地方政府职能的合理定位

论文总字数：9371字

摘 要

当前我国地方政府职能定位一直处于探索和定位不清的状态。这主要是因为地方政府权责不明确，越位现象严重；体制不顺，制度不健全；滥用权力；履行职责不到位，调控失控等方面的原因造成。当今地方政府要从以下几个方面做好自己的定位：做好地方经济发展的推动者；做好市场运行的监管者，做好社会事务的管理者；做好公共服务的提供者；做好社会公平的保障者；做好社会稳定的维护者。

关键词：和谐社会视野；地方政府职能；定位；原则：策略

Rational positioning of local government functions

Feng ruyue

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: The function of local government of our country has been in the exploration and the unclear state at present. This is mainly because the local government responsibility is not clear, the offside phenomenon is serious; system is imperfect, system is not perfect; abuse of power; do not perform their duties in place, regulation caused by reasons. The local government should do their location from the following aspects: to the local economic development facilitator; good market regulators, do a good job in social affairs; to do public service providers; good social fairness safeguard; do a good job in social stability.

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Key words: harmonious social field of vision；local authority function；localization；principle；strategy

地方政府职能指的是地方政府所承担的职责和功能，这种职责和功能来源于人民的授权，同时也是服务于人民，最终目的是让人民受益。党的十八大以来，我国政府进行了大部制改革，提出了要使市场在资源配置中起决定性作用的改革理念，这就要求必须转变政务职能，特别是地方政府政府职能的转变尤为重要。

一、地方政府职能的范围界定

要对地方政府职能进行合理的定位，首先要做的就是对地方政府职能进行界定。关于地方政府职能的定位，主要有这些观点：匡萍在《新公共管理视角下政府经济职能定位的思考》中从经济的角度对政府职能进行定义，认为地方政府职能主要是把握好宏观调控职能，合理的应用微观调控职能 ^[1]；邢钰在《入世后的政府职能转变》中提出了政府下放权力，把职能向市场转化和向社会分权的概念 ^[2]； 夏书章在《行政管理学》认为地方政府职能是在一定历史时期内，地方政府承担的管理国家和地方社会公共事务的职责和功能 ^[3]。总结以上几种观点， 地方政府的职能包含三层含义，一是站在地方政府的角度去理解，仅仅限于地方政府，不是从国家层面的角度去定义政府职能；二是指在一定的历史条件下，承担管理国家和地方社会公共事务的职责和功能；三是指地方政府是国家政府职能的一部分。这个定义是从广义上对地方政务职能进行界定的，基于广义背景下，从狭义的角度去定义地方政府职能指的地方政府所要承担的地方社会公共事务的职责和功能。其可以从建设职能、社会保障职能，社会事业发展职能三个方面来理解。

（一）建设职能

建设职能指的是地方政府拥有建设本地区、本行政区域内建设权力，无论是经济建设、还是社会建设、政治建设，地方政府都拥有此职能，这也就要求地方政府必须要把本地区建设好、管理好、规划好、服务好。同时，地方政府在建设职能上，主要体现在公共基础设施和地方规划上。

1. 公共基础实施

公共基础设施是地方政府建设职能的核心要求，其主要包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业。我国是发展中国家，地方政府对基础设施的建设关系到国家现代化的建设、和谐社会、共同富裕的建设。同时公共基础社会建设的好坏直接关乎着地方发展的速度及地方社会的进步。因为基础设施建设是社会赖以生存发展的一般物质条件。

1. 地方规划

地方规划是地方政府建设职能的又一重要体现，地方规划是国家战略规划的重要体现和补充，其主要体现在地方政府决策职能、组织职能、协调职能、和控制职能上。其运行主要体现在地方人大机关上。其规划的内容主要体现在地方政府的发展战略上。譬如，地方政府的交通网规划、城区规划、基础设施规划职能。

