论文总字数：17670字

目 录

摘要......................................................3

Abstract...................................................4

1导论.....................................................5

1.1问题提出的背景..........................................5

1.2选题意义及思路..........................................5

2理论基础：政府工具选择及评判标准..........................5

2.1政府工具的概念...................................... ...5

2.2政府工具的属性..........................................6

2.3 政府工具选择的标准及评判..................................6

3雾霾治理中政府工具选择的影响因素及种类分析.............. 6

3.1法律因素 ..............................................7

3.2环境管理体制 ................................... .......7

3.3市场经济的发展程度................ ............... ......8

3.4 社会因素.............. ...............................8

3.5雾霾治理政府工具的种类分析.................................8

4雾霾治理政府工具的适用性研究............................10

4.1强制型工具的局限性 ......................................11

4.2混合型工具的局限性 ......................................12

4.3自愿型工具的局限性.......................... ............12

5欧盟雾霾治理：启示与借鉴.................................12

5.1欧盟国家治霾的经验 .......................... ....... ...12

5.2欧盟对我国雾霾治理工具选择启示 ................. ....... ...13

6雾霾治理政府工具优化建议............................. ..13

6.1 提升政府能力 ...................................... ...14

6.2 完善市场体制 ...................................... ...14

6.3 加强公众参与 .................... ................. ...15

6.4多种工具融合.................. .. ................. ...15

结语 .............. ........... ............. ... ..... ...16

参考文献.............................. .............. ....17

致 谢............................ ................ ......18

我国雾霾治理的政府工具选择研究

张啸秋

，China

Abstract: In today's increasingly severe haze situation in China, the policy system for the governance of the haze after another, but for the research and treatment of fog and haze is quite limited. This paper re examines the existing policy system from the perspective of government tools, and puts forward the theoretical basis and reasonable proposals for the governance of the haze. In this paper, through the theoretical analysis of the concept of government tools, combined with the current implementation of the impact of factors on the classification of fog and haze governance tools. Through to the applicability of the current governance haze tools analysis revealed the problems. Finally, the combination of the EU's experience on treatment of haze and the situation of our country, put forward reasonable suggestions.

Key words: haze; government tools; policy value

1导论

1.1问题提出的背景

在过去的三十年中，得益于改革开放的伟大契机，我国经济发展的速度不断加快，与此同时产生的工业化、城市化等问题也给我国的环境带来了致命的打击。世界银行1997年发表的《2020年的中国》研究报告指出：“在过去的20年中，中国经济的快速增长、城市化和工业化，使中国加入了世界上空气污染和水污染最严重的国家之列。环境污染给社会和经济发展带来了巨大代价……”^[1]自2012到2015年，我国大部分地区特别是快速发展的城市群区域出现了大规模、长时间的雾霾天气。造成这一现象的原因有二，一是我国经济增长而增加的废气排放，二是由于我国环境恶化而导致的大气自净能力的下降。就目前这个阶段而言，减少大气污染物的排放是我国目前来说为数不多的可以减少雾霾天气的方法，换言之，我国必须做到减少流动和固定点源污废气的排放。其中，由于固定点源大气污染是导致我国多地严重雾霾天气的一个非常重要的原因，所以其政府工具研究也就具有重要的意义和价值。

1.2选题的意义及思路

该项研究主要试图从政府工具这一特殊的角度探寻一种不同于以往研究的视角来审视我国雾霾治理这一关乎国计民生的重大社会公共问题。一方面，针对转型期的中国所面临雾霾污染问题的巨大压力，通过选择恰当的雾霾治理工具来治理雾霾，实现人与自然和谐相处，保证我国经济不断发展，依然是一个重大课题。关于中国雾霾治理政府工具的选择及其实施效果等问题的研究是和人们的实际生活、国家可持续发展战略目标紧密联系在一块的，具有重要的现实意义。另一方面，中国雾霾治理的政府工具研究是对政府工具理论和政府改革理论的有益补充和深化发展。因此，对于我国雾霾治理政府工具的讨论和研究的相关问题，其实质是把公共管理学曾经对于政府治理结构的片面研究全面化，深入研究我国雾霾治理工具。因而，探讨中国雾霾治理领域的政府工具问题，可以为我国转型中的政府体制和其影响方式提供宝贵的实际素材和理论基础。

本文的思路主要立足于我国的基本国情和雾霾形成特殊机理，从政府工具的视角，采用文献法、案例研究法和调查法，在合理借鉴欧盟等发达国家治理雾霾经验的基础上，以期科学地构建中国雾霾治理的政府工具体系，进而为中国雾霾的有效防治提供必要理论支撑和政策建议。

2理论基础：政府工具选择及评判标准

2.1 政府工具的概念

政府工具的定义一直以来都有争议，目前比较通行的定义是政府用来更好的完成和施行既定目标的技术和制度手段。政府工具通过不同的技术类型可以大致上分为市场化工具，工商管理技术和公众化手段。20世纪90年代以来，对于政府工具的研究进入了一个相对活跃期，许多对于政府工具新的理解不断涌现。例如，政府工具是政府在执行某个政策目标的时候所运用的混合技术手段；又如，政府工具是指政府的具体的行为方式，以及通过某种方法用来调节并改善政府行为的一种机制；再如，政府工具在西方学者眼中又被视作为一种执行公共行动的工具，这就是说政府工具是由整个社会的共同行动构建而成的，因此也产生了新治理工具等新的概念。

