论文总字数：13309字

目 录

摘要 1

Abstract 1

引言 2

1公共气象服务和网络化治理概述 2

1.1公共气象服务的含义、目标和重点任务 2

1.1.1公共气象服务的含义 2

1.1.2公共气象服务的目标 2

1.1.3公共气象服务的重点任务 2

1.2网络化治理的含义和特点 3

1.2.1网络化治理的含义 3

1.2.2网络化治理的特点 3

2公共气象服务提供网络存在的问题 4

2.1条状式分割：单一主体的弊端 4

2.2精细化失灵：目标分散中心不明 5

2.3信息孤岛现象：缺乏信息共享平台 5

3公共气象服务提供网络存在问题的原因分析 6

3.1政府忽视其他主体的作用 6

3.2社会协同缺失 6

3.3信息资源失衡 6

3.4公共性自身的限制 7

4公共气象服务问题的网络化治理对策探讨 7

4.1多元主体的合作治理 7

4.1.1企业 7

4.1.2社会组织 7

4.1.3公众 8

4.1.4媒体 8

4.2精细化网络治理 8

4.3信息化网络建设 8

4.4在网络中搭建信任的桥梁 9

结语 9

参考文献 10

致 谢 11

网络化治理视角下公共气象服务问题探究

刘欣朋

，China

Abstract :Network governance is a kind of public governance model, through the government , social organizations, enterprises and citizens and other multiple subjects of collaborative cooperation, improve information sharing platform, so as to achieve the goal of common governance. The network governance from the perspective of the analysis of the problems existing in China's public meteorological service, combined with the characteristics of network governance, aiming at the disadvantages of the development of public meteorological service, puts forward some in accordance with meteorological development rules of constructive comments, and ultimately achieve so as to improve the level of public meteorological service in China, the public meteorological service system and constantly improve the objective.

Key words: network management; the public meteorological service;multiple subject; information sharing

引言

公共气象服务对于大多数人来说可能只意味着天气预报，然而事实并非如此，公共气象服务涉及到了很多方面，在科技水平日益发达，交流活动日益频繁的今天，它的重要性不言而喻，一些发达国家的公共气象服务领域要领先我国很多，包括技术、管理手段、经验等等。我国已经在很努力的追赶其他国家，技术上等一些问题也在逐步得到解决，然而现在的发展可以说遇到了一些瓶颈，想要突破这一瓶颈用传统的看问题方法是行不通的，需要换一个视角看问题。

网络化治理是近些年来国外兴起的公共管理理论，通过多元化主体的参与形成一种网络模式，利用不同主体的优势达到节约资源优化配置的目的。这样的治理手段对公共部门的再造有着不错的效果，公共气象服务以气象部门提供气象服务为主，主体较为单一，公民社会组织的加入或许可以为公共气象服务带来新的活力，使我们的公共气象服务体系更加完善、使服务水平得到提高。

1公共气象服务和网络化治理概述

1.1公共气象服务的含义、目标和重点任务

1.1.1公共气象服务的含义

公共气象服务可以理解为公共的气象服务，服务是为了满足他人的特殊需要而提供脑力劳动或体力劳动，并获得一定的劳动报酬的过程。气象服务则是限定了特殊需要必须是气象领域的，例如提供气象信息等。公共这个限定词就表明该服务是无常的，并不是获得报酬才提供服务，所以公共气象服务的主体是以政府为主的气象部门。公共气象服务是大气科学发展到一定程度的衍生品，它依赖于科技的发达程度，但科技水平只能决定公共气象服务水平的下限，并不影响它的上限。我国的公共气象服务水平在世界范围内并不算领先，与发达国家之间的差距则更大，科学技术层面的差距并不是短时间可以追赶的，而体系的建设，制度的完善，管理方法的创新则可以通过短时间的努力和学习缩短差距。公共气象服务如今的发展遇到了瓶颈，需要新的方法突破其自身。

1.1.2公共气象服务的目标

公共气象服务的目标是建设以大气科学为依托，以信息资源的共享为目标，适应经济社会发展需求的现代公共气象服务体系，实现公共气象服务手段现代化、服务产品专业化、服务管理规范化。^[1]通过现代化的科学技术将获取全球气象信息变为可能，并通过技术创新打造信息共享的平台，为适应未来全球性、关键性、服务型的公共气象服务做准备。

