浅析政府和市场在公共物品供给中的角色和职责

论文总字数：8320字

摘 要

本文主要探讨公共物品供给中政府的角色与职责，通过对公共物品供给过程中政府主导与市场主导两方面的观点进行分析与论证，可以看出，政府在公共物品的供给过程中起着至关重要的领导协调作用。基于在提供公共物品时，“供给”与“生产”分开的特点，政府并不一定直接参与到生产公共物品的过程中，所以公共物品的供给主体可以多元化，而政府作为多元主体中的最重要的一员，其作用不言而喻。市场和其他部门在供给过程中虽能发挥一定的作用，但却是有限的，也存在一些缺陷。

关键词：公共物品，供给，政府，市场机制

The roles and responsibilities of government and market in the supply of public goods

Chen Xing Yu

（Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001）

Abstract: This paper mainly discusses the supply of public goods and its way of development, in the process of public goods supply of both government and market leading point of analysis and demonstration, it can be seen that the government in providing public goods in the process of plays an important leading coordinating role. Based on public goods supply in the process of the characteristics of the "offer" is separated from "production", the government does not necessarily directly involved in the production process of public goods, so the main body of public goods supply can be diversified, and the government as one of the most important part of the multiple subject, the effect is self-evident. Marketing and other departments in the process of supply can play a role, but it is limited, there are some defects.

Key Words: public goods, supply, the government, the market mechanism

随着社会发展进步，公共物品的作用不言而喻。工业化的发展往往以一定基础的公共物品作为支撑与保障；人们在追求更好的生活方式的过程中也需要公共物品的支持；公共物品的有效供给同时也能够缓解社会的不稳定因素，保障社会低阶层人民的生活。但在这过程中，公共物品的供给存在一系列的问题，供给不足或是供给过渡，供给的成本无法预测，不能有效的保障供给，以及供给对象的不平衡等问题。

公共物品特征以及政府自身的特殊性，决定了政府在公共物品的供给环节发挥着重要的作用。但这不等于政府直接参与到公共物品的供给中来，政府可以根据不同公共物品的特点，联合官僚机构、公共企业与私营企业供给实现物品的有效供给，但政府的主导和监督作用是其他任何机构和组织都无法替代的。

一、关于公共物品

（一）公共物品的定义

早在1739年，大卫·休谟提出了集体消费品的观念，即对任何的个人不会产生突出的利益，但对于社会这个群体来说确实不可少的物品。在此基础上，亚当·斯密在《国富论》提出了“君主应该在有效提供公共物品中作为行为主体而存在”的构想。两人的观点明确了君主在提供公共物品的过程中应承担的职责。1919瑞典财政学家林达尔从学术角度建立了林达尔模型，明确了公共物品的资金来源问题，即个人或者集团通过赋税的方式实现对公共物品的一般的给付。现代意义上的公共物品即某一主体对某种物品的消费，不会对其他主体对该物品的消费造成影响。对比私人物品一个人的消费会影响到其他人对该物品的消费，而公共物品由于其非排他性的特点，不会影响其他人的消费。^[1]

公共物品简单来说就是指面向的消费群体不能全部付费的情况下也要提供的物品，例如空气、公路、国防、知识等。

（二）公共物品的分类

绝大部分的公共物品同时具有非竞争性和非排他性，但并不适用与所有的公共物品。我们把同时具有这两种属性的公共物品称为纯公共物品；同时不具有这两种属性的公共物品称为私人物品；只具有非竞争性的公共物品称为“俱乐部物品”；只具有非排他性的公共物品称为“公共池塘物品”。^[2]

（三）公共物品的特征

消费的非竞争性。所谓非竞争性是指当一个人消费该物品时并不会减少其他人对这种物品的效益，比如一个人多呼吸了一口空气、多喝了一口溪水，其他人不会因为这一个人的消费影响到自身对是和空气的消费。

受益的非排他性。所谓非排他性指的是一个主体对物品的消费不会影响其他主体对该物品的消费，无论这个主体对该物品是否付费。

（四）公共物品的供给

公共物品的供给主要有市场和政府来实现，但是市场受公共物品这两个属性的影响，在公共物品的供给过程中，容易造成成本的虚高，在规模经济的影响下，也会引起供给效率的低下。所以大部分学者认为政府应该来负责公共物品的供给。首先政府作为公共利益的代表，他有足够的实力来保障公共物品的供给，其次作为国家的管理者，能够很好的对供给过程中出现的问题进行有效的控制。随着经济危机的出现，经济学家们发现私人供给的可能性，不把政府作为唯一的主体，把私人以及第三部门也列入供给的主体中。^[3]本文的观点是：政府在公共物品供给的过程中发挥着主导作用，但并不意味着政府必须直接地参与其中，可以通过其他途径来实现供给。公共物品的供给主体可以多元化，而政府作为多元主体中的最重要的一员，起作用不言而喻。市场和其他部门在供给过程中虽能发挥一定的作用，但却是有限的，也存在一些缺陷。