基于上述的理论，本文认为政府工具可以被定义为政府在政策的制定、执行过程中为实现既定的某个政策目标，达到更好的管理、治理效果而采取的具体的、有效的技术手段或者制度手段。

2.2 政府工具的属性

政府工具是多种多样的，是复杂而又具体的，所以自然也就是多重属性的。这些属性集中体现为人们对政府工具的材料构成的学术追问。第一种是政府工具的技术属性。而这一点早就已经为许多学者所揭示。政府工具是政府机关为能顺利地执行政策从而以达成政策目标，并可以进行自由选择应该用的各种技术的一种总称。 当然，作为一套完整而成熟的政府工具，技术支持是必不可少的。而构成政府工具所需的技术基础就是实际操作中的各类具体的技术手段。政府的第二种属性就是工具的行为性。所谓行为性是指社会各阶级尽管所处的地位不同但都必须根据既定政策目标做出具体的改变和调整。政府工具的第三种属性是制度性，这是由著名学者萨拉蒙从政府工具的构成材料的观点上提取出来的。工具一词，实际上定义了到底该由谁参与到公共项目的运作中去及以什么样的角色参与以及他们如何彼此间形成有机的联系。工具建构的行动的目的是在于解决公共问题，政府工具是由许多要素构成的综合工具整体，所以自然包括了一系列的服务和行为，是一套完整的规则。因而，政府工具就是提供物品和服务的制度安排，具有一定的系统性和规则性。

2.3 政府工具选择的标准及评判

政府公共政策向来是难以进行简单评价的，因为对于任何政策的评价都不应该仅仅局限于简单的工具性上，它的规范价值性也应当被给予考虑。关于这一点，伊顿斯表示政策的既定目标其实就已经对于政府工具的选择做了良好的规范和选择了。当然，这是一个各利益主体彼此联盟、融合、博弈、争夺乃至冲突的过程。当存在多元价值时，政府有必要对具体的情况作进一步的测定与衡量，根据既定目标的要求或者紧迫性对其作出适当排序。政策议程的纳入也应当遵循这一规律，不同的政策在被归纳之后应当酌情进入政策议程系统。因此，我们必须针对不同的政策和不同的政策目标归纳出适当的且有效的统一标准。也就是说，我国雾霾治理的政府工具的选择不是随意的，是在一定特殊目标导向之下多种利益主体共同作用下的产物，这也就是目前我国通行的三种雾霾治理工具的产生依据。

3雾霾治理中政府工具选择的影响因素及种类分析

政府工具的选择是多元利益主体基于各自利益与价值的考量相互妥协而做出的次优选择,所以雾霾治理的工具选择也是如此。任何的环境政策包括雾霾治理政策的实施过程中，不同政府工具的采用，必然会产生出各种不同的结果。所以，在对政府工具进行选择时，既要考虑到特定的范围，也要同时兼顾它战略化的发展趋势。又因为雾霾天气的产生具有深刻的制度或者政策背景，也就是说，表面上看来它是天灾，实则为人祸。当然，导致这场旷日持久的问题的主要原因无可辩驳地归结于政府的决策导向上的失误或者说是一种误判，它所体现的本质是政府与市场的双向失灵，根本上来说是政府的政策价值导向所致。通过对于现今雾霾问题的归纳和理论逻辑分析，中国雾霾治理政府工具的选择实质上受到以下4个因素的影响。

3.1法律保障

政策的合法性是其能否得到有效执行的重要条件之一，所以政策主体在对雾霾治理政府工具的选择上很大程度上是受到法律保障是否有利的严重影响的，换句话说，在现实生活中雾霾治理的政府工具如果不受法律的保护，是不应该被选用的。我国已经逐步的建立起了一系列的环境方面的法律，但却没能形成一套成熟的体系，存在着各种问题，在一些特殊的或者说新兴的环境问题上，法律的制定相对滞后，雾霾问题就是很好的佐证。废气的排放交易权制度的有效实施是离不开法律的支撑的，而现状则是我国与排放交易权相关的法律条文少之又少，因此也就降低了排放废气收费制度的执行力，所谓的大气保护也就自然成为了空谈。不少地方政府缺乏环境保护的意识，一味强调GDP的增产，忽略甚至刻意隐瞒当地的大气污染，导致雾霾高发。另一方面，我国也缺少高效的环境监管机制，目前我国仍然没有形成专门的公民环境诉讼制度，这种制度上的缺失，必然导致社会大众的监督力度减弱，是不利于自愿型政府工具的运用和推行的。

3.2环境管理体制

在环境管理体制方面，我国的体制分为中央和地方两个层次，各个层次的权利、责任也各不相同，并且由于这种上下级似的二分法，也在一定程度上形成了地方处于被动和从属的不平等关系。具体可见图3-1。