1.1.3公共气象服务的重点任务

公共气象服务以公益性为着眼点，发展中的重点任务也和公益性息息相关，通过新的技术和新的管理理念提高自身的服务能力，为此公共气象服务发展的重点任务有以下几点：^[2]第一，为防灾减灾服务；第二，为社会公众物质和文化生活的提高服务；第三，为国家安全服务；第四，为国家可持续发展服务；第五，面向国民经济各行各业的合作伙伴；第六，为重大社会活动和社会工程服务。

1.2网络化治理的含义和特点

1.2.1网络化治理的含义

网络化治理也称为网络治理，它最早由斯蒂芬.戈德史密斯和威廉.D.埃格斯联合提出。^[3]网络化治理作为新兴的公共管理理论，主要解决的问题也是公共部门的问题。网络化治理的核心思想就是网络化，通过网络化这种视角对现有的公共问题进行分析并寻求解决的办法。网络化治理能够被提出是因为它能将不同层次不同部门的主体通过网络联系在一起，使多元化的主体都能参与到治理当中，在这一过程中不同主体之间有着共同的目标，他们渴望在这一治理过程中得到认可并贡献出自己的一份力量。在整个网络体系中不同的主体之间有着特殊的联系，他们相互依存，某一主体的得失有时会影响到其他主体，这就是同处于一个网络体系中的结果。网络化治理能够奏效主要依靠的是多元主体间的互动，以往解决问题的方式往往是单一主体自主的寻找解决办法，问题最终可以被解决，但这之中的过程和耗费的资源都不是小数目。调动多元主体协作解决问题可以很好的节约成本提高效率，当然要使网络治理完全奏效还要拟定主体间合作的法律法规保障秩序稳定。

1.2.2网络化治理的特点

我国的公共气象服务事业一直采取的都是政府作为唯一的监管部门，相关政策的制定及颁布都具有很强的主观性，网络化治理带来的是一种新的思路，政府在主管的同时，要利用好网络上的资源，充分调动可以利用的主体，使他们所做的一切都能与公共气象服务有机的结合在一起，无论是数据还是信息或是传达的渠道，这些都有助于公共气象服务问题的解决。

1.2.2.1速度与灵活性

网络对于公共气象服务提供的帮助还有很多，在网络中政府或公民可以迅速的了解相关的信息，通过所了解到的信息灵活的设定解决措施与方案，若仅由政府的相关部门处理收集到的数据不仅速度上得不到保证，而且在准确性上也要经过反复矫正，这对于气象工作效率的提高无疑是雪上加霜。网络化的出现使这一难题得到了解决，通过网络传输数据传递信息能够大大的缩短工作时间，绕过那些延缓人事流动、应急物资或伙伴获取的无效程序，平衡政府相关部门之间的资金流动，从而提高办公效率。在灵活性上，由于网络的建立，政府解决问题就会有更多的选择，政府不再作为管理的单一主体，它可以协调其他参与治理的主体的之间关系，调动各主体参与治理的积极性，利用主体所特有的优势解决问题，这样，当问题发生时就会有多种路径可供选择。

1.2.2.2信息共享

信息是网络传递的主要内容，是网络化中的核心元素，网络之所以能够畅通能够起到作用，就是因为信息在这之中不断的传递。信息共享是网络化治理的基本特征，不同部门、不同层级、不同主体之间共享信息资源形成了信息共享，这不仅节约了成本、减少了重复浪费、提高了资源的利用效率，而且有利于打破不同部门不同层级之间的交流壁垒。气象信息作为一种庞大的数据，调研和考察的时间相对较长成本相对较高，在保证安全性机密性的前提下进行信息共享可以有效的优化资源配置。

1.2.2.3协同合作

部门与部门之间的协同合作是网络化治理的又一个特点，协同并不是在网络化治理中才出现的，人类社会伊始就出现了协同，随着社会的不断发展技术的不断进步，协同也不在仅仅是人与人之间的合作了。在网络化治理中，处于同一网络中的多个部门之间都存在着协同合作的关系，许多部门之间在网络化没有形成之前并不存在交流合作，而网络化的出现使各个部门因为信息资源的传递、交流、共享产生了联系，协作也就此产生了。政府的工作越来越复杂化，服务的主体也呈现出多元化的态势，利用网络化来应对现在的情况是必然的趋势。公共气象服务的主体是政府而在网络化的今天，政府面对的情况会更加的复杂、更加的难以应对，处于网络中的政府也不再是唯一的解决问题的主体，政府可以利用网络化的优势团结新的力量参与到公共气象服务当中，公民和社会组织的出现能够有效的弥补政府的不足，在网络中形成协同政府，使公共服务体系更加完善。