二、市场与政府在供给公共物品过程中的现实问题

（一）市场在供给中的问题

1．市场供给公共物品的困境

公共地悲剧。当一种公共物品具有非排他性但不具有非竞争性时，个人有自主利用的权利，这时个人为了追求利益的最大化，就会导致一些不须付费的公共物品的不合理消费，造成消费的过渡，而不是高效地利用。以放牧人为例，草场作为一个公共物品而存在，放牧人可以自由的使用，当一方放牧人在使用这片草场时，不会有矛盾的产生，但是当很多的放牧人共同使用时，草场是作为有限的资源存在，会出现供不应求的情况，但放牧人只是一心的追求自身从牲畜中获得的利益，且有不断增加养殖数量的动力，而草场的减少只会作为他们损失的一部分存在，而为了弥补这部分损失，他们则会通过更多的养殖牲畜来获得。

囚徒困境博弈。主要分析公共物品的付费问题，即不管其中一方付费与否，另一方的最佳方案就是不付费。这时，双方都没有付费的动力。但是如果双方都不付费，公共物品的提供则为零，这不是最有效率的方案，因为如果双方都付费，则利益会最大化。以囚犯是否坦白为例，甲方坦白，乙方最好坦白，如果不坦白会判刑更多；甲方抵赖，乙方最好还是坦白，因为可以减刑，所以无论甲方是否坦白，乙方最好的选择都是坦白，同理乙方是否坦白，甲方最好的选择都是坦白。可能有人会提出都抵赖的情况，但是两人都没有抵赖的动力，即使之前定了契约，但这份契约双方是没有积极性去守护的。

2．从经济学角度分析市场供给的不可行性

第一，公共物品的非竞争性，即消费数量的增加并不会引起其边际成本的增加，基于经济学的原理，那么这一项消费应不予收费。如果是市场来供给，商家为了弥补这一项的损失会增加产品的价格，就会失去一部分的消费者，容易引起公共物品的闲置。^[4]

第二，在消费具有竞争性但非排他时，会引起另一种消费损失，会导致供给不足。如高峰期的街道，每增加一个人使用，其边际成本会增加，其具有竞争性，但是非排他，又会导致“搭便车”的现象，消费者可以不付款就取得消费权，需求量就会上升，但社会却没有足够的公共物品来实现有效的供给。

（二）政府供给的风险

1．公共物品在供给过程中存在的问题

在我国，政府通过其管理的机构来对公共物品实现生产和运营。所以由政府垄断的企业生产，一方面容易引起财政的负担，另一方面提供的公共物品的品质也不能够得到有效的保障。政府为了自身的利益和垄断地位，会驱出对自身有竞争性的企业。从而导致公共物品供给的不足、效率的低下等问题的发生。

2．政府无法实现有效供给的原因

公共物品供给过程中，“政府失灵”主要体现在政府机构数量增加，财政支出增多的同时，自身的机构制度、管理体系跟不上，造成生产效率低下，配置不均，质量难以得到有效的保障，无法满足人们的需求。

（三）政府对公共物品供给是至关重要的

1．政府可以弥补市场的不足

公共物品供给者的收益往往会低于其所投入的成本，且其非排他的特性，即不会把未付费的消费者排除在外，这时容易产生“搭便车”的心理，所以私人是不会主动地去提供公共物品，除非有其他的动机使然。另外，对公共物品的需求导致是多少，这一数值是无法根据市场来进行调整。但是公共物品是不可或缺的。这时政府就应该承担起自身的责任，政府的管理是最大的公共物品，可以理解成是一项义务。^[5]

有些学者提出政府在供给公共物品上同样是无效的。但这两种概念是不一样的。市场在提供公共物品上的机械效率即投入产出比是低的，但远不止于此，市场主体可能不愿意或者说是不能够提供公共物品，就如之前所说，他没有提供公共物品的动机。而政府只是在机械效率上较低而已。

2．政府供给在动机和目的上具有优越性

从“经济人”的观点出发，个人都是希望自己的利益得到最大化，追求自身的利益，而公共物品具有外部性特征，即消费者可以免费或者低价获得公共物品。即使个人参与公共物品的供给，其动机并不是为他人谋福利，而是获得相应补贴或者税收政策，只是利益形式的转化。

政府却不同，其终极目标就是实现最大化的公共利益。政府的官员是“经纪人”，但不能证明政府作为一个整体是“经纪人”，这是因为个人的动机并不是组织的动机模式。政府官员要想实现利益的最大化，必须实现所在组织的目标和价值，承担起应该承担的责任。