1. 社会保障职能

地方政府社会保障职能指的是地方政府有权负责好本地区的社会治安、社会稳定、民生保障、社会保障、计划生育等职能上。其是地方政府职能的重要内容之一。

1. 社会治安管理

社会治安管理作为地方政府社会保障职能的重要职能，其是地方稳定发展的保障，是我国社会主义现代化建设事业在安全、稳定的社会环境中顺利发展的前提要求。

1. 社会保障

地方政府社会保障职能是在国家保障战略下，地方政府负责保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。

1. 计划生育政策

计划生育作为我国的基本国策，地方政府在计划生育政策中扮演着核心的作用，其是否执行好，是否强制执行，是否在法律的框架下运行，直接关乎着政策执行的好坏和体现出政府职能是否转变。

1. 社会事业发展职能

社会发展职能作为地方政府职能的重要内容，主要促进社会发展上，而社会发展又体现在教育、文化、卫生、体育等方面上。

以上从建设职能、社会保障职能，社会事业发展职三个方面理解了我国地方职能的内容，对我国现行的政府职能内容进行界定和了解。但地方政府职能除了以上内容外，具体的进行划分，还体现在经济调节、市场监管、社会公共服务、社会管理等职能上，本文要合理科学的对政府职能定位，就要对地方政府的职能进行界定，因此，本文所指的地方政府职能就是经济调节、市场监管、社会公共服务、社会管理职能。

二、地方政府职能合理定位的困难

基于对地方政府职能概念的界定及其对内容初步了解，当前，在国内对地方政府职能定位的观点主要有“服务型政府定位” ^[4]、“有限型政府定位” ^[5]、“责任型政府定位” ^[6]、“法治型政府定位 ^[7]”、“公平型政府定位 ^[8]”等一些观点。但为什么我国地方政府职能定位一直处于探索和定位不清的状态呢？这有地方政府职能转变不到位，地方政府干预过强，地方政府权责不明确，地方政府观念滞后，中央对地方政府干预过大等方面的原因，但从地方政府职能性质本身的角度来看，导致我国地方政府职能有效定位的困难主要表现在权责不明确，越位现象严重；体制不顺，制度不健全；滥用权力；履行职责不到位，调控失控等方面上。

1. 经济调节上权责不清，“三位”现象严重

我国政府一直在强调，要明确和划分好地方政府的权力和责任，避免出现“三位”现象。但实际运行中，权责不清，“三位”现象严重重依然是地方政府职能的死穴。

首先，地方政府权责不清主要表现在各部门之间，上下级之间，各部门内部之间权力和责任划分不清晰，不明确，从而造成政府职能缺位现象存在，也造成地方政府无法正常的履行职能的现象无法得到有效的改变。譬如，以武汉东湖植物园管理为例，对环境市容的管理，环境植树，环境卫生由城市管理局进行，非法捕鱼和水上安全有武汉水上公安局进行管理，水源保护由水务局进行管理，环保处罚和环保规划由环保局进行，同时，东湖管委会对游客收费和停车之类的进行管理和规划。武汉东湖作为城市中最大内陆湖，有这么多机关参与进来管理，不仅管不好，而且好会出现乱象、互相推诿的现象存在，这就造成很多单位无法正常的履行职责，出现权责不清的现象。再如，以地方政府中民政局和社会保障局为例，民政局负责民最低生活保障、社会福利和社会事务、区划地名等工作，社会保障局同样也有负责实施养老、医疗、失业、工伤、生育社会保险的职责，但在实际工作中两个部门虽然一个是专门负责民生保障，一个专门负责社会就业和社会保险保障，但两个部门在实施工作中，进一步对其职责进行划分，就会存在权责不清的现状，如面对一个无依无靠的老人，社会保障局有权提供就业和实施养老保险，民政局有权对其进行实施最低生活保障，二者由谁去执行，有谁去履行这样的职责，两者对其都有履行职责的权力，同时也可以由专门的一个部门去履行。从而就是出现权责模糊和划分并存及不清的问题存在。