1.2.2.4整体性

整体是针对部分而言的，整体不仅是对部门功能进行简单的机械的相加，更多的是将整体中的部分有机的整合到一起，形成一个有秩序的系统。在网络化治理中，整体与部分的联系更加紧密，部分与部分之间也存在更多的联系方式，一个部分产生了变化那么其他的部分也会对应的产生变化，或者是自我改变以应对其他部分产生的变化。整体性通过横向纵向及更多角度的关联将问题梳理清晰并使用协同处理的方式，排除互相破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务。^[4]网络化治理就是利用了网络所形成的整体环境，协调网络中各个主体的利益关系，使其为同一目标服务，公共气象服务体系想形成整体性的网络就必须让公民、社会组织加入其中，这样才能发挥出网络化治理的最大优势。

2公共气象服务提供网络存在的问题

公共气象服务刚刚兴起的那些年里伴随而来的问题有很多，比如公共气象服务的覆盖面有限，很多地区不能有效的接受气象服务信息；公共气象服务产品单一化，不能适应市场的需求，更多的只是以气象预报为主；气象服务质量不高，提供气象预报不准确、误差较大等等，这些问题正在逐渐的得到解决。但是在网络化视角之下，公共气象服务则还有更多需要完善提高的地方。

2.1条状式分割：单一主体的弊端

以职能为基础进行划分是条块管理的核心内容，它从垂直隶属的上下级关系和水平方向延伸的行政区域两个维度进行管理。条块化的管理导致了相互分割的管理模式，在各级政府之间，在同级政府的各个部门之间，存在着相互之间不买账，协作不力的现象。在公共气象部门中同样存在着这类现象，中国气象局是国家层面管理气象业务的政府部门，它的主要职责是负责宏观上的管理，拟定气象工作的方针政策、法律法规、发展战略和长远规划等等，地方上的气象局在中国气象局的领导下也会制定一些规划计划等，在垂直的方向上就形成了一种条状的管理模式，条状管理一旦形成，就会形成壁垒将政府、气象部门和公众、企业与社会组织隔离开来。不仅是在政策制定的层面，在气象灾害的防灾减灾方面也是如此，政府作为防灾减灾的主体，灾害的预测、预报、救援、灾后重建、评估都是各级政府完成的，对于非政府组织或公民的参与还不习惯。政府对于这些工作可以很好的完成，但不排除仍会存在纰漏，只凭借政府的力量也会错过更好的救援时机，这就是条快状政府的不足之处，没有多元主体的参与。

2.2精细化失灵：目标分散中心不明

现在很多地区都开始重视公共气象服务的精细化建设，对于为防灾减灾的气象服务，为社会民众提供物质和文化的服务，为国防安全服务，为地区的可持续发展服务，为社会重大工程和重大活动服务，这些相对细化的服务都取得了一定成绩，然而这些成绩都是纵向空间上的成绩，没有注意到横向空间的需求。换句话说这种精细化的建设注重自己的公共气象服务产品胜过了对公众需求的，一味的都是在追求服务的质量、水平的提高，却忽略了这些服务真正的目的是什么。例如在本溪市公共气象服务满意度的调查中，群众总体较满意，但也反映了公共气象服务中主要存在着两个问题，一个是气象预报的精细化程度，一个是公共气象服务的及时性。^[5]这也是由单一的气象部门运作的弊端，缺少了社会组织和人民群众的参与，气象服务的好与坏就没有了一个考量的标准，毕竟人民群众才是被服务的主体，他们的感受、满意度才是对公共气象服务最大的鼓励。