3．政府供给并不一定是低效率的

首先，需要区分政府和公共企业。公共企业在所有制上是国有制，但是更注重生产和经营的公共性，即公共企业追求的不是获利多少，而是实现其自身的公共利益。公共企业作为政府供给手段的一种，公共企业的低效率不是政府供给低效率的充分条件。

其次，在效率上，公共企业并不一定低于私营企业。有些公共企业的效率要远高于私营企业，质量相较私营企业要高；有些公共企业因其垄断性，并不是不考虑消费者的需求。在激励机制上，公共企业因其目标的多样性及与政府关系的特殊性，但并不是不能改善的。

三、市场与政府在供给公共物品过程中的角色与职责

基于在提供公共物品时，“供给”与“生产”分开的特点，市场以其自身优势可以参与到公共物品的生产过程中，政府则主要作为提供者而存在。政府并不一定直接参与到生产公共物品的过程中，所以公共物品的供给主体可以多元化，政府作为多元主体中的最重要的一员，其作用不言而喻。

（一）市场在供给公共物品的过程中的角色

市场作为生产者。物品可以分为公共物品和私人物品，但不是单一的以这两种形式而存在，其中还包括准公共物品以及混合物品，这就使得公共物品和私人物品的边界变得模糊，为市场参与到这些物品的生产提供了可能。^[6]

（二）政府在供给公共物品的过程中的角色

第三部门的出现和发展，促使公共物品的供给往多元化方向发展，第三部门可以参与其中，实现有效的补充。这是政府就应该理性地对自己角色和职责进行有效地定位。多元化的供给主体并不代表着政府的脱离，相反政府还其中发挥着至关重要的协调功能。

1．政府作为宏观调控者

政府需要宏观地对引入私人以及社会成本，同时由市场生产和提供的公共物品进行有效地调控。首先，政府要明确市场进入的范围以及制度，领导市场的参与过程。其次，政府要对市场进行价格和利润的管制。私人获得一定的权力后，容易形成垄断，政府需要最这种行为进行有效的规制，实现正常的利润以及和谐的竞争环境，保障公众的利益。

2．政府作为生产、提供者

首先，需要明确政府的供给以及政府服务的范围。政府提供公共物品不仅要考虑公众的需求，还需要参考自身的财政资金是否充足，并不是有了需求就一定要提供，这时可以发挥私人部门和第三部门作用。比如水、电、煤气等自然产品。

其次，应站在政府自身的现实角度来考虑政府的供给范围。那些需要强制力作为保障的公共物品，主要是由政府来供给，如关系国家安全与稳定的制度规章；教科文、基础设施的投入资金；外部性较强的公共物品以及高新技术的开发与发展等。

再次，政府应该对消费者进行保护和扶持。因为消费者是分散的，且受“理性经纪人”观点的影响，意见不统一，集体行动较难实现，当与私人部门发生利益冲突时，不能够形成有效的集体与之抗衡，以维护自身的利益。这时就需要政府提供必要的支持，一方面保障了消费者的利益，让消费者有了谈判的筹码，另一方面有提升了公共产品的品质，让私人部门产生危机意识。

3．政府作为支持者

首先，政府可以通过相应的财政和税收政策来引导市场和社会组织。对于一些准公共物品，如高新科技、教育、环保等，政府的财政有限，私人部门对于这些外部性较高的公共物品不愿意投入资本，且这些部门的自身规模较小，资金也不是十分充足，往往会造成供给的不足。如果政府能够加以扶持，提供一部分资金，就可以引导分散的社会力量实现公共物品的高效供给。

同时，政府要培养保障第三部门的发展。在西方发达国家，第三部门的存在主要是为了调节“市场失灵”，而中国，第一，第二部门要想获得更好的发展得益于第三部门的发展。民间组织作为与政府、企业并列的第三部门，其在提供公共物品的过程中也一样起到很大的作用。因此，对于第三部门，政府应加强领导和支持。

4．政府作为监管者

由于政府部门垄断公共物品的供给，必然会导致寻租现象，即政府的过度干预，妨碍了正常的市场竞争，导致少数人获得超额的收入，为了消除这种现象，只有放松政府的管制，创造良好的竞争环境。但是，只要有公共领域存在，就一定存在管制，腐败也是必然。作为监管者的政府必须把管制限制在一定范围内，并适当引入市场机制，才能降低腐败实现有效的供给。

此外，公共物品是为了满足公众的需要，实现一定的公共利益，但私人部门的“理性经纪人”特点，会存在低效或者违法的情况，由于其公益性，政府更应加强监管。

（三）值得注意的两个问题

1．谨慎对待私营化问题

随者新公共管理的发展，领导者们重新定位政府与市场的关系，将私营部门的管理方式引入到政府管理中，主要表现为公共企业的私营化，即将公共部门生产的公共物品交由私营部门来经营。

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