其次，“三位现象”严重主要表现在政府在社会管理中的越位、缺位、错位。 [9]“越位”在政府职能中主要是指政府不该管的事管了，管的事却管不好，同时“越位”的核心主要是政府超越了本身的权力去插手其他事务。如，某地方政府主动向某开发商房地产价格做出高于市场价格出售的规定。“缺位”主要体现在政府没有落实政策，没有做事，没有正常的履行职责上，如某市出现某厂乱排放污水，民办教育乱收费，社会各种培训班乱收费，经过人民和媒体多次反映，但相关部门却不作为，这就是地方政府典型“缺位”的现状。“错位”是主要表现在地方政府没有履行好本质工作，涉及其他领域，该做的事没做，不该做的事却做了。如，某地开展基础设施建设，明确规定要把钱用于交通设施投入，但政府却把钱用于要老保险上或者另有他用。

1. 社会管理体制不顺，制度不健全

体制不顺，制度不健全一直是我国地方政府职能转换不到位，政府职能定位的阻碍。自改革开放以来，我国历届政府一直在强调，要理顺体制，健全制度，使权力在阳光下运行，但体制、制度问题为何一直成为我国政府改革的重点的和阻力呢？这里面其实最重要的除了中央的顶层设计外，还有地方政府的原因。地方政府体制不顺主要表现在管理体制不顺，领导体制权力过大，各部门间的体制设计不适应本地区的发展问题上。地方政府制度不健全主要表现在没有制度对其职能和权力进行约束，出现乱越权，滥用权行使权力。譬如，以公共财政体制为例，公共支出过多地进入了本应由市场机制发挥主要作用的领域，特别是竞争性和盈利性的经济领域。政府用于经济建设服务的费用明显偏高，而用于社会服务的费用仍然偏低。虽然有学者提出，我国政府制度规定了很多，主要原因是在没有贯彻落实上，但地方政府作为权力的执行机关，直接面对人民机关，制度是根本，进行行政执法必须有制度可依。

1. 市场监管职能施用不当

市场监管作为地方的重要职能，地方政府要履行的职责就是维护市场的稳定，使市场在公平、稳定的环境下运行，但在实际运行中，地方政府对市场的监管还在存在一定的问题，其主要表现在地方保护主义严重；政策歧视现象没有得到有效的改善；监管缺位及不力；滥用权力等方面上。譬如，以地方保护主义为例，部分地方政府为了保护本地方企业的利益，实习差别对待的政策，始终未能打人破计划经济体制造成的地区、行业的分割，没有完全按照市场经济的客观要求，开放市场，优化组织，提高资源的合理配置水平。再如，政策歧视，如某地方对外地企业进行税收加收，对本地区企业进行免税。地方政府在履行市场监管的职责时，这些问题明显的阻碍了经济的发展规律，社会的进步，同时也违背了市场监管职能的本质，从而促使地方政府职能不能发挥正常作用的问题的存在。

1. 公共服务职能弱化

公共服务职能是地方政府的重要职能之一。如果公共服务职能存在问题，地方政府职能本身问题也就随之而来了。当前，我国地方政府在进行对公共职能的履行时，存在着公共服务职能弱化的现象，其主要表现在对公共服务职能的投入远远不能满足需求；公共文化设施重视度不够；公共基础设施建设不力；对社会保障，文化事业执行不力上。同时，也应看到，近些年来，我国政府一直重视对公共服务的建设和拖入，出现公共服务职能弱化的现象也是个别地区和落后的区。

三、地方政府职能合理定位的基本原则

基于对我国地方政府职能定位困难的分析，我国地方政府职能有效定位不能简单地比照中央政府，而要遵循以下几个原则：

（一）明确位置

明确位置指的是地方政府要将职能集中于地方政府有创制决策权的领域，使地方政府明确所处的位置，在政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个领域中，地方政府要掌握主动权，明确所属决策权。也就是不要处于被动地位，要主动在所属权力下进行创新，敢为人先，在法律和中央及人民所给的权力范围下，结合本地区的情况，站在为人民谋利的角度进行创新决策，明确地方政府的定位及“想要做什么、怎么做” ^[10]。