2.3信息孤岛现象：缺乏信息共享平台

目前我国的公共气象服务事业已经得到了长足发展，服务的领域有所拓宽，服务的种类有所增加，服务的质量有了明显提高，气象服务产品也更专业，但是条块状的管理模式使公共气象服务系统内部呈现出碎片化的发展趋势，部门与部门之间并没有做到真正的信息共享、资源共享，而是各自有着各自的信息管理系统，用于储存记录着气象服务的信息和一些气象灾害的数据。于是便出现了信息孤岛现象，这样的信息孤岛不仅存在公共气象服务系统内部，在外部也会形成了信息孤岛。以济宁市农村气象服务体系为例，就存在这这样的问题，农村气象信息的发布手段单一，不能满足农村实际需求。^[6]政府作为公共气象服务的主体，公共性是其根本属性，这就决定了私人组织或个人没有权力参与其中，企业、社会组织、气象事业爱好者、普通公众想通过网络或其他方式共享信息资源便会受到阻碍，在一定程度上限制了公共气象服务质量的提升。

3公共气象服务提供网络存在问题的原因分析

将公共气象服务置于网络化治理中，可以发现一些问题，这些问题主要是治理不当才产生的，气象部门没有在治理中寻求突破，使这些问题被放大。问题产生的原因主要是缺乏社会多方面的协同，缺乏有效的信息共享。

3.1政府忽视其他主体的作用

政府作为提供公共气象服务的单位，在提供服务的过程中，对消费这些气象信息的公民关注甚少，在不考虑受众群体需要的前提下，政府所提供的服务与公民的需求会产生偏差，并且偏差会逐渐增大，这也就使得政府在公共气象服务中出现了失灵的状况。失灵并不是完全不起作用，只是在网络化的今天它所起到的作用正在降低。公共气象服务以公共性为基础，它不参与市场竞争，没有激烈竞争带来的紧迫感也不会被市场淘汰。这为公共气象服务的发展带来了消极影响，使公共气象服务停滞不前：气象信息的质量得不到保障；对气象灾害的观测不够及时；气象灾害发生以后缺乏有效的评估系统；单一主体间接降低了公共气象服务的水平，服务水平的降低又得不到单一主体的关注，循环往复就出现了恶性循环。而多元主体的参与则会改变这一切：企业、社会组织、公民、媒体的加入不仅不会改变公共气象服务的公共性，还能促使公共气象服务形成内部良性竞争。

3.2社会协同缺失

公共气象服务的主体是气象部门，但气象部门不是公共气象服务的唯一主体。其他的社会团体或是个人也可以参与到公共气象服务之中，这样做的优点就是可以弥补气象部门的不足，完善公共气象服务产品。一些发达国家在这方面就做的很好：美国通过“天气观察家”这个项目动员一些业余的气象爱好者搜集气象信息，在线分享并提供给美国国家海洋局、大气管理局和其他机构，以便其将气象信息录入数据接收系统。这样就弥补了官方数据的不足。目前我国在动员社会力量参与公共气象服务方面的机制很不健全，虽然气象部门采用许多手段扩大“气象信息员”队伍的建设、气象灾害防御社区试点，但在很多地区都收效甚微，有一部分原因是我国致力于公共气象服务的社会组织发展缓慢，另一部分原因就是现有的政策制度，法律法规，财政投入没有完全到位。

3.3信息资源失衡

公共气象服务团队的建设需要多方面的协调配合，基层的气象台站，气象领域的高端人才，专业化的公共服务，这些是公共气象服务趋于完善必不可少的条件，然而我国在此方面做的还不到位，在功能的协调上，工作的重心上没有到位。基层气象台站主要的的工作是提供气象信息的服务，它和底层群众的关系最为直接，在灾害发生以后能最快的通知到各方，而大部分气象台站主要的工作内容都是观测，这样就极大削弱了台站服务的作用。人才的培养对公共气象服务事业的发展极为重要，现阶段培养的人才是以专业型人才为主，主攻的方向主要为科研、军事领域，在服务领域中投入较少，这就导致对服务需求的搜集，整合，分析，研究方面人才匮乏，使做专业气象的人才要兼顾公共气象服务的发展，而公共气象服务又不能得到足够的重视，专业的服务因此停滞不前。

投入方面，气象部门内部存在着失衡现象，气象事业的现代化建设主要集中在了观测、预测、预报、和提高专业能力方面，在气象服务上的投入远不及前者，仅仅存在于部门人员的人头经费，必要的办公维持经费上面，对于灾害性天气服务的调查、用户沟通反馈机制、需求分析的经费则非常少。

