我国雾霾防治政策执行偏差研究：基于执行主体的分析

论文总字数：21687字

目 录

摘要 1

Abstract. 2

1绪论 1

1.1研究背景 1

1.2研究综述 2

1.2.1国外研究综述 2

1.2.2国内研究综述 3

1.3研究方法 4

1.4研究意义 4

2概念界定与理论基础 4

2.1概念界定 4

2.1.1雾霾及雾霾治理 4

2.1.2公共政策执行及主体 5

2.1.3公共政策执行偏差 5

2.2理论基础 5

2.2.1政策执行理论 5

2.2.2治理理论 5

2.2.3利益相关者理论 6

3雾霾防治政策执行偏差的典型表现分析 6

3.1敷衍式政策执行 6

3.2选择式政策执行 7

3.3机械式政策执行 7

3.4野蛮式政策执行 8

3.5滞后式政策执行 8

4雾霾防治政策执行偏差的成因：基于执行主体的分析 8

4.1政府部门及其执行人员的执行低效或失效 8

4.2非营利组织雾霾防治能力不足与影响有限 10

4.3企业组织因利益问题而缺乏政策执行动力 10

4.4公众参与雾霾防治意识不强与积极性不高 11

4.5雾霾防治政策执行主体间存在合作障碍 11

5纠正雾霾防治执行偏差的对策 12

5.1提高环保部门及其人员的政策执行力 12

5.2充分发挥非营利组织的政策参与作用 12

5.3调动企业落实雾霾防治政策的积极性 13

5.4加强公众参与雾霾防治政策执行能力 13

5.5形成雾霾防治政策执行主体合作网络 14

5.6构建雾霾防治政策执行者的制度保障 14

结语 14

参考文献 15

致谢 17

我国雾霾防治政策执行偏差研究：基于执行主体的分析

吴瑕

, China

Abstract: Public policy implementation is the key to achieving policy objectives. Policy implementation subject ability and their behavior orientation of public policy is directly related to the effect of public policy implementation. This article analysis from the perspective of Public policy implementation subject, it pointed out that execution institution cause error and influence about the fog haze governance enforcement in our country, and propose appropriate solutions. First of all, from the Government's point of view, the government must clarify the relationship between internal departments. From the lateral to the main environmental authorities, other relevant departments to coordinate the implementation of governance, strengthen the supervision of the central place from the vertical. From the perspective of nonprofit organization, strengthen the technology investment, construct from government to social haze of governance policy execution platform. From a business perspective, to strengthen the rectification of sewage, increasing the use of clean energy and reduce waste of resources. From the perspective of the public, strengthen the haze prevention knowledge universal, ensure open data, create a good atmosphere; more emphasis on cooperation between the body, strengthen regional joint prevention and control.

Key Words: Haze Governance Policy Implementation；Public Policy Implementation deviation；Policy implementation body

1绪论

1.1研究背景

2015年入冬以来，北京遭遇着一次次严重雾霾污染过程，据北京市一部分监测站点测得，从27日开始，北京的PM2.5指数暴涨，几度接近1000微克/立方米的极端峰值污染浓度，引发了公众对自身健康问题和环境问题的担忧。

图1 全国霾区预报图

近年来，我国对大气污染的治理问题的关注程度有目共睹，2011年国家环保部对《中华人民共和国大气污染治理条例》进行了再一次的修改；2013年6月14日在国务院常务会议中，国务院总理李克强提出大气污染防治十条措施。全国各地方政府也相继出台了一系列的地方条令，表示坚决配合国家完成大气污染治理目标。

然而，我国在2013年初始，全国近三分之一的 地区被雾霾笼罩，特别是华北、东部的大部分地区和城市的PM2.5指数居高不下。据数据显示，全国平均雾霾日数为29.9天，较常年同期偏多10.3天，达到52年来的峰值^[1]。个别城市在年初和年末经历了两场雾霾天气的影响，雾霾日数已超过全年的三分之一。一夕间，关于“雾霾”的报道铺天盖地。

