论公共行政民营化之适度规制

论文总字数：8673字

摘 要

：公共行政民营化是我国公共部门改革中的一项关系社会民生的重大变革，但是，实践表明部分公共行政在民营化过程中出现了制度上的缺失、面临着改革失效的风险、蕴含着公共信任上的危机等诸多问题。为了有效解决这些问题，更好的推进公共行政民营化改革，公共行政在民营化过程中需要在一定范围内接受政府的规制。本文拟就公共行政

民营化过程中出现的诸多问题进行阐释，并针对相关问题提出解决方案。

关键词：公共行政；民营化；政府规制

The Analyze of effective Regulation of Privatization of Public Administration

Miao Zhen

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: Privatization of public administration is one of significant reform which is relative with social livelihood of the people in China´s public sectors. However, there have vast questions such as appeared the lack of system,facing the risk of failure on the reform, contains the public trust crisis.In order to deal well with those questions and make the reform on the privatization of public administration more frequently, the public administration needs accept the moderate regulation of the government within certain limits. There will introduce some targeted suggestions on the article about relative questions.

Key Words: public administration; privatization; government regulation

20世纪70年代以来，随着社会上新的思想潮流的不断涌起，人们发现，公共领域的政府事务开始变得越来越错综复杂，而政府部门的公共服务效率则稍显迟缓，难以适应社会发展的需要，也难以满足人们的现实需求。于是，一场席卷全球而影响深远的公共行政事务掀起了改革的序幕，其中最为引人瞩目的改革当属民营化改革。这场公共行政民营化改革运动主要“体现了政府的退缩和市场价值的回归”， ^[1]属于新公共管理的主体内容的范畴。民营化主要是通过限制或减少政府当局在配置社会资源生产产品和提供服务中的职能来增加私营企业在这些事物中的职能。^[2] 目前，这场席卷全球的公共行政改革运动已经对我国相关的行政部门产生了一些影响，成为一些部门进行改革的学习范例和改革指南。虽然民营化意味着政府权力的下放和职能的转变，但是，这并不意味着政府可以对民营化后的公共事务彻底放开、置之不理。我们可以从西方国家的民营化经验和我国民营化的现实实践看出，无论是公共事务在民营化过程中还是在民营化之后，都往往会出现这样或那样的问题。显然，相关公共部门对民营化的有效规制将成为化解这些矛盾的关键和保障。

一、公共行政民营化有效规制的现实需要

民营化在部分公共行政改革中取得了一定程度的成功，如宁波杭州湾跨海大桥、十堰公交、浙江万里学院等民间资本参与的公共服务项目。但是，也出现了类似漯河公交民营化、黑龙江龙江县自来水民营化等存在问题、令人反思的案例，这意味着政府并非已经完全摆脱承担公共行政服务的义务和责任，更不能保证民营化后的公共行政已经能够很好的独立提供社会服务。从根本意义上讲，民营化的最终目的还是为了实现公共福利的最大化。然而，对于一些规模经济效益显著的垄断性企业，在企业与消费者交易过程中，消费者往往处于劣势地位。如果政府不对民营化过程进行有效规制，积极引导公共行政民营化过程兼顾社会效益和经济效益，那么必然导致社会福利的净损失。

1. 规制制度的不完善

诺斯将制度分为“基础性制度和次级性制度”。可以说制度创新是一切创新的基础和来源，不难发现，只有制定了科学、合理而完善的制度，一个国家在经济发展、社会稳定和技术创新等方面才会得到较好的发展，就像我国目前全面深化改革一样，顶层制度设计事关全局。虽然西方的民营化改革为我国的相关改革做了一些参考和借鉴，但民营化本身毕竟是一个庞大的系统性工程，这个过程需要在结合具体实践的基础上多管齐下、协调各方，既需要执政当局的智慧，也需要体现出较大的魄力。但是，就我国目前的客观现实来看，民营化之后的有效竞争机制并没有真正的建立起来，部分规模大、实力强、背景深的垄断性企业仍然一家独大，在公共服务交易过程中，消费者仍然处于一种较为不利的地位，甚至在迫不得已时不得不接受企业的一些“捆绑性条款”。有些地方政府根据当地的实际情况，设立了一些有影响力的规制管理机构，但这些机构往往职权模糊、地位较低、所掌握的资源相对较少，因此常常会出现不作为、难作为的现象。^[3]诺斯悖论认为：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的人为根源”。所以，不论是国家，还是私人部门，这本身就蕴含着种种危机，要想合理解决危机，推进公共行政民营化的顺利进行，必须建立健全有效的制度机制。