3.4公共性自身的限制

公共气象服务本身的属性是公益性、非营利性的，这对其发展中带来了一定的负面应影响，公共气象服务的社会职能将其限定在制作天气预报服务这一狭小的范围内，制作和发布气象预报就成了公共气象服务的唯一内容。公共部门的发展中心便围绕着气象服务，围绕着公共服务产品，对于自身产品的关注超过了对用户需求的关注，对于从专业角度提供气象服务的关注超过了对于服务效果的关注，对于部门自身发展的关注超过了对服务能力的关注。这使公共气象服务没能得到健康的发展，公益性在发展的过程中逐渐被放到了次要地位。由于气象服务自身的可度量性较低，要准确的评价这类服务的质量和数量较为困难，再加上政府和市场没能有效的对其进行约束，对于服务提供的结果以及消费者的满意度的监督与评估尚未形成完备的制度体系。气象部门把工作的重点放在上级主管部门是否满意，而不是服务所在地公众是否满意，也就成为很自然的事情了。

4公共气象服务问题的网络化治理对策探讨

利用网络化治理的特点去解决公共气象服务的问题，我们会得到一些新的思路，通过一种新的方式解决公共气象服务所面临的问题。遵守网络化治理的原则，明确网络中多元主体的角色设定，构建一个良好的网络运行机制，具体方法如下：

4.1多元主体的合作治理

网络化治理的一个突出特点就是多元主体的参与，把各个主体的优势发挥出来，并找到各个主体之间的平衡点，让公共气象服务中的网络能够合理的运转。多元主体的加入能够从多个角度不同层面观察公共气象服务，找到公共气象服务发展亟需的是哪些帮助。不同主体也会站在各自的角度为公共气象服务的发展提供助力。

4.1.1企业

企业是市场的产物，它能够适应激烈的市场竞争，优秀的企业能够在市场中处于不败之地。企业为公共气象服务提供资金上的帮助，加快公共气象服务事业基础设施的完善。当企业参与到网络化治理中后，能使气象服务事业的其他参与者形成一种无形的竞争，因为公共气象服务以社会效益为先，所以这样的良性竞争会让气象服务行业更主动的追求进步。

4.1.2社会组织

社会组织参与到网络化治理中，可以提高公共气象服务事业的创新性。社会组织大多因兴趣聚集在一起，他们对该领域的热情并非源于经济利益，而是对气象事业的热爱。美国的一些社会组织、气象爱好者会自发的观测天气，获取气象信息，并传到气象服务的官方数据库，完善气象服务信息，对比官方部门的信息是否严谨科学。这大大帮助了气象服务的发展，我国也需要调动这类社会组织，调动气象事业爱好者让他们参与到公共气象服务的网络化治理当中。

4.1.3公众

公众主要是公共气象服务的受益方，公共气象服务主要都是为公众提供服务信息，公众的需求是气象服务发展的主要关注点，能够顺应公众的需求，使公众能够获取收益或减小损失，才是到位的公共气象服务。公众参与到网络化治理，要主动提出自己的需求，为公共气象服务事业指引航向。

4.1.4媒体

媒体的参与主要是扩大网络化治理的影响力，利用媒体的优势，为网络化治理扩大宣传，为公共气象服务扩大宣传。在这一过程中，会有更多的主体被吸引，从而参与到网络化治理当中。受到媒体的宣传其他主体也能够间接的获得回报，提高社会知名度等等。

4.2精细化网络治理

公共气象服务领域主要的工作就是提供服务，这其中所涉及的主体也无非是两个，一个是服务的提供方，另一个则是服务的受益方。由于公共性的限制，服务方主要是政府，但在网络化出现之后，这个陈规就被打破了，政府不再是唯一的服务方，企业和其他社会组织也可以是服务方；受益方则没有太多变化，依旧是公民和企业。企业和社会组织的加入，势必会破坏公共气象服务的公共性，所以他们的加入要有一定的前提。企业若加入到公共气象服务中，一定是利益所驱使，他们的唯一动力就是利益，但在过程中会涉及到公共性，不能让企业只单纯的寻求利益。企业在追求利益，完成任务的同时还要尽到他应尽的社会责任，让更多的公民享受到免费的服务。公民作为气象服务的使用者，他们也不能仅仅局限在使用上，公民处在公共气象服务网络中也要为网络的建设贡献力量。受益方最大的作用就是对服务做出评价，完善气象服务，让更多的人能够参与到评价之中，为公共气象服务的进步做出贡献，这样才能实现共同目标的目的。

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