的实施，忽略了民生问题^[2]。另一方面是看重强力管制、忽视了共同协商的重要性，公共服务意识不到位。因为时代发展要求的落后，从而社会管理理念所决定的社会管理措施已明显导致社会管理后果不甚理想，更加严重的还可能导致危及一方安宁。因上所诉，许多地区政府部门已经深感转变社会管理理念的重要性。但是，任何理念的更新仅仅靠观念自身的力量很难实现，必须有外力的支持。制度创新的特殊性决定它能担此重任，因为对各级政府而言，强制的权威性才能形成制度的行政创新，同时也能够通过其他不同方式或途径不断宣传强化，实现被动接受到主动实施，从而逐步被公众支持，最终形成对制度的尊重与敬畏。

3.制度创新有助于促进社会公平正义

无论是对于制度的创新还是在于实践的创新很重要的一点就是要实现社会主义的公平性与正义性，这也是中国特色社会主义执政行政的基本要求和基本原则，特别是在治理的时候，实施善政更是地方政府施政所必须时刻铭记的义务，无论在什么情况下政府都要时刻铭记对于宪法的规定和法律的行为规定，一定要体现社会的各方面的公平和正义^[3]。但是，在今天这个经济社会文化发展转型的关键时期，很多制度的改革和实际的治理中却没有看到管理的成效，很多时候更多的是遭遇到了前所未有的挑战。随着市场经济的不断发展，社会结构发生了不一样的变化，人们之间的经济利益关系也变的更加的多元化，因此就现在来说，在社会生活的各个领域中都还不同程度地存在这样或者是那样的不公平和不公正现象。这种情况严重影响到社会的和谐与稳定，而且在很多的情况下直接就挫伤了一部分群众的积极性、主动性和创造性。制度最重要的功能就是保障社会的公平正义。制度所具有的这种激励、约束、协调等功能，规定着人们在社会中的地位及相互关系，为人们的行为提供准则和模式。促进公平正义是维系社会秩序和活力的基本条件，也是社会管理的基本任务。对于地方各级政府而言，要形成有利于社会管理公共服务的改革与稳定共兼顾的制度体制机制是必要的。尽管其中每一项的改革不容易做到，不管是制度的改革还是体制的改革每一步进行都是比较缓慢的，也有可能是步履维艰，虽然这样的改革不会一蹴而就，但是必须持续不断地进行制度方面的创新，也要保证在执行的时候所有社会成员都能遵守制度，按制度行事，使各种社会矛盾和问题都能在理性有序的状态下不断得到调整和解决，这样才能使社会公平正义切实得到维护和实现，才有利于社会的不断的稳点并且能进一步的发展。

三、弘扬价值、科学创设是制度创新的重点

制度创新涉及到立场、智慧以及技术的科学搭配。在中国现行的治理结构下，地方政府所有的实施行为都与相关制度是紧密相联的。地方政府作为地方社会管理的主体肩负着公共制度创新的责任。这就要求地方政府在制度创新过程中，既要客观理性地审视既有制度的缺失与漏洞，更要秉承合法性、正当性、合理性，围绕执政理念需要，坚持除旧布新与拾遗补缺堵漏相结合。既要体现制度的科学性又要使得各项制度能够深入新，不断完善已有的社会的制度，也要重新考虑在新的时代条件下，设计出经得起历史考验，符合时代发展要求的，并且是有利于地方社会管理和有效实施公共服务的，能够促进区域经济社会不断发展的全面而又科学的制度体制机制。

1.把握好制度定位，体现价值观

当然首先地方政府的制度创新就要弘扬时代的核心价值。制度的合法性、合理性直接取决于制度的价值观，任何制度都是以一定的价值认识、价值判断和价值取舍为前提的^[4]，地方政府创新制度的过程也需要按其特定的价值理念进行建构的过程，有什么样的价值观就能体现什么样的制度理念，价值的方向要体现民本的方向，要一切从人民出发，从最广大人民的根本利益出发。一切制度上的理念都是从人的思想上考虑的，制定出来的制度也都是为人民服务的，因此，正确价值观的确立就是对于良好制度建立的一个思想上的保障。在进行制度创新的时候需要考虑以下几个方面：

（1）制度的定位需要讲民主。民主是制度创新的伦理性基本要求。地方政府在进行制度创新的时候，要保证制度体现伦理性，首先就是要在制度上保障广大人民最广泛地参与制度创新，提出他们对于制度的要求。并且在制度的创造过程中应该积极的参加，在制度修正的进程中也要参加提供自己的宝贵意见，尤其是在制度实施的过程中要履行自己的监督的职权。特别是要从制度设计上改善传统的方式，确立新的民主的方式、手段与渠道，使人民的意见和需要能够及时上达到政府及相关部门，使信息的传递渠道更加的畅通，使民主的方式更加切合实际，彰显政府方针政策中的人民意愿和人民利益，反映广大人民群众的呼声和需要，这样才能真正起到创新制度的作用。