1. 改革中出现潜在危险

一直以来，民营化改革都是在公共部门领域有效协调政府与市场关系的一种比较具有实效性的的选择，但是，这种以市场为导向的改革从开始就不断遭到来自多方面的挑战与质疑。^[4]公共行政本身是以为社会成员提供优质服务为目标的，但随着公共行政民营化的发展，市场在公共服务领域占据重要地位，而市场是以经济利益为导向的，即便是民营化后的市场主体也同样会以追求经济效益为终极目标。当私营企业在公共服务领域逐渐掌握主动权时，便会利用自身的单独定价权等方面的优势而谋取丰厚的利润，从而在一定程度上损害普通民众的利益。学者余南平认为：以少数私人资本、集团利益的利益为最初目的，在垄断条件下建立起来的公共部门民营化，不仅会受到来自社会基本价值观方面的疑问，而且还可能会将我们推向权力寻租的“官僚垄断资本”市场经济。^[5]我国积极借鉴欧洲国家的限制价格模式来规制市场价格，但由于部分垄断企业实力强大，往往通过各种不正当途径贿赂政府部门和政府官员，致使政府为企业所绑架、企业反客为主等怪像频频发生。认真分析西方公共行政民营化改革的经验，我们不难发现，即使是“在高度民主国家推行以市场经济为中心的变革中，也一样难以避免”。 ^[6]由此我们可以发现，民营化为改善公共服务质量、提高经济效益带来希望的同时，还产生了诸如权力寻租、官商勾结等严峻问题。

1. 信任危机破坏改革效果

信任危机是民营化改革中出现的不良现象之一。无论是政府在决策上的失误还是企业追求利益的不择手段，都无疑会成为破坏改革效果的毒瘤。

1. 民营化过程中出现部分企业不守信用、商业欺诈等现象，不仅违反市场自由竞争中公平、公正、公开原则，同时还严重破坏了市场正常的竞争秩序，损害社会公共利益，带来不必要的公共市场信用危机。
2. 信用危机导致市场交易成本增加和交易效率低下。人们在交易过程中，出于对彼此的不信任，往往增加一些额外条款和环节，而消费者往往不得不为这些不利因素买单。而这些不仅会损害消费者的利益，降低公共福利水平，还会违背公共行政民营化改革的初衷。
3. 信任危机会降低政府公信力、带来行政服务上的不信任。信任危机的出现一方面是由于市场本身追求利益最大化造成的，同时，还会使消费者联想到政府部门的低效率和腐败等问题。不难发现，在现实生活中政府在守信方面做得并不令人十分满意，朝令夕改、口头支票等现象屡见不鲜。这些行政不作为与乱作为的怪像不仅大大降低了政府部门的公信力，也增大了企业在投资公共事业方面上的风险，挫伤部分企业投资的积极性和创造性。

对于承包商来讲，他们关注的是利益，而非“对公共商品的广泛的道德关注”。 ^[7]总之，公共行政民营化过程中出现的诸如潜在风险、制度缺失、公共信用危机等问题将成为今后一段时间内困扰民营化的主体问题。公共行政改革若想更加健康顺利的推行必须首先有效解决这些问题。为此，笔者提出以下构想：

1. 公共行政民营化有效规制的重要举措

(一) 设定正当行政程序

1.落实信息公开制度

公共行政过程中信息往往为政府部门所垄断，消费者难以知晓。而在民营化过程中，相关信息的开放、公开则是十分必要的。如果信息不公开或者公开的不完全、不及时，就会使得民众难以对公共产品和公共服务有一个全面的认识和了解，这会使得民众在接受公共产品和服务时显得茫然无措，也很难配合有关部门做好相关工作。对于企业来讲，公共行政信息的不透明，会让企业主陷入惶恐状态，难以调动企业主的投资积极性。信息的不公开，还会给一些不法分子提供权力寻租的空间，这些因素必将大大影响公共行政民营化的最终成效。