我国中央和各地方政府均对这次大规模雾霾事件出台了应急政策。2013年9月，国务院出台《大气污染防治行动计划》提出综合措施以降低京津冀、长三角、珠三角等重点区域的大气污染状况；环保部发布了《环境保护部发出通知要求各地认真做好重污染天气条件下空气质量监测预警工作》、《关于进一步做好重污染天气条件下空气质量监测预警工作的通知》等相关文件，公告中主要内容是要求各地政府对雾霾天气实施应对措施，包括加强空气质量检测，及时发布空气质量监测信息，落实应急预案，抓好大气污染的防治工作^[2]；西安市政府召开常务会议，启动紫色预警应急响应方案，并且制定了九条措施应对雾霾天气，出台了《西安市冬季保卫蓝天行动方案》。排放大气污染物的，应当符合国家和地方排放标准和主要大气污染物排放总量控制指标”。

各种政策和治理措施相应出台，可迄今为止，雾霾污染依旧十分严重，雾霾治理并没有达到很好的效果。我国目前仅有五分之一不到的城市相关的大气污染统计指标能达到国家的空气质量标准。每逢秋冬时节，受雾霾影响的就诊人员骤然增多，各地雾霾警报频频拉起，引起全国人民的高度关注。

1.2研究综述

1.2.1国外研究综述

国外研究综述部分分为对公共政策执行的研究和雾霾治理研究两部分。

第一，国外公共政策执行的研究

1973年，标志着政策执行研究的《执行论》的问世，它使得学术界逐步认识到完整的政策过程是包含着政策的制定、执行、评估、监控和终究五个部分的完整循环，而政策执行在这整个环节中起着承前启后的作用。

一部分政策学家把政策执行当做是某种工具，借以此来达成某种目标，例如学者詹姆斯·E·安德森^[3]认为，政策执行的主体就是把已经制定好的政策内容，在实践中通过人力、物理、资金和技术，最终达成政策的目标的个体和组织。

另一部分人则认为政策执行就是一种过程或者结果，执行参与主体和客体间的相互交流、作用和影响。

这两种观点的出现和对立导致了不同种关于政策研究范式之间的竞争，比如自下而上和自上而下，宏观执行与微观执行等等，他们相互辩驳和争论，大大拓宽了政策研究的思路和范围，同时也使得政策执行正式作为一门研究领域进入广大研究学者的视线中来。

第二，国外雾霾治理研究

国外对雾霾污染治理问题的研究较早，工业化进程带来的一系列的环境污染问题严重影响了社会生活，引起了国外学者的关注和讨论。

1952年，John. Hodges提出要预防空气污染的二次污染问题，必须要解决大气污染物的排污和处理，他以科学技术的方式阐述了相关的排污装置和措施，而没有对大气污染制度进行一定的研究，主要是向我们声明了减少污染物的排放对大气污染治理的关键作用。

George A. Jutze Charles W Gruber指出了大气污染的治理措施间的关联性，他认为在联邦和各州之间要建立起大气污染关联制度和协调机制。随着工业化的加剧，美国国家环保局提出了PM2.5的概念并在1997年将其当作控制质量检测的重点监测指标，并在这方面进行长期监测。在对污染物成因方面，美国科学家通过采用扫描电镜、等离子质谱和光（热）反射法等技术手段对相关空气污染成分进行了化学分析^[4]，能够更加科学和直观的分析成分，提出治理方案。

综合来说，西方各国对于雾霾治理的研究呈现出专业化和系统化的特点，同时亦可以看出国外政府对于环境问题也是十分关注。

1.2.2国内研究综述

国内学者的相关研究成果和综述主要从公共政策执行和我国雾霾防治政策两方面进行总结。

第一，公共政策执行的研究

我国在公共政策执行方面的研究较晚于西方各国，但其发展的速度却十分迅猛。自上世纪末，国内对于公共政策的研究快速形成，我国众多学者均参与其中，并发表了一系列的相关研究成果，但主要集中在政策学本身的研究上。

丁煌在《利益分析》一书中提出，政策执行根本上来说是各政策主体间进行的一场利益博弈，政策执行的结果根本上是受相关利益执行者的影响，这在一定程度上反映了政策偏差出现的可能性和必然性^[5]。谢炜在《中国公共政策执行中的利益关系研究》中提出要对政策执行各层面相关者进行客观的分析，并提出了多元化路径这一相关的理论观点。

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