我国大气污染跨域治理的困境及对策

论文总字数：20523字

目 录

1引言 3

2大气污染跨域治理概述 3

2.1概念解析 4

2.1.1大气污染 4

2.1.2跨域治理 4

2.1.3大气污染跨域治理 5

2.2大气污染跨域治理的现实必要性 5

2.2.1目前我国大气跨域污染形势严峻 5

2.2.2传统治理理念应对大气跨域污染乏力 6

3我国大气污染跨域治理的实践及困境 7

3.1我国大气污染跨域治理实践 8

3.1.1京津冀城市间的大气污染跨域治理实践 8

3.1.2长三角城市间的大气污染跨域治理实践 8

3.1.3泛珠三角城市间的大气污染跨域治理实践 9

3.2我国大气污染跨域治理困境 10

3.2.1政府治理能力有待提高，政府间合作有待强化 10

3.2.2法律规范的缺失，司法保障的不足 10

3.2.3社会意识淡薄，缺乏公众参与 11

3.2.4能源消费结构不合理，工业生产制度有欠缺 11

4国外大气污染跨域治理经验 11

4.1美国的大气污染跨域治理经验 12

4.2日本的大气污染跨域治理经验 12

4.3韩国的大气污染跨域治理经验 13

5提高我国大气污染跨域治理成效的对策建议 14

5.1提高政府治理能力，加强政府间合作 14

5.2建立健全相关法律规范和司法保障 14

5.3提升社会意识，鼓励公众参与 15

5.4投入技术开发专项资金，建设监测系统及数据库 15

6结语 15

参考文献 16

致谢 17

我国大气污染跨域治理的困境及对策

范文

，China

Abstract：Over the past thirty years since the reform and opening up, China's national economy has developed rapidly, and the total amount of the economy has been increasing steadily. However, the air pollution caused by industrial civilization has become increasingly apparent. Because of the complex and regional characteristics of air pollution, the traditional government management system can not solve the problem of air pollution effectively. Therefore, we should start from the governance theory, based on the concept of cross-regional air pollution governance, and analysis of the practice of cross-regional air pollution governance in typical regions of China, such as Beijing-Tianjin-Hebei, the Yangtze River Delta, the Pan Pearl River Delta, and discuss the dilemmas of energy structure, the lack of legal norms, the lack of government's governance ability and the lack of public participation. Combined with the United States, Japan, South Korea and other countries of the relevant governance experience and China's national conditions, respectively discuss the countermeasures of cross-regional air pollution governance in the future, including improving the government’s ability to governance, establishing and improving the relevant legal norms and judicial protection of cross-regional air pollution governance, constructing monitoring systems and databases, encouraging the public to actively participate in these areas.

Key words：Air Pollution; Cross-regional Governance; Dilemmas

1引言

改革开放三十多年来，我国国民经济迅速发展，尤其是进入二十一世纪以来，我国的工业化与城市化的进程也在不断加快，但这种粗放式的经济增长是建立在消耗资源、污染环境的基础上的，其导致的大气污染问题已经对我们的经济、社会的方方面面造成了不同程度的影响，也已然成为了目前不可逃避的社会、生态问题。

在我国2014年的《政府工作报告》中，就开始提到了大气污染的治理：“出重拳强化污染防治。以雾霾频发的特大城市和区域为重点，以细颗粒物（PM2.5）和可吸入颗粒物（PM10）治理为突破口，抓住产业结构、能源效率、尾气排放和扬尘等关键环节，健全政府、企业、公众共同参与新机制，实行区域联防联控，深入实施大气污染防治行动计划。”而在接下来的几年里，每年的《政府工作报告》中都提到了大气污染的治理问题，2015年提到了“打好节能减排和环境治理攻坚战。环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理”、“深入实施大气污染防治行动计划，实行区域联防联控，加强煤炭清洁高效利用，推动燃煤电厂超低排放改造，促进重点区域煤炭消费零增长。”；2016年提出了“重拳治理大气雾霾和水污染”、“治理污染、保护环境，事关人民群众健康和可持续发展，必须强力推进，下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路”；而在今年的《政府工作报告》中，也将“坚决打好蓝天保卫战”作为了2017年重点工作任务之一。由此可见，政府部门对大气污染的关注度正在逐年上升，并逐渐将大气污染治理问题作为目前的工作重心，这也足以体现出大气污染治理的紧迫性和必要性。