2.有效运用听证制度

听证制度是现代行政程序法的主体制度。在民营化过程中，听证制度的建立有着广泛的意义，主要有：（1）有利于保障公民在社会政治生活中的主人翁地位，保证公民表达权的实现。听证制度的建立，为公民表达意愿提供了渠道和平台，这无疑将为我国民主化进程的推进加油助力。（2）劳动群众是历史的缔造者，是智囊团。有效运用听证制度，对于政府深入群众、贴近实际、在更广泛的领域收集信息非常有利，这将大大提高政府决策的民主性和科学性。

3.扩大公众参与度

从世界范围来讲，民营化的主要起因是政府垄断，相关政府部门掌握着管理权，但常常表现为不作为、乱作为，部门间推诿扯皮现象屡见不鲜，从而到时公共资源的浪费和民众公共福利的减损^[8]而公众参与不足是导致政府绩效不佳的关键原因。公众的积极参与将使得政府在更加广阔的范围内寻找到所迫切需要的专业知识和管理技能。如学者所言：“参与模式强调公众的意义，并认为他们的参与就是监督公共部门的最有效手段”。 ^[9]政府职能的实现在某种程度上需要公众的参与，因为公众的积极参与有利于良好竞争机制的形成。通常情况下，消费者在购买产品时，往往会选择自己需要的优质产品，而消费者在选择商品的过程也伴随着生产者优胜劣汰的过程。这有利于生产者积极调整生产结构，提高生产效率，优化产品质量，以适应消费者的需求偏好。消费者做为市场产品直接的使用者，对公共产品的价格、品质等情况了解的更加及时与准确，当发现市场中提供的产品出现问题时，他们往往能够将相关信息及时反馈给相关政府部门。

1. 建立现代信用机制
2. 增强信用意识，培育信用文化。政府应积极寻找将道德要求与法制规范相结合的途径，协调党政机关、企事业单位等政府机构和社会团体，积极联动，广泛配合，开展弘扬诚信立国、立本、树人的社会风潮，在全社会范围内形成一种人人尊信、重信、守信的价值观念。
3. 培育独立社会信用评估机构，搭建第三方信用评估平台。借鉴西方的先进经验，为完善社会信用评估体系，除了依靠当前企业信用主要由银行、证券、信托、基金等金融机构评估以外，还需要建立起独立的信用评估机构。使这些信用评估机构与律所、证交所、投行等机构联动互补，积极动员守信用的公司、企业和个人参与其中，成立社会联动信用联盟。通过第三方信用评估平台的建立健全，使得信用制度在全社会更好的推广开来。
4. 健全信用法治建设，加强失信惩戒力度。目前，我国信用法治建设进程稍显缓慢，法制建设成果还相当匮乏，因此，应当进一步加快立法工作，尽快出台《违信处罚暂行条例》、《社会信用信息法》、《个人信用备案条例》等法律法规。另外，我们发现，如果不对社会中不守信用的人员进行及时有效的处罚，那么信用缺失的不良风气将会像病菌般在社会中广泛蔓延开来。因此，应当建立健全违信处罚机制，及时有效的处罚违信者，以便起到一定的社会警示效果。

（三）重塑民营化改革理念

诚然，民营化改革在一定程度上有利于提高公共服务的效率和公共产品的质量。但是，民营化并不意味着私有化，它必须兼顾经济效益和社会效益。不可否认，民营化的初衷还是在政府的指导下提高社会公共福利。实际上也正是由于政府的低效率，政府提供公共物品的能力难以满足社会公众多样化的需要，才有了公共行政民营化改革运动。诚如伍德罗·威尔逊所言：“行政学研究的终极目标在于……了解政府怎样才能以尽可能低的费用和能源及尽可能高的效率来完成这些适当的工作”。 ^[10]但是我们不能忘记无论谁是公共物品提供的主体，公共物品提供的主要目的都是提高社会福利、满足人们的公共需要。可见，认为民营化唯效率、效益至上的认识是有偏差，是一种缺乏全面性、联系性和发展性的认识，一旦改革者被效率至上的观念迷住双眼，就很难从真正意义上认识到公共物品公共性的价值，民营化改革的潜在危机将逐步显现、改革的进程和深度也必将大打折扣。民营化本质上是对政府规制的否定，主张将原先由政府生产经营的公共物品交由私人企业掌管。但问题是私有化并不能完全解决相关问题，这一点从西方新公共管理运动中很容易找到答案。思路决定出路，理念指导行动。当前，国内一些部门和企业在错误观念的指导下进行的民营化改革已经在一定程度上造成了公众情绪的不满，如果不及时转变观念，端正改革态度，势必将影响民营化改革格局的进一步深入和稳定。