（2）制度的创新需要实现公正。制度公正是制度实现其价值和利益的根本保障。正如美国著名学者罗尔斯所说： “正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。”^[5]对于地方政府的制度创新而言，制度公正至少需要满足四点基本要求：第一是在政治上保障人民的合法权利，制度的创新是为了满足人们的各种基本权利的一种需要而设定的，是为了在公民履行义务的同时也要平等的享受自己所获得的权利，要不断的扩大人民参政议政的权利，从制度层面上维护最广大人民的根本利益； 第二是在法律上保证实现法律面前人人平等，保证立法公正、程序公正、执法公正，法律是国家方面的制度规定，是最具有代表性的约束机制，也是维护好广大人民根本利益的最有效的方式；第三是在政府管理制度上，保证行政过程的公平公开透明、廉洁民主高效，政府在管理的过程中最主要的就是要使各项的制度能够切实得到履行，要严格规范各部门的执行力度和执行的公平公开的程度；第四是在文化制度上保障不同社会群体的平等权利，当然现在的很多文化市场仍然存在着恶性竞争的因素，因此就要保证文化市场的公平竞争以及宽容、公正地对待不同的文化及其交流，让一切创造社会的财富充分涌流。

（3）制度的创新需要讲究诚信。政府诚信简言之就是政府依法正当无私履行职能而获得的社会尊重和相信。政府诚信作为整个社会信用体系的基石，是整个社会的一个最重要的形象的和信誉度的指示，相对于其它信用体系而言，它的最基本要求不管是对于政府组织还是公务人员，都要进行严格的规定，不仅仅是制度层面的管理更要体现一个执行方面的管理的有效性，只要是有承诺就要不折不扣地兑现，要履行自己的职责和义务；当然政府还应该做好充分的准备，要是没有兑现自己所做出的承诺，既要向公众说明原因，还要受到相应的违约处罚； 如果因某种原因没有兑现，就必需有令人信服的解释和接受公众充分甚至是苛刻的询问，最主要的是无论结果如何都需要对公众负责。

2．设定好制度程序，坚持科学性

制度的科学性是指按照科学理论和健全的科学程序，运用现代科学的决策方法进行的活动。地方政府为加强社会管理所进行的制度创新，制度的作用就是不但对公众起到一个规范性的作用，还是对广大的公职人员起到一定的规范的作用，因此应该按照科学性的要求，严格规范各项制度的创设过程，坚持程序的完备化。对于各项制度的条款设计都应该是很具体的而不是大概的研究、论证的民主化，也就是要征得广泛人民的要求和他们的意见，要体现方式方法的现代化相结合，就是对于传统的方式进行完善要破除一些旧的观念，要创新新的方法和研究的放向，并善于从众多方案中选择优良的方案来进行实施。具体来说，地方政府加强社会管理的所有制度创新都应该体现以公开性保证程序正义性，以公正性保证听证合理性，以操作性保证机制完善性，以严谨性限制自由裁量权。

3. 就制度后果而言，制度创新是具有双重性的。

一方面，制度创新具有很大的风险，可能需要付出代价，因为对于传统制度的改革是需要一定的力度的，并且就是对于新的时代条件下的改革一定要借鉴很多的国内外的先进的经验，改革的过程是艰辛的并不是一蹴而就的，当然制度的改革也必定会引起很多的社会的改革，改革是全面的改革； 另一方面，成功的制度创新又能为社会带来极大的效益。新的改革总会为社会创造出很多新的气象和新的事物的发展，而且这样的正确的改革也一定能带动社会整体向前的发展趋势。这就要求通过制度安排来严格界定政府管理的范围、内容、重点，把一些不该由政府管理的事项转移出去^[6]，可以由很多的事业单位甚至是很多的企业来进行这样的职责的划分，有些部分还得依靠市场这样的自由调控的作用来进行掌握，把该由政府管理的事项切实管好，如果是在政府职责范围内的事情就一定要不折不扣的完成好，不能有半点的马虎。在继续改善和加强政府部门经济调节和市场监管职能的同时，重点加强管理社会事务、提供公共服务的责任，是规范好自身行为，实行监管公开透明化的制度要求。具体来说：第一是要通过制度创新处理好政府与社会的关系。政府不要盲目地以为自己无所不能，不能全部的事情都揽到自己的职责以内，那样的话就可能导致决策失误的现象。更不要自以为是地将自身置于所有矛盾中心，很多事情的解决并不能仅仅依靠政府部门就能得到解决，那样会导致许多问题因无法解决而恶化；第二是要通过制度的建立健全，支持凡是应该由社会办的事，都要交给社会去办，要通过对制度不断的创新来保证最广大人民的根本利益；第三是要通过制度明确履行应承担的具体责任规定，要对这样政府的每个级别需要做出的事情做出明确的规定，划清上下级政府之间的事权，防止重职权、轻责任、重审批、轻监督，防止有利的事情争着管，担责的事情不愿管，出了问题没人管。通过强化责任约束，要通过一定的奖惩制度来实现对于人员对于工作的积极性和认真的程度，实现权力和责任的平衡，确保政府职能的有效履行和发展目标的顺利实现。

参考文献：

[1]郁建新，关爽.地方政府社会管理的测量于制度化［J].学术月刊，2013.06：17-26.

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