然而，由于空气是公共资源，其自身具有外部性和空间外延性，大气污染物会跨越行政区域，在多个行政区域内流动和相互影响。所以，大气污染问题并不只是单一行政区域内的问题。当大气污染事件爆发时，往往就会呈现出区域性污染和复合型污染的特征，并继续蔓延加重。特别是一些工业化水平和城市化水平较高的城市之间，大气的流动性会产生污染的相互影响，从而形成了跨域性大气污染。但处于传统的政府管理体制下，单个政府没有办法跨越行政管辖区域的界限，所以在面对跨域性的大气污染问题时，就会显得“力不从心”，无法有效地治理。

因此，大气污染的治理绝不能仅仅依靠单一政府、单一区域，必须推行大气污染跨域治理。那么问题就接踵而至，怎样有效推进大气污染跨域治理呢？我国的大气污染跨域治理现状又是怎样的？接下来就将分析我国大气污染跨域治理的现状，讨论我国目前大气污染跨域治理过程中出现的困境，并结合国外相关治理经验，以期能够提出一些有助于提高我国大气污染跨域治理成效的相关对策。

同时，研究大气污染跨域治理还具有一定的理论和现实意义。一方面，可以突破传统的治理理论，创新思维，从跨域的视角分析研究大气污染治理问题，这样也可以补充和发展传统治理理论；另一方面，还可以为解决“民生之患、民心之痛”、建设生态文明的美丽祖国建言献策。

2大气污染跨域治理概述

2.1概念解析

2.1.1大气污染

大气污染主要是指空气中存在着一些物质，其含量已经达到了有害的程度，甚至会破坏生态系统，对人或物造成危害的现象。大气污染物则是由人为或者天然的原因产生，然后进入大气，参与大气的循环过程，经过一定的时间之后，又通过大气中的各种反应和活动从大气中消除。在这个过程中，如果进入的速率小于消除的速率，污染物就会在空气中汇聚而造成浓度升高。当浓度升高到一定程度时，就会直接或间接地对人或物造成急性、慢性危害。^[1]目前的大气污染主要来源于化石燃料的燃烧、工业制造和交通运输过程等。并且，部分污染物由污染物排放源排放进入大气后，在大气的稀释扩散过程中，还会发生各种物理和化学过程并形成新的污染物，形成二次污染。

2.1.2跨域治理

“域”或者说“区域”这个概念的内涵是相当丰富的，在不同的学科中，针对它的解读和释义也是各种各样的。在地理学上，通常将“域”看作是地球表面的一个具有地理学属性的单元；在经济学上，则把“域”当做是一个在经济上作为整体的经济单元；在政治学上，则将其看作是一个固定的、由国家施行管辖的行政单元。因此，“域”的概念可以随研究内容的不同而产生不同的解读和释义。在本文中，就将“域”定义为由某政府层级进行治理的行政管辖范围（或者说是土地范围）。

关于治理的定义，最具代表性和权威性的是全球治理委员给出的界定：“治理（governance）是许多公共或私人的部门管理相同事务的诸多方式的总和。它是一个不断调和矛盾或不同的利益并采取共同行动的持续的过程。它既包括强制使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。”^[2]

“跨域治理（Cross－Boundary Governance）”则是从治理理论中引申出来的新理论，是其重要分支和组成部分，也是近些年来公共管理学领域研究的一个热点话题。“跨域治理这一理论，是学术界针对二十世纪七十年代西方国家发生了能源危机后进行的政府改革和公民社会的兴起所作出的总结，它也是对地方治理理论、府际关系理论和伙伴关系理论进行的整合”^[3]，也是对不断增多的跨域性公共问题所作出的一种应对。

由于对“域”的理解不同，跨域治理大致可以梳理划分为两类：一类是仅仅将“域”理解为组织或者部门之间的界限，是一种强调跨越组织和行动者的治理理念，倾向于研究不同的组织、不同的行为发出者对某特定而形成合作和治理过程；另一类是将“域”理解为地理空间上的界限，即指不同级别的政府用以划分各自管辖区域的人为或是自然的界限，这种理解更多地关注在某个地理空间或是相邻的几个行政管辖区域内，政府之间、政府与企业、公众、非盈利性组织等多元主体合作应对某公共事务的治理过程。

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