三、公共行政民营化中的政府规制

（一）转变工作作风 有限规制目标

提供优质的公共产品和服务本应是政府的先天职责，但由于政府部门低效率等原因，导致公共服务的质量和水平难以满足公众需求。因此，政府部门在解决公共服务的有关问题时，首先应当从自身出发，转变工作作风、提高服务意识、加强公职人员知识技能培训，从而有效提高政府部门的工作效率和工作水平。对于政府部门确实难以高效率而民营化的公共物品领域，应当对承包商采取适度的规制手段。原因有二：其一，私人部门参与公共物品提供的目的就是为了追求利益，这是由企业先天的逐利性决定的，因而政府对私人部门的规制必须是有限的，这样才能够保证其参与的积极性与主动性。其二，维护私人利益并不意味着政府维护公共利益职责的丧失。因而，作为政府，需要采取相应措施，确保承包商向消费者不间断、无限制、无差别的提供性价比较高的公共产品，不允许承包商仅仅崇尚利益至上的错误理念。

1. 实行政企分开 建立规制机构

对于民营化后的领域或者项目，应该实行政企分开。给企业一定的自主经营权，充分调动企业的积极性和创造性。同时，政府对参与民营化的企业实行行政指导，行政指导的大致含义是政府根据社会发展的实际需要，通过行政手段对社会中配置资源的个体或者领域进行调控。当前，很多成熟市场经济国家调控经济事务时广泛应用行政指导这一手段。通过政策性法规来规范行业竞争，从源头处阻却处于垄断地位的公用性企业的滥用权力行为，政府还可以通过信息指导，引导民间资本投入到开发性的产品当中。另外，笔者认为可以建立类似于政府机构的民营化改革监管委员会或者改革事务推动领导小组作为市场规制的主体机构，成立这样的机构，一方面可以使其独立行使监督职责，而不受外界干扰。另一方面，给予其足够的经费和独立的人事权，使其在开展监督工作时，不因经费不足而中途被迫停止监管工作，根据需要，邀请相关技术人员、经济学家、法学家、社会学家等社会精英担任机构顾问，以保证监管工作的连续性和科学性。

1. 完善相关法规 制约规制主体

在后民营化阶段，我们一方面要采取规制措施来确保民营业主遵守市场竞争规则、为消费者提供优质产品，另一方面伴随着民营化的深入推进，规制机构拥有越来越大的自由裁量权，为了防止规制机构在民营化过程中以权谋私、中饱私囊，需要对规制机构进行合理规制。笔者认为，规制工作可以从多方面展开，在此，主要讨论两点：其一，程序法的限制，行政程序的宗旨就是确保公权力机关在执行公务时严格按照法定程序行事，防止权利的滥用。从大的法学门类来讲，作为部门法之一的行政程序法对行政工作的开展无疑具有重要意义。但是，我们国家在程序法上的立法工作还有些缓慢，以至到目前为止尚且没有一部系统而完备的行政程序法。其二，加强对规制主体的司法审查，随着社会和行政诉讼实践的发展，现实可能需要我们对行政诉讼法的具体内容做一些适当的调整，将行政规制的范围进一步扩大，通过建立独立而有威信的审查制度，来有效协调规制主体、私营企业和消费者三者之间的利益关系，从而更好地提升社会福利水平，为我国的法制建设和民营化改革格局打下坚实基础，为和谐社会的构建和魅力中国的建设作出贡献。

结 语

总之，民营化改革是一项与普通民众生活息息相关、与社会经济和谐稳定发展紧密相连的重大公共行政改革运动。在改革过程中也确实存在着效率低下、资源浪费、政府信用缺失等显著问题。笔者认为，只有政府部门与社会民众、民营企业主等行政相对人一起，在统筹经济社会生态发展、协调集体利益与个人利益、搞好制度设计与具体贯彻的行动方针等方面通力合作、认真对待，才能更好地处理民营化改革过程中出现的与构建社会主义和谐社会不相协调的问题，更好的推进民营化改革的深化与发展，使得民营化改革真正成为一项利国强国、便民惠民的伟大工程。

参考文献

[1]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].北京：国家行政学院出版社,1999.序:1.

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