1. 摆正理念

摆正理念指是地方在进行政府职能地位时必须要有正确理念，不能为了地方的发展而损害其他地区利益，必须坚持从人民的利益出发，从全局出发，树立正确职能转变理念。如，围绕着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务树立起“大社会、小政府”；有限性政府；服务型政府；责任型政府的理念。做到从全局出发，兼顾地区利益，不做出为了地区利益而损害其他地区利益的决策，这就要求地方政府在进行职能定位时必须坚持摆正理念的原则。

1. 法治、公平原则

法治和公平是一个社会的核心，地方政府在进行职能定位必须坚持法治和公平的原则，使职能定位在法治下运行，在公平下体现。无论制度的制定，体制的完善，市场机制的制定，监管制度的实施，公共服务的投入，社会管理的进行，还是地方政府本身的建设，必须以法治和公平为原则。

1. 因地制宜原则

由于我国各个地区的经济发展水平各不相同，地方文化和社会习惯都有所差异，因此，地方政府在进行职能定位时必须坚持因地制宜的原则，这样才能有效的对政府职能进行定位，如，西部地区经济发展落后，政府在履行职能和制度规章制度时就要根据该地区的经济发展水平而定。再如，新疆地区作为少数民族的地区，政府在履行公共服务职能时就要注重少数民族风俗习惯。因此，地方政府在定位职能时必须要根据本地区的经济发展水平，本地区的实际情况而定。

四、地方政府职能合理定位

基于对地方政府职能有效地位困难的剖析，我们要积极根据地方政府在地方发展中充当的角色，对地方政府职能进行有效的定位策略进行分析，为地方政府职能进行有效的定位，以推进地方各项事业的全面发展。

（一）做好地方经济发展的推动者

地方经济发展是地方政府职能中的重要职责，因此，地方政府始终要做经济发展的引擎者，带动本地区经济发展。地方政府对地方经济的推动主要从这几个方面入手：一是正确的引导市场经济发展。在法律的环境下履行好宏观调控政策；重构政府与企业、市场、社会的关系，下放行政审批权，让市场在资源配置中起决定性作用。二是培育新型市场。地方政府要敢于创新，敢于打破利益壁垒，闯出属于本地区一条新型市场道路。三是创造良好政策环境。地方政府要提供良好的政策坏境，不走短路，不制定只为本地区企业考虑的政策。

（二）做好市场运行的监管者

市场监管作为地方政府重要职能之一，因此，地方政府必须维护市场经济秩序稳定，必须要有效的监管好市场。要有效的监管好市场，可以从这几方面入手：一是建立政府市场监管体系。市场经济条件下，监管是政府解决市场失灵的有效手段。服务型地方政府必须在法律框架下建立独立运行的监管机构和体系，树立政府监管的权威性，以公正公开、透明的方式，对行业具体事务进行日常监督、管理和控制。二是规范经济主体行为。服务型地方政府要运用法律、法规、道德等手段，规范区域经济主体的行为，确定交易者所共同遵守的，普遍适用的交易准则，限制各种不正当经济行为对重点行业实行资格管理和资质分级管理，对企业经营行为和经营活动进行有效的检查监督，发现和纠正各种不正当行为，依法打击走私贩私、制售假冒伪劣商品、偷税漏税等经济违法行为。

（三）做好社会事务的管理者

社会事务管理是地方政府职能最复杂，范围涉及最广的职能，其管理范围包括教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业。因此，地方政府要有效的履行好这一职能存在一定困难，但正因为其管理困难，必须在此职能上做好明确的职能定位，要都其进行明确的职能定位可以从这几方面收入：首先，明确管理内容。当前，我国地方政府社会事务管理要做的事主要有贯彻计划生育的基本国策，控制人口数量；发展教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业，提高全民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；其次，要围绕着社会事务管理内容进行制度创新和完善，如教育领域中的高考政策，计划生育政策中的二胎政策等；三要把各项政策贯彻落实到位。因此，地方政府必须把每项政策落实到位，做到不“缺位，不“越位”，不“空位”，不“错位”。四要地方政府要善于引进社会力量，培养社会中介组织，授权社会组织，让社会共同参与社会管理，把权力向社会转化，把不该管的东西放下，把该管的事项管好。最后，地方政府必须重视对城乡的管理，做好统筹规划，加大基础设施建设管理，同时，特别要对农村公共服务文化建设投入进行有效的管理，做到社会管理不侧重于城市，也不侧重于农村，要公平，要从全局出发，做到和谐、可持续发展。

1. 做好公共服务的提供者

政府核心职责就是服务人民，我国政府的执政理念就是一切为人民服务，而一切为人民服务最好的途径就是做好公共服务的提供者，这点在地方政府中尤为重要。地方政府作为公共服务的执行机关，人民的服务员，要有效的、快捷、公平的提供公共服务必须要有科学长久的途径。我国地方政府要有效的做好公共服务，要从这几方面开展工作：一是做人民服务员的理念，这句话虽然每个政府官员都在说，但要真正的做到却不容易。二要以建设服务型政府为目标。服务型政府是现代政府职能的转变重点，因此，地方政府必须加大的服务型政府建设的研究和落实。三是要建设优美的环境，加强基础设施建设，提供良好的政府服务。

（五）做好社会公平的保障者

社会公平是社会的基石，是社会良好运行的保障。政府作为社会管理机关，社会的主宰者，必须要确保社会公平，保障社会公平，做好社会公平的保障者。而社会公平主要体现在制度公平上，因此必须正确的处理好效率、公平、制度公平的问题。从效率和公平的角度来说，我国政府提出了效率和公平同时兼顾的理念，因此，地方政府必须贯彻落实好，效率和公平兼顾的政策。一是形成公平的再分配机制。无论是初次分配还是再次分配，必须要在公平的环境下运行。二是提供平等就业机会。我国目前处于人力资源劳动大国，每年的高校必须生都在不断的增加，因此，政府必须提供平等的就要机会，不因地区、学历、身份、户籍而歧视就业对象；三是提供社会保障。服务型地方政府应在中央宏观政策的指导下，建立并落实养老、失业、医疗、社会救济等基本社会保障制度，保障退休职工、低收入者及困难人群的基本生活，保障残疾人、弃儿、没有生活来源而又无人赡养的孤寡老人有人照顾。四是从制度上保障社会公平，也就是政府在制度各项政策的时候必须按照公平的原则进行，不受地方利益、个别利益、利益集团的左右。

（六）做好社会稳定的维护者

社会稳定社会发展进步的前提，地方政府必须履行好维护社会稳定，确保社会安全的职责，地方政府必须把维持社会秩序、维护社会稳定、保障公民人身安全和私人财产安全，作为压倒一切的任务。首先，加强治安管理。加强治安管理必须坚持和贯彻“打防结合，预防为主”的方针。有效的配置好社会警力分布，正确的处理好人民内部矛盾；其次，加强安全管理。要有效的加强安全管理必须吸取教训，加强对重点区域安全的监管，同时也要加强安全管理制度的建设；三是加强突发事件管理。突发事件往往具有不可预测性、突发性、社会影响大的特征，因此，地方政府必须做好事前预测，制定各种预防机制及其预防预案。四是新形势新任务下，必须加强对恐怖主义的打击力度，同时也要加强对网络安全的管理。

参考文献

[1]匡萍.新公共管理视角下政府经济职能定位的思考[J].重庆科技学院学报（社会科学版）,2011,